Конституційна модернізація: шлях до легітимності

Якщо аналізувати реакцію політичних та державних діячів, учених-юристів та громадськості на організаційно започаткований процес конституційної модернізації (реформу), то можливо констатувати, що в цілому сприйняття політико-правової ситуації з Конституцією України, як правило, поважливе та стримане. Тривала боротьба у трикутнику «Президент — уряд — парламент», яка залучала повноваження Конституційного Суду України визнавати акти неконституційними, завершилася втратою владних позицій «політичними силами» парламентської коаліції і характеризується як безперспективна. А отже, шлях переговорів, узгоджень та компромісу є найбільш прийнятним та конструктивним для сучасного управління державою. Але не можна забувати, що за всіх умов стабільність Основного Закону завжди була одним із критеріїв довіри до всіх процесів, зокрема, по відношенню до всіх реформ, які розпочиналися владою.

Проте головне запитання: «Чи погоджується суспільство змінювати Конституцію?» — необхідно вже сьогодні уважно розглянути. Природно, що воно є найбільш гострим серед тих, які постійно порушуються у суспільному середовищі політиками та журналістами, адже громадяни цікавляться ставленням Президента, парламенту до конституційної реформи. З’ясування цього фактору впливає на формування свідомості та волі суспільства, яке довіряє визначеним у Конституції України 1996 року конституційним орієнтирам, не допускаючи через громадську думку свавільного необґрунтованого втручання у закріплені в ній конституційні цінності та принципи суспільного та державного значення. 

За цих умов досягається правова визначеність, розумна стабільність правового регулювання, а для цього повинна забезпечуватися передбачуваність законодавчої політики. Тому, віддаючи належне ініціаторам процесу конституційної модернізації, важливо серйозно віднестися до її легітимації, адже поки що відсутня послідовна, логічно побудована організація процесу конституційного удосконалення Основного Закону. В чому його особливість?

Зрозуміло, що головною метою є підготовка всебічно обґрунтованих пропозицій щодо змін та доповнень до чинної Конституції, створення умов суспільного доступу до професійного (науково-юридичного) витлумачення норм, положень, які знаходяться в зоні «конституційних корекцій», тобто відносяться до привабливих філологічно юридичних формул, але по суті лише декларативних без наперед продуманих можливостей держави щодо їх забезпечення. Такі конституційні норми і зараз залишаються у чинній Конституції без механізмів реалізації і не дають ефекту для громадян та суспільства. В юриспруденції «така зона «непрацюючих» конституційних положень породжує праворозуміння, яке ототожнюється з будь-яким юридичним встановленням органів державної влади, коли акти приймаються на їхній розсуд, що може мати протисуспільну спрямованість, базуватися на політичній доцільності і суперечити Основному Закону.

Довіра у суспільства до Конституції вимірюється тим, коли право влади допустимо настільки, наскільки воно є владою права. В іншому випадку не можна захистити права людини, не дотримуючись цього принципу. Отже, слід підкреслити, що конституційна модернізація — це завжди політично організований процес, коли Президент або Верховна Рада виходять з політичною волею на шлях не тільки підтвердження своєї легітимності (довіри до своїх намірів та ідей), а й здатні бути провідником суспільної думки, наблизитися до оцінки реалій життя і прорахувати всі наслідки у прийнятих рішеннях для державного та суспільного розвитку. 

Легітимність конституційної модернізації сьогодні найскладніша проблема, яка повинна спонукати ініціаторів конституційної реформи до продуманих кроків, аналізу позицій зацікавлених сторін, залученню інститутів громадянського суспільства для виявлення протиріч конституційного характеру тощо. Отримати легітимність майбутніх змін до чинної Конституції України означає запропонувати у легальний спосіб такі конституційні регулятори (норми, положення у новій редакції і системному взаємозв’язку), які б були підготовлені на об’єктивній основі наукового і практичного осмислення кожної запропонованої формули. Автори досить прагматичної публікації В. Кобець та В. Тимощук в аналітичному виданні (ZN. UA. №24 від 24.06.2011 р.) стверджують, що «політики і чиновники найчастіше перебувають у марних сподіваннях «наукових» рішень, які задовольнять усе суспільство. Але на перехресті інтересів, на їхню думку, таких рішень бути не може...». Можна було б погодитися з таким висновком, якщо влада сполягатиме виключно на академічно-кабінетний варіант творців нових змін до Конституції, якщо публічні інтереси отримують не збалансовану узгодженість, а верховенство права влади. Історія, мабуть, навчила політиків на вищих ступенях влади бути обачливими у «рішучих» кроках конституційної (політичної) реформи, яка за законом №2222 від 8 грудня 2004 року зазнала визнання Конституційним Судом щодо її проведення у неконституційний спосіб.

