«Ступінь досконалості виборчої системи, — вказується в Посланні Президента України до Верховної Ради України, — визначає повноту реалізації конституційних прав громадян на участь в управлінні державними справами, є мірилом демократичних процесів».

Існують три основні виборчі системи: мажоритарна, пропорційно-мажоритарна (змішана) та пропорційна (за партійними списками політичних партій). Кожна з цих систем має свої переваги та недоліки. Стосовно мажоритарної системи, то вона найбільшою мірою відповідає конституційним виборчим правам громадян (безпосередньо обирати та бути обраним), закріпленим у чинній редакції Конституції України. Про це свідчить системний аналіз статей 5, 21, 22, 69, 71, 76, 103, 141 Конституції України, якими закріплюються необмежені активне та пасивне виборчі права громадян та принцип проведення виборів на основі загального, рівного і прямого виборчого права.

Що ж до змішаної та пропорційної систем у тому форматі, в якому їх було передбачено в українському виборчому законодавстві, то такі системи начебто сприяють політичній структуризації суспільства, однак значно обмежують конституційні права громадян вільно обирати саме депутатів і бути обраними.

Україна за роки незалежності випробувала всі три виборчі системи — від мажоритарної до пропорційної. На жаль, отриманий досвід не завжди ретельно вивчався, а тому й пропонувалися не досить обґрунтовані пропозиції щодо вибору цих систем або ж стосовно їх удосконалення.

Як відомо, Верховна Рада України нинішнього скликання обрана за пропорційною виборчою системою за закритими партійними списками, яка стала результатом так званої конституційної реформи 2004 року. При цьому про цю систему йдеться лише в п. 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Конституції України» №2222-VІ від 8 грудня 2004 року. У зв’язку з цим слід зауважити, що жодна інша стаття Конституції України не була скорегована до нової системи виборів, а лише у статті 83 з’явилося положення щодо формування парламентської більшості. А відтак у Конституції залишилися незмінними засади і принципи виборів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, гарантії виборчих прав громадян, які більшою мірою відповідають мажоритарній системі.

До речі, пропорційна система запроваджена змінами до Конституції України лише до виборів у Верховну Раду України. Що ж стосується органів місцевого самоврядування, то в пункті 11 статті 115 Закону України «Про внесення змін до Конституції України» зазначено: «До складу сільської, селищної, міської, районної, обласної рад входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права». І жодного слова ні про пропорційну систему виборів, ні про партійні списки.

Отже, пропорційна система в тому вигляді, в якому була запроваджена змінами до Конституції України в 2004 році, значно обмежила конституційні виборчі права громадян. На це звертається увага і в Посланні Президента України до Верховної Ради України. Зокрема, йдеться про те, що «серед головних негативних наслідків пропорційної системи виборів — певне обмеження пасивного виборчого права позапартійних громадян, «надпредставленість» партійних переможців і неадекватність регіонального представництва у вищому представницькому органі, розрив зв’язків між виборцями та обраними депутатами, зниження рівня підзвітності останніх, згортання внутрішньопартійної демократії та поширення політичної корупції у виборчому процесі, загальне зниження якості депутатського корпусу, політичний вождізм, залежність парламентських фракцій від провідних фінансово-економічних груп. Запровадження пропорційної системи призвело до поляризації суспільства за соціальною та регіональними ознаками».

Об’єктивна і справедлива критика Президента України пропорційної системи виборів має всі підстави, оскільки за цією системою політичні партії перетворилися на основних суб’єктів виборчого процесу і, по суті, всупереч статті 5 Конституції України, за якою єдиним джерелом влади є народ, стали самі основним джерелом формування влади. Отже, постає закономірне у цьому зв’язку запитання: чи можуть реально громадяни за пропорційною системою, особливо через закриті партійні списки, вільно обирати та бути обраними до органів влади? Як то кажуть, без коментарів. За таких обставин не тільки пересічні громадяни, а й, як показує досвід, більшість членів політичних партій не можуть впливати на формування виборчих, до того ж закритих, партійних списків. Отже, йдеться про неперсоніфіковані вибори — до виборчих списків партій (блоків) можуть потрапити в кращому разі маловідомі, некомпетентні, непопулярні особи, а в гіршому — взагалі сумнівні суб’єкти. Невипадково в роботі Верховної Ради України останнього скликання беруть більш-менш активну участь максимум 1/3 депутатів парламенту.

Отже, потрібно кардинальне реформування як виборчої системи, так і виборчого законодавства. Саме такі завдання і поставив Президент України.

Знову постає запитання: яка ж виборча система є найоптимальнішою для сучасної України? З огляду на те, що Конституційним Судом України було скасовано закон, який вносив зміни до Конституції України в 2004 році, яким і було запроваджено пропорційну систему виборів, вона автоматично визнається неконституційною.

Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, дія якої була відновлена відомим рішенням Конституційного Суду України, прямо не визначає систему виборів до парламенту, на відміну від її редакції, за якою обиралася нині діюча Верховна Рада України. Однак, як уже згадувалося, аналіз змісту зазначених вище статей Конституції, зокрема 38 та 71, дає можливість стверджувати, що йдеться саме про мажоритарну систему виборів, яка відповідно до статті 38 Конституції повною мірою забезпечує як активне, так і пасивне виборче право громадян.

У зв’язку з цим зауважимо, що вдосконалення всієї виборчої сфери має лежати у площині назрілого реформування всього конституційного поля, також запропонованого Президентом України в Посланні до Верховної Ради України.

