Тіньова економіка процвітає.

Дієвий фінансовий контроль з боку виконавчої і законодавчої гілок влади — це одна з управлінських функцій і атрибутивна властивість правової держави. 

Президент України Віктор Янукович у посланні до українського народу з нагоди 20-річчя проголошення Декларації про державний суверенітет підкреслював, що обсяги тіньової економіки сягають «майже половини ВВП, а її супутник — корупція. Жоден економіст, навіть геній, не в змозі дати чіткий прогноз або запропонувати збалансовані розрахунки до державного бюджету, якщо в його країні такий рівень «тіні», а державні ресурси тривалий час перерозподілялися так, як і в соціалістичні часи, — на основі кумівства, блату та «політичного даху».

Слабкість державного контролю в банківській і валютно-експортній сферах обумовлює значний відтік українського капіталу.

Досвід країн із розвиненою демократією засвідчує, що лише дієва система державного фінансового контролю за отриманням бюджетних доходів і здійсненням витрат бюджетних коштів здатна подолати корупцію в органах державної влади. А загальна ефективність та результативність економічної політики залежатиме насамперед від організації дієвої системи державного фінансового контролю (ДФК). 

Чинне законодавство визначає коло організацій, які здійснюють окремі функції державного контролю: Рахункова палата, Національний банк України, Міністерство фінансів України (Державна фінансова інспекція України), Державна податкова служба України, Державна служба фінансового моніторингу України, Державний митний комітет України, Державна служба експортного контролю України, а також інші органи контролю за надходженням і витратами коштів державного бюджету і позабюджетних фондів.

Однак лише Рахункова палата і Державна фінансова інспекція України виконують, по суті, загальнодержавні функції. Решту органів і відомств не можна віднести до органів ДФК, оскільки вони, згідно з чинним законодавством, в частині контрольних функцій можуть обслуговувати головно свої відомчі інтереси. Здійснювати державний фінансовий контроль мають спеціальні незалежні органи, які не відволікаються на виконання інших функцій. Уже створено й діють фактично два такі органи — Рахункова палата і Державна фінансова інспекція України (колишнє Головне контрольно-ревізійне управління України).

Рахункова палата є зовнішнім незалежним конституційним органом ДФК з елементами парламентського контролю. Коли парламент звертається до Рахункової палати з питанням про проведення контрольно-аналітичних заходів, вона виступає інструментом реалізації парламентського контролю. Проте Рахункова палата, відповідно до закону, не має права кваліфікувати виявлені порушення і вимагати від організацій і відомств заходів щодо їх усунення, вона не володіє статусом і функціями виконавчого органу влади. Тому реалізація висновків Рахункової палати не може бути забезпечена безпосередньо. Вона відправляє інформацію про виявлені порушення, звіти про проведені контрольно-аналітичні заходи в парламент, який наділений повноваженнями для відповідного реагування. Проте цей механізм не конкретизований чинним законодавством. Тому відправлення звітів про проведені перевірки до парламенту (до того ж не всі звіти надсилаються) фактично має суто інформаційний характер і не призводить до відповідних економічних і юридичних результатів.

За матеріалами звітів належних рішень, зазвичай не ухвалюють матеріали використовуються вибірково, політично вмотивовано і з акцентом на відповідну політичну кон’юнктуру. Тому навіть значні фінансові порушення рідко стають предметом обговорення Верховною Радою України.

Державна фінансова інспекція України є зовнішнім органом ДФК виконавчої влади і несе основний тягар контрольно-фінансової роботи. Сьогодні ця система контрольно-ревізійних органів — одна із провідних державних структур, котра забезпечує контроль за цільовим використанням і збереженням суспільних коштів. Ця система — практично єдина і найбільш дієва організація у структурі виконавчої влади щодо забезпечення фінансового контролю. Останніми роками окремими постановами уряду (більше десяти), указами Президента України, законами України її наділили окремими повноваженнями, які входять до компетенції Рахункової палати, частково дублюють її функції.

Відсутні координація діяльності контролюючих органів, єдина інформаційна і методологічна база, постановка єдиних цілей і пріоритетів, що є однією із причин низької ефективності. Тому потрібна розробка єдиних норм і стандартів діяльності. Але найбільший недолік полягає в тому, що немає взаємопов’язаної законодавчої бази для чіткого визначення поля діяльності, розподілу повноважень кожної ланки системи ДФК.

Не врегульовано питання щодо порядку застосування Міністерством фінансів України штрафних санкцій до міністерств і відомств, в яких за результатами перевірок Рахункової палати виявлено нецільове використання бюджетних коштів. Наприклад, у Російській Федерації це питання повністю врегульовано відповідними нормами Бюджетного кодексу.

До цього часу не досягнуто повного взаєморозуміння в питанні розмежування повноважень Рахункової палати і Державної фінансової інспекції України. Запропоновані на розгляд Верховної Ради законопроекти з цього приводу побудовані на принципово різних положеннях і фактично несумісні. І не дивно, досі немає погодженого бачення Концепції ДФК, в якій повинно бути чітко визначено головне питання щодо ролі і місця обох органів в ієрархії інститутів ДФК. Тобто встановити, хто очолить єдину систему ДФК (інакше кажучи, визнати Вищий орган державного фінансового контролю — Рахункову палату або Мінфін в особі його Державної фінансової інспекції України, — який виконуватиме головну його функцію — контрольну, потім — координаційну.