Що заважає владним структурам побудувати конституційну модернізацію таким чином, щоб її процес та результати не отримали несприйняття суспільством корекції конституційних норм, як це сталося нещодавно в Угорщині і спричинило протестну хвилю конституційного конфлікту? Як можливо продовжити організацію підготовчого процесу з урахуванням мети конституційної модернізації — отримання об’єктивно назрілих для конституційного закріплення, зокрема, в сегменті місцевого самоврядування, нових моделей конституційного регулювання? Нам здається, цей шлях буде непростим, але саме спрощений підхід страждає кулуарним примітивізмом. 

Організація конституційного процесу на кожному етапі має отримувати легітимність, як суспільне схвалення або несприйняття його. В такому разі влада отримує підтримку мати права стільки, скільки суспільство погодиться, щоб його право було закріплено Конституцією у формах представництва. В такому разі конституційні зміни отримують на кінцевому етапі бажану легітимність, якщо в них буде відображена воля суспільства, а це передбачає, на наш погляд, застосування особливого механізму поетапного організаційного забезпечення. Зараз не йдеться про виконання відомого Указу Президента від 21.02.2011 року № 224/2011 щодо функціонування науково-експертних структур та статусу конституційної асамблеї, яку дехто вважає дорадчим президентським органом. Формат конституційних змін та доповнень має поєднувати дві складові: інтелектуально змістовну та організаційно ефективну процедуру отримання юридичного результату, який на завершальному етапі залежатиме від суспільства, Президента і Верховної Ради. Конституційна асамблея не може отримати статус суб’єкта законодавчої ініціативи, і разом з тим передбачається, що її діяльність і рішення можуть мати досить сильний вплив на конституційно-змістовну частину організаційного процесу.

У такому контексті конституційну модернізацію можна уявляти у змістовному аспекті як безпомилкове оперування досягненнями як юриспруденції понять, так і юриспруденції інтересів та юриспруденції цінностей. Ці три типи юриспруденції (сфера наукових знань) у конституційному праві мають застосовуватися разом, оскільки вони взаємодоповнюють у виявленні причин та умов конституційних змін. Юриспруденція, як свідчить практика формування конституціоналізму, є основою кожного дискурсу щодо ефективності конституційних норм. 

Маючи солідну юридичну догматику («твердий позитивізм»), юристи досягають успіху, коли абстракції є допоміжним матеріалом у юридичному процесі створення норм-принципів, норм-регуляторів та відсильних норм Конституції. Конституційне право має свою систему понять, діють внутрісистемні правила, які покликані забезпечити узгодженість та єдність усіх положень Основного Закону.

Таким чином, при використанні досягнень юриспруденції інтересів відбувається пошук міждисциплінарних відповідей, оскільки конституційне право трактується не тільки як нормативний, а й як суспільний факт. Не можна не відзначити наявність у правовій свідомості суспільства «переконливого» ефекту емоційних висновків про цінності в суспільному житті, чим може скористатися певна категорія політиків, представників громадськості. На шляху конституційної модернізації не виключається маскування недоліків академічних розмов або схильність до політизації конституційних положень (перевага абстрактних формул — шлях до втрати суспільної довіри, а значить, і легітимності).

Отже, ми підійшли до формату аргументаційної моделі організації процесу конституційних змін і доповнень. 

Перший етап після оголошення підтримки ініціативи Президентом України (лютий 2011 р.) не можна вважати завершеним, оскільки з’являється закономірний інтерес до проведеного аналізу щодо обсягу об’єктивно існуючих змін та доповнень до чинної Конституції України. Якщо він не проводився, то чому? В зарубіжних країнах перед реформуванням різних інститутів у житті держави та суспільства обов’язково передбачається подання Оглядової доповіді, яка готується групою спеціалістів (правознавців, економістів, політологів) за особливим завданням органів влади, або за їх підтримки. У таких доповідях обґрунтовується необхідність реформ і змін, які мають визначати, насамперед, смисловий обсяг підготовки змін до Конституції. Цілком зрозуміло, що тоді за підтримки на всіх рівнях вченими проводиться всебічний аналіз конституційних проблем (по кожному розділу, по кожному конституційному інституту), які виникають у процесі застосування Конституції (або чинного законодавства).