Це означає, що основні засади тієї чи іншої виборчої системи мають відповідати конституційним виборчим правам громадян, а отже, мають бути закріплені в Основному Законі держави.

У різних країнах запроваджено певні виборчі системи. Україна не може копіювати їх без аналізу відповідності цих систем до чинних конституцій тієї чи іншої держави. Незважаючи на те, що світові виборчі системи складалися та відпрацьовувалися століттями, і вони не позбавлені певних недоліків. А тому Україна, беручи до уваги історичний досвід зарубіжних країн, має вибрати свій шлях, торувати та вдосконалювати його відповідно до історичних, національних та інших особливостей розвитку власної державності.

Історичний досвід українського державотворення, безперечно, засвідчив нагальну потребу політичного структурування суспільства. Однак засилля так званих маргінальних політичних утворень не додають успіху на цьому шляху. Більше того, політична структуризація суспільства не сумісна з будь-яким обмеженням прав та інтересів його членів, особливо в політичній сфері, пов’язаній із формуванням органів влади.

Отже, перехід від мажоритарної системи виборів, яка найбільшою мірою відповідає змісту відновленої редакції Конституції України, до будь-якої іншої системи вимагає відповідних системних змін до неї. У принципі, політична структуризація суспільства за свідомої участі громадян можлива і за мажоритарною системою. Конституція України закріплює право політичних партій на участь у виборах органів влади, однак основним суб’єктом формування органів влади, а отже, і виборчого процесу залишається громадянин. А тому громадянину має бути забезпечено його конституційне право бути обраним до органів влади за його вибором або ж через партійні списки (якщо вдасться), або через самовисунення за певних умов і механізмів. У свою чергу політичні партії висовують у мажоритарних округах своїх кандидатів і борються за їхнє обрання. Результати виборів покажуть і популярність тієї чи іншої політичної партії та її кандидатів в депутати. За результатами виборів мають формуватися і депутатські фракції в парламенті. У такому разі депутат, підтриманий певною політичною партією та виборцями, набуде статусу саме народного депутата, а не партійного.

Президент України у своєму Посланні до Верховної Ради України порушив питання запровадження на виборах до Верховної Ради України змішаної системи виборів, тобто пропорційно-мажоритарної, а на виборах органів місцевого самоврядування — мажоритарної системи.

За умови підвищення прохідного бар’єра для політичних партій із тим, щоб до парламенту не потрапляли маргінальні політичні сили, та обов’язкової вимоги до партійних списків щодо їх відкритості, що також пропонує Президент України, його рекомендація щодо змішаної системи виборів є слушною і заслуговує на підтримку.

З одного боку, на потребу подальшої структуризації суспільства, підвищення ролі та авторитету популярних серед населення політичних партій, а з другого — на необхідність гарантування народу як єдиному джерелу влади права на її формування змішана система виборів вбачається найоптимальнішою для сучасної України, зважаючи на український досвід державотворення за роки її незалежності.

Водночас механізм виборів за змішаною системою в частині пропорційної системи має бути відпрацьовано так, щоб, з одного боку, не порушував виборчі права громадян, а з другого — підвищував роль політичних партій у виборчому процесі, а найголовніше — під час формування депутатських фракцій у парламенті. Якщо політична партія відповідно до її статутних вимог формує свій виборчий список, тобто є відповідальною за його якісний склад, то кількісний склад партійної фракції в парламенті визначають результати виборів, тобто воля виборців.

Це означає, що депутат у принципі не може змінювати свою фракційно-партійну приналежність, оскільки він увійшов до парламенту саме за партійним списком і за нього партія агітувала. Якщо йдеться про відкриті партійні списки, а тим паче про закриті, громадяни, реалізуючи свою волю, голосують за того чи іншого кандидата, усвідомлюючи його партійну приналежність. Отже, питання перебування обраного депутата в певній фракції або ж його виключення з неї має бути прерогативою самої партії і розв’язуватися згідно з її статутними вимогами. Якщо політична партія може виключити зі своїх лав будь-якого члена за порушення партійної дисципліни та в інших випадках, то лише за нею має залишатися право на позбавлення його депутатського мандата. До цього варто також додати, що вибори за пропорційною системою взагалі унеможливлюють поняття «позафракційний депутат». Це по-перше. По-друге, якщо громадяни за відкритими списками голосують не тільки за певну партію, а й за конкретного кандидата в депутати, то і для них має бути передбачено певний правовий механізм впливу на обраного ними депутата, в тому числі за партійними списками. Йдеться про відповідний механізм відкликання депутата, який не виправдав сподівань виборців, втратив із ними зв’язок. Таке відкликання може здійснюватися і безпосередньо виборцями, і через партію, однак рішення виборців про відкликання такого депутата для партії є обов’язковим.

Тепер щодо мажоритарної частини змішаної системи виборів. Перше і основне питання, на яке слід дати відповідь, полягає в тому, хто має бути суб’єктом висунення кандидатів у депутати і який має бути механізм цього висунення в мажоритарних округах.

Ні для кого не є таємницею, що народ далеко не завжди підтримує як владу, так і політичні партії. А тому народ повинен мати можливість підтримувати кандидатів у депутати, не пов’язаних із певною партійною приналежністю. Через це свобода висунення кандидатів-мажоритарників має бути принципом цієї частини виборів до парламенту. У зв’язку з цим самовисунення слід гарантувати відповідними правовими механізмами, оскільки саме самовисунення найбільшