Якісно поліпшити діяльність державної влади

З початку незалежності України і в суспільстві, і в експертному середовищі не припиняються суперечки про те, як варто проводити реформування публічних органів. Немає відповіді на низку запитань. В якому ключі потрібно змінювати законодавство з метою поліпшення сфери послуг, що їх надає держава? Як забезпечити доступ громадян до органів державної влади й місцевого самоврядування з метою одержання ними якісної, вчасної й дієвої допомоги. Упродовж багатьох років різні політичні сили активно використовували ідею про реформування державних інститутів як ключове гасло в боротьбі за владу. На превеликий жаль, такі заклики і гасла залишалися лише гарними написами на агітаційних листівках тих, хто нині претендує на статус цивілізованої опозиції. На загальнодержавному рівні реальна можливість оновити інститути влади, зробити їх більш мобільними, такими, що відповідають вимогам сьогоднішнього дня, з’явилася лише в 2010 році.

Почався від дня набрання чинності указом Президента України Віктора Януковича «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» №1085 від 9.12.2010 р. Цим указом було ліквідовано низку державних установ, а також створено й реорганізовано 17 державних служб. Віктор Янукович також запропонував нову схему організації центральних органів виконавчої влади. Насамперед загальнодержавна влада була розділена на центральні органи, а також на органи із спеціальним статусом. Крім того, указом було встановлено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації, є правонаступниками тих органів, які реорганізуються.

Аналізуючи події, котрі сталися після оприлюднення цього документа, не викликає сумнівів те, що дії Президента України, уряду, так само, як і парламентської більшості, цілком спрямовано на подальшу оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади, тобто проведення структурної адміністративної реформи.

У наступний період продовженням заявлених змін було прийняття необхідних законодавчих актів, спрямованих на виконання ініціатив Президента. Так, уже в лютому 2011 року в парламент надійшли законопроекти «Про центральні органи виконавчої влади» і «Про внесення змін до Закону «Про Кабінет Міністрів України», які було успішно розглянуто й вони остаточно набули чинності 17 березня 2011 року.

У квітні 2011 року Голова Ради міністрів Криму Василь Джарти доручив сформувати спеціальні кадрові комісії, які перевірять професійний рівень державних службовців, що працюють у всіх містах і районах автономії.

Водночас Верховна Рада України продовжує роботу над новою редакцією закону «Про державну службу», що є логічним продовженням усіх попередніх законодавчих ініціатив із забезпечення структурної та функціональної реформи публічної влади. Слід зазначити, що прийняті акти рівною мірою стосуються і центральних виконавчих органів, і Автономної Республіки Крим.

За ретельного розгляду тих питань, які забезпечують діяльність органів державної влади в Криму, в зоні особливої уваги залишається законодавче врегулювання статусу і повноважень такого конституційного органу, як Рада міністрів Автономної Республіки Крим. При цьому безпосередню увагу варто звернути на порядок внесення і розгляду цього питання у Верховній Раді. Незважаючи на те, що законопроект «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим» (реєстр. №8191) було внесено в парламент ще на початку березня 2011 року, його розгляду справедливо передує прийняття системи законодавчих актів, що регулюють загальні питання організації публічної сфери, про що докладніше відзначалося вище.

У світлі назрілого, а тому актуального, питання про реформування системи й функцій державної влади в Криму окремо варто зупинитися на основних нововведеннях, запропонованих законопроектом №8191. Для того, щоб наочніше проілюструвати важливість прийняття цього законодавчого акта, слід зазначити той факт, що на загальнодержавному рівні питання про порядок формування, здійснення діяльності й закріплення повноважень Ради міністрів АРК загалом розглядають лише в Конституціях України та Автономної Республіки Крим. Переважна більшість нормативних актів регулює окремі питання, пов’язані або з виконанням державних функцій у Криму, або у зв’язку з делегованими повноваженнями.

У цьому зв’язку слід зазначити, що основним для здійснення публічної влади в АРК є приписи частини другої статті 135 Конституції України стосовно того, що нормативно-правові акти Верховної Ради і рішення Ради міністрів автономії повинні відповідати Конституції та законам.

У зв’язку з відсутністю спеціального закону Рада міністрів АР Крим вважається урядом (стаття 136 Конституції України) і виконавчим органом АРК (стаття 2 Конституції АР Крим). Така подвійність статусу Ради міністрів не дає змоги чітко визначити її місце в системі органів державної влади і місцевого самоврядування, оскільки уряд Криму не належить ні до органів державної влади, ні до органів місцевого самоврядування. На цю обставину звертає увагу й Конституційний Суд. У своєму рішенні від 03.02.2009 р. №4-рп/2009 він, зокрема зазначає, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції здійснює державні функції й повноваження (абзац другий пункту 3 статті 1 Конституції Автономної Республіки Крим), а також виконавчі функції й повноваження, делеговані законами України. КС уважає, що делегування повноважень випливає з конституційних принципів здійснення державної влади й обумовлено соціально-економічними, політичними й іншими чинниками. До того ж ні на рівні органів влади Автономної Республіки Крим, ні на рівні органів місцевого самоврядування Конституція України не встановила обмежень стосовно змін або доповнень делегованих органам виконавчої влади повноважень.

Водночас Конституційний Суд розтлумачив, що відповідно до статті 133 Основного Закону Автономна Республіка Крим є адміністративно-територіальною одиницею України і становить систему її адміністративно-територіального устрою. Функціонування автономії засновано також на конституційних принципах єдності й цілісності державної території, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Цей принцип у здійсненні державної влади щодо Автономної Республіки Крим відображається встановленим Конституцією України правовим статусом автономії, повноваженнями й питаннями, віднесеними до сфери її інтересів. Перераховані повноваження є непорушними й можуть змінюватися лише через внесення змін до Основного Закону. Делеговані законами повноваження визначають необхідне співвідношення державного управління й участі регіону в рішенні тих чи інших питань внутрішньої політики держави на певному етапі її соціально-економічного розвитку й можуть змінюватися.

Ґрунтуючись на таких підходах, запропонований варіант проекту закону (№8191) покликаний відображати баланс між інтересами України загалом та інтересами Криму зокрема. Беручи до уваги перераховані вище конституційні принципи, варто докладно зупинитися на основних положеннях законопроекту.

Насамперед його ключові норми безпосередньо випливають із положень Конституцій України та АРК, законів «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування».

За аналогією з чинним Законом «Про Кабінет Міністрів України», законопроект №8191 містить норми, що стосуються можливості проведення консультацій з депутатськими фракціями кримського парламенту як кандидата на пост глави уряду, так і кандидатів на посади членів уряду (частина п’ята статті 8).

З метою дотримання принципу безперервності влади в Криму варто звернути особливу увагу на підходи, запропоновані до розмежування випадків, унаслідок яких припиняються повноваження Ради міністрів АР Крим (стаття 10), а також її відставки (стаття 11). Запропоновані норми запозичено з тексту Закону України «Про Кабінет Міністрів». Так, питання призначення членів уряду законопроект пов’язує з його главою. Отже, припинення повноважень усього складу Ради міністрів має причинно-наслідковий зв’язок з відставкою його голови, передбаченою статтею 16 законопроекту.

Крім цього, у разі ухвалення рішення про відставку уряду через звільнення або смерть його глави, а також заяви всього складу про відставку передбачена можливість продовження виконання Радою міністрів своїх обов’язків до ухвалення рішення про формування його нового персонального складу.

Рішення про звільнення глави уряду АРК, передбачені в пунктах 1—4 частини п’ятої статті 16 законопроекту, базуються на нормах чинного законодавства. Наприклад, відповідно до пункту 4 частини п’ятої статті 16 законопроекту, звільнення голови Ради міністрів АРК може здійснюватися за поданням глави парламенту Криму після внесення Кабінетом Міністрів України свого подання про його звільнення через неналежне виконання обов’язків. Ця норма запропонована у зв’язку з необхідністю дотримання вимог Закону «Про Кабінет Міністрів України», до сфери повноважень якого належить ініціювання питання про звільнення глави кримського уряду.

Окремим питанням, що потребує додаткової проробки, є законодавче закріплення резолюції недовіри главі кримського уряду (частина сьома статті 16 проекту), прийнятої двома третинами складу кримського парламенту, і обов’язок Президента України — погодитися на таке звільнення. Ця норма прямо не передбачена Конституцією України, а тому в законі варто усунути імперативний підхід до ухвалення рішення Президентом.

На особливу увагу заслуговує той факт, що значна частина нормативних приписів у проекті присвячена питанням компетенції уряду Автономної Республіки Крим. Так, розділ ІV законопроекту до повноважень Ради міністрів зараховує питання економіки, планування економічного та соціального розвитку. Виписано й систематизовано функції уряду у сферах фінансової, кредитної та цінової політики, промисловості, паливно-енергетичного комплексу, сільського господарства, землевпорядження, лісового господарства, водогосподарчого будівництва і зрошуваного землеробства, організації та розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму, управління санаторно-курортними й туристичними комплексами Автономної Республіки Крим, зовнішньоекономічної діяльності.

Не менш важливими для розуміння суті публічної діяльності влади в Криму є норми проекту з питань діяльності уряду в таких галузях, як транспорт, зв’язок і дорожнє будівництво, житлово-комунальне господарство і благоустрій, архітектура і містобудування, торговельне й побутове обслуговування населення, організація й розвиток освіти, науки, культури, мистецтва. Повноваження уряду Криму пропонується врегулювати також у сферах організації та забезпечення безпечних і здорових умов життя населення, охорони здоров’я, фізичної культури і спорту, праці, соціальних питань і зайнятості населення, соціального захисту населення, міжнаціональних відносин, молодіжної політики, охорони материнства та дитинства, управління майном автономії.

Отже, прийняття нового закону «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим» покликано якісно поліпшити нормативне врегулювання питань діяльності державної влади в Криму.

Запропонований законопроект дасть змогу систематизувати в єдиному законодавчому акті функції й повноваження кримських органів виконавчої влади, виписані в різних законах. У підсумку адміністративна реформа на практиці забезпечить чітке виконання тих цілей і завдань, які ставлять Президент і Кабінет Міністрів України і перед Радою міністрів Криму, і перед іншими місцевими органами влади, сприятиме усуненню дублювання їхніх повноважень, забезпечить скорочення чисельності управлінського апарата й витрат на його утримання, підвищить ефективність державного управління на півострові.