Наслідки праці групи спеціалістів, які знайшли відображення в Оглядовій доповіді, обов’язково включають рекомендації, які дозволяють у майбутньому такі проблеми вирішувати. Так було при проведенні широко висвітленої європейською пресою і науковцями сучасної реформи цивільного судочинства у Великобританії. До речі, це було б корисним зараз і для намірів реформування кримінального процесу в Україні. В Оглядовій доповіді мають бути охарактеризовані недоліки з пропозиціями детально розроблених варіантів їх усунення.

Варто замислитися над такою практикою європейських країн, бо, базуючись на таких доповідях, система реформ державних або суспільних інститутів справді може вилікувати «хронічні» хвороби, а тим паче коли йдеться про конституційні зміни, оцінки ефективності конституційних інститутів.

Другим етапом після суспільного оприлюднення Оглядової доповіді і наступним кроком до визначення намірів підготовки за методикою організації реформування є розробка Концепції конституційної модернізації, яка має бути вивірена з теорією та практикою конституціоналізму, мати конструктивне спрямування і мінімальний обсяг ризиків у конституційній трансформації. Концептуальні ідеї мають не менш важливе значення для суспільства і теж повинні оприлюднюватись як офіційна доктрина державної влади. Корисно, що, маючи такі документи як Оглядова доповідь фахівців, компетенція конституційної модернізації, не залишаються осторонь ані політики, ані вчені різних галузей економіки і права, а тим більше суспільство. Для фахової оцінки і критичного аналізу виправдано було скликання Всеукраїнського форуму вчених-конституціоналістів. Звичайно, критичний масив з боку громадян слугуватиме легітимності започаткованого процесу змін до Основного Закону і влада матиме в цьому реальні оцінки суспільства.

Третім етапом має стати за методикою реформування професійна дискусія в науково-педагогічних колективах, спілках і асоціаціях юристів, політологів і взагалі вчених суспільних наук. Це дасть 

Що заважає застосовувати саме такий підхід до реформування, який зарекомендував себе з найкращого боку в західних країнах з високою правовою культурою? Слід відзначити, що після третього саміту глав держав Ради Європи (Варшава, травень 2005 р.) було прийнято рішення про утворення «Групи Мудріших» (Group of Wіse Persons) у кількості 11 осіб, до якої увійшли Лорд Вулф, екс-голова ВАС РФ В. Яковлєв та інші. Саме вони узагальнювали аналіз проблем Європейського суду. Такий досвід завжди викликає інтерес і стосовно конституційних нововведень.

Четвертий етап може передбачати підготовку Підсумкової доповіді для Президента і Верховної Ради, коли сумарна кількість пропозицій, ідей конституційного удосконалення, рекомендацій науковців різних галузей права, соціологічні показники щодо змістовної оцінки Концепції конституційної модернізації буде попередньо розглянута і схвалена конституційною асамблеєю. В основі такої Підсумкової доповіді буде покладено суспільне сприйняття, об’єктивна результативність відбору реальних пропозицій з досконалою аргументацією і юридичною технікою виконання. За таких умов можна сподіватися, що спеціалісти визначать, що є кращим, ніж існуюче раніше у всіх розділах, категоріях і правових формулах тексту Конституції України 1996 року.

Таким чином проходження поетапного процесу конституційної модернізації має постійно нагадувати національній владі, всім, хто взяв на себе зобов’язання забезпечувати якісне проведення конституційного удосконалення з максимальним наближенням до реалій життя, що за цією діяльністю спостерігає суспільство.

Усе це у свою чергу дозволить сформувати своєрідну систему довіри на шляху до легітимності найважливішого конституційного акта (проекту змін і доповнень), який уже надалі в порядку виконання вимог ХІІІ Розділу отримує конституційний статус у спосіб, передбачений чинною Конституцією України.