Допоки не буде досягнуто взаєморозуміння між двома органами ДФК у вирішенні цього питання, не буде і реального результату. Сьогодні навіть не робляться спроби створити або погоджувальні комісії, або робочі органи з розробки загальної Концепції. Блокує цей процес парламент, оскільки протягом останніх років пропозиції Рахункової палати щодо створення робочого органу для розробки Концепції залишаються поза увагою. То як дійти єдиного розуміння принципів Концепції, її засадничих положень?

Для цього слід сформувати робочу комісію або будь-який інший робочий орган з відповідними функціями і компетенцією. Цілком прийнятний і радикальніший варіант: прийняття парламентського, можливо, навіть президентського рішення. Потім, відштовхуючись від Концепції, вибудовувати законодавчу базу державного фінансового контролю.

Концепція ДФК одночасно повинна бути і науковим, і політичним документом: як науковий — відображати теоретичні і методологічні основи контролю, як політичний — формувати вимоги до законодавчої бази, до політики в царині фінансового контролю. У ній слід чітко прописати владні або адміністративні структури, які здійснюють державний фінансовий контроль, їхні функції, механізми функціонування і взаємодії. Дуже важливо зазначити порядок і процедури прийняття заходів за результатами контролю.

Лише одними поправками до чинного Закону «Про Рахункову палату» не обійтися, необхідні розробка, аналіз і прийняття низки нормативно-правових актів. У чинному законі багато положень декларативні, суперечливі, юридично помилкові, відсутні повноваження оперативного реагування на виявлені порушення тощо.

У контексті взаємодії Рахункової палати з Мінфіном України є ще одна проблема — її співпраця з Державною службою фінансового моніторингу України, який підзвітний Мінфіну України. Через неї проходить значний масив інформації стосовно фінансових правопорушень і злочинів.

Ще питання: яких заходів потрібно вживати за результатами фінансового контролю? Якщо йдеться про економічні злочини — необхідні правоохоронні заходи. Система взаємодії контрольних і правоохоронних органів повинна вийти на новий якісний рівень. Правоохоронні органи — це важлива ланка системи єдиного державного фінансового контролю в широкому сенсі, яка повинна замкнути цю систему міцним ланцюгом «контроль—правоохоронне реагування—суд».

Серед усіх проблем центральне місце посідає проблема ефективності. Головний критерій визначення ефективності фінансового контролю — отримання кінцевого результату. 

Проте результати фінансового контролю будуть неточні, якщо не враховувати витрати, які супроводжують проведення контролю: тривалість перевірок, число осіб, котрі беруть участь у перевірці, різних витрат (на транспорт, відрядження) тощо. Витрати на здійснення контролю можуть бути більші або менші і повинні порівнюватися з його результатами. 

Для оцінки ефективності контрольного заходу (роботи контролерів) може бути використано такі показники: обсяг перевірених коштів; обсяг виявлених фінансових порушень; кількість проведених контрольних заходів; обсяг нецільового використання коштів державного бюджету, виявлений під час проведення контрольного заходу, і сума нарахованих штрафних санкцій (якщо на цю дію контрольний орган має право), тощо. 

Використовуючи зазначені показники, можна розрахувати коефіцієнти віддачі кожного співробітника та загалом визначити ефективність роботи контрольного органу.

Автор порівняв показники діяльності зовнішніх органів ДФК: Рахункової палати та ГоловКРУ (сьогодні — Державна фінансова інспекція України) за підсумками роботи 2003 року. Порівняно із ГоловКРУ в Рахунковій палаті: середні видатки на оплату праці в розрахунку на одного працюючого в 1,96 разу вищі; інтенсивність роботи персоналу у 2,8 разу нижча; інтенсивність роботи департаментів у 3,5 разу нижча; середня вартість однієї перевірки у 5,5 разу вища; коефіцієнт ефективності витрат на утримання персоналу (витрати на відрядження та заробітну плату) у 9,7 разу вищий.

Вартість одного контрольного заходу, здійсненого 2003 року Рахунковою палатою, у 5,5 разу перевищує вартість однієї перевірки ГоловКРУ. Водночас Рахунковою палатою виявлено у 9,7 разу (або на 932,3 гривні) більше незаконних і нецільових витрат у розрахунку на 1 гривню, витрачену на перевірку.

Стверджувати про певну ефективність контролю можна лише в тому разі, коли забезпечується повернення коштів, використаних не за призначенням, і виплачено штрафні санкції до бюджету. 

Кожне із зазначених порушень має винятково економічну природу, і вважати їх показником ефективності роботи, з точки зору методичних підходів, буде неправильно. Окремі оціночні критерії (передусім щодо неефективного використання коштів) мають бути узгоджені і з об’єктом перевірки, а обсяги нецільового використання бюджетних коштів буде повернено до бюджету.