З 1 липня почав діяти Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні». Одночасно з ним набув чинності Закон України від 7 квітня 2011 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення», яким змінено окремі положення Кримінально-процесуального кодексу, внесено чимало принципово нових положень до чинних Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення, відредаговано окремі положення Закону України «Про державну службу». Що у зв’язку з цим змінилось або зміниться? Які проблемні питання перейнято з часів дії Закону України «Про боротьбу з корупцією» та з якими новими труднощами зіткнуться правоохоронці, віднесені Законом «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні» до спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції?
Окрім правової сутності корупції, виділяються її соціальні, політичні та економічні риси. Це свого часу вимагало законодавчого закріплення поняття «корупції». На цьому особливо наполягали керівники правоохоронних органів, які вбачали у відсутності такого визначення основну правову перешкоду ефективній протидії корупції. І хоча для більшості фахівців, які працювали в робочій групі з підготовки відповідних законопроектів, необхідність законодавчого визначення цього поняття викликала великий сумнів, у результаті багатьох дискусій, у тому числі і на засіданні парламентської Комісії з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, було прийнято компромісне рішення — дати загальне визначення поняття «корупція» і сформулювати основні види корупційних діянь. І таке визначення було надане у прийнятому 5 жовтня 1995 р. Законі України «Про боротьбу з корупцією». Згодом подальший розвиток у визначенні видів та форм корупційних проявів віднайшов своє втілення у Концепції боротьби з корупцією на 1998—2005 роки.
Не можна сказати, що такий «революційний» прорив законодавчої думки у вигляді нового антикорупційного законодавства стався несподівано. Тільки протягом останніх трьох років парламент України виносив на розгляд і приймав низку законопроектів щодо засад запобігання та протидії корупції, час набрання чинності яких не раз переносився.
Ця правова невизначеність призвела до того, що останній рік правоохоронні органи перебували у стані очікування кардинальних змін у сфері боротьби з корупцією, у першу чергу адміністративною, яка тим часом «підняла голову», діючи за принципом «наостанок узяти все, що можна».
Підтвердженням цього є низка гучних кримінальних справ щодо корупціонерів не тільки у Херсонській, а і в інших областях України, у тому числі стосовно службових осіб саме тих органів, які повинні боротися з корупцією. Зважаючи на це, загострилась нагальна потреба в діючому спеціальному антикорупційному законодавстві. Сьогодні перший крок зроблено — принципово новий та теоретично обґрунтований закон діє.
Водночас бажання створити ідеальний механізм протидії корупції неминуче призводить до певного відриву від «грунту», до деякої міри штучного відокремлення примусу як одного з державницьких засобів утримання суспільних відносин у правовому полі від традицій як джерела формування цих відносин. Цим, у свою чергу, закладено суттєві противаги в ефективному застосуванні самого закону. Наявність окремих «заборон» не тільки не підкріплена дієвим практичним механізмом притягнення до встановленої відповідальності винних в їх порушенні осіб, а й на сучасному етапі неоднозначно сприймається громадською думкою, яка тривалий час формувалась саме під впливом «традицій», зумовлених корупційними «правилами» суспільного життя.
Наприклад, однією з новел, які можуть принципово змінити підходи у протидії корупції і суттєво розширити сферу дії антикорупційних норм, є встановлена у Кримінальному кодексі відповідальність за підкуп (комерційний підкуп службової особи юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми, а також підкуп особи, яка надає публічні послуги). Ця норма принципово відрізняється від підходу, закріпленого у чинному раніше антикорупційному законодавстві, коли відповідальність передбачалась лише за отримання незаконної винагороди, а надання її не визнавалось правопорушенням, окрім випадків давання—одержання хабара.
Незважаючи на свою зовнішню привабливість, ціннісний ефект від практичної реалізації цієї норми буде мінімізовано, принаймні на початковому етапі застосування нового антикорупційного законодавства, з огляду на те, що зазвичай у нашому сучасному суспільстві традиційна звичка надання чи передачі неправомірної вигоди особі, наділеній повноваженнями вчиняти дії чи бездіяльність в інтересах надавача такої вигоди або третіх осіб, сприймається не тільки як правило, встановлене звичним укладом життя, але навіть як правило доброго тону. І якщо надання вигоди можновладному службовцю все-таки розуміється пересічним громадянином як порушення закону, то суттєве розширення кола осіб (аудитор, нотаріус, експерт, оцінювач, службовець приватного підприємства та ін.), що мають нести юридичну відповідальність за незаконне набуття благ від «вдячних» громадян, здійснено законодавцем у непідготовлене в достатній мірі соціальне підґрунтя.
У цій ситуації не зайвим вбачається застосування комплексного підходу запобігання і протидії корупції, а саме: неухильного застосування правоохоронцями кримінально-правових антикорупційних норм з одночасною організацією активної, і навіть наступальної роз’яснювальної роботи, з доведенням до громадської свідомості та наголошенням соціальної користі від напрацьованого практичного досвіду.
Вибірковий аналіз нових норм висвітлив низку інших проблемних питань, що неминуче постануть вже сьогодні.
Насамперед це очікувана протидія «репресивним» засобам нового антикорупційного законодавства з боку тих, хто є потенційними «жертвами» їх втілення. Для цих очікувань є об’єктивні чинники.
По-перше, суб’єктний склад правопорушників характеризується наявністю владних повноважень, вагомого впливу на інших суб’єктів суспільного життя, професійних знань і навичок, які дають можливість чинити активну протидію як під час його викриття, так і подальшого судового розгляду справи з огляду на суворість негативних наслідків у разі доведення її вини, насамперед безумовне звільнення з посади (як наслідок, фактично припинення службової кар’єри), зведений облік та оприлюднення відомостей про притягнення до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення шляхом внесення їх до Єдиного державного реєстру.
По-друге, це певне побоювання з боку самих правоохоронців активізації дій з виявлення та припинення корупційних діянь з огляду на розширення законом кола суб’єктів та переліку складів правопорушень у зв’язку з введенням положень про відшкодування збитків, шкоди, завданих фізичній або юридичній особі внаслідок незаконних рішень, дій або бездіяльності суб’єкта, який здійснює заходи щодо запобігання і протидії корупції, з Державного бюджету України, та можливості в подальшому реалізації державою права зворотної вимоги (регресу) до особи, яка завдала збитків, шкоди, у розмірі виплаченого відшкодування.
Проте вказані чинники не можуть розглядатись як непереборні перепони при реалізації державної антикорупційної політики. Їх подолання можливе за умови чіткої та принципової професійної діяльності суб’єктів протидії корупції, належним чином врегульованої процесуально як на рівні законодавчих актів, так і організаційно-методично — на рівні відомчих та спільних міжвідомчих актів, скоординованої роботи з вичерпним використанням арсеналу наданих можливостей, але й безумовним дотриманням обсягу власних повноважень.
Нарешті, як зазначалось вище, реальна ефективність у сфері протидії корупції залежить від оптимального розподілу обсягів повноважень правоохоронців, налагодження дієвого механізму чіткої взаємодії між собою та з іншими суб’єктами.
Саме тому Генеральним прокурором України 21 червня видано наказ «Про організацію діяльності органів прокуратури у сфері запобігання і протидії корупції», який введено в дію з 1 липня цього року, тобто одночасно з набуттям чинності антикорупційним законом. Цим наказом орієнтовано органи прокуратури на забезпечення у межах компетенції організації роботи у сфері запобігання і протидії корупції як пріоритетного напряму діяльності, увагу зосереджено на забезпеченні невідворотності відповідальності за корупційні правопорушення, поновлення порушених прав і свобод громадян та інтересів держави, відшкодування збитків, завданих корупційними правопорушеннями, виявлення та усунення причин і умов, що сприяли їх вчиненню. Наказом оптимально розподілено повноваження між всіма причетними до цієї роботи ланками в системі органів прокуратури країни, на які покладено чітко визначені обов’язки.
Серед вимог Генерального прокурора окремої уваги заслуговує пункт 2 наказу про забезпечення координації діяльності правоохоронних органів з питань протидії корупції, обговорення зазначених питань на координаційних нарадах з огляду на стан законності в регіонах. Тож положення вітчизняного законодавства щодо ролі прокурора як координатора правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю апліковано в наказі у площину конкретно визначеного напряму — запобігання та протидії корупції. Одночасно надано орієнтир «силовикам» щодо подальшої організації своєї роботи.
У свою чергу, з метою дієвої реалізації повноважень прокурора щодо координації діяльності правоохоронних органів, предметного визначення проблемних питань та шляхів їх спільного вирішення правоохоронцями відповідно до встановленої компетенції, прокуратурою Херсонської області 1 липня цього року проведено координаційну нараду керівників правоохоронних органів області, на обговорення якої винесено саме питання налагодження ефективної чіткої взаємодії.
За наслідками обговорення викреслилася низка проблемних питань, на розв’язання яких запропоновано конкретні узгоджені заходи, але одночасно були розвіяні сумніви на предмет того, що правоохоронці області є непідготовленими, а можливо, й дещо розгубленими перед новими реаліями. Нарада підтвердила впевненість у професійності уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, їх обізнаність з тими реаліями, з якими їм доведеться зіткнутися вже сьогодні, розуміння наявних проблем і шляхів їх вирішення.
Правоохоронна діяльність повинна спрямовуватись не лише на досягнення результатів у протидії корупції, а й на створення умов щодо її запобігання. Досягнення наведеного можливе лише у комплексі — налагодженій практичній взаємодії вищевказаних суб’єктів, яка має супроводжуватись сучасною науково-практичною думкою, мобільним законодавчим обґрунтуванням та активною правороз’яснювальною роботою.
Костянтин СВІДЕНКО, прокурор Херсонської області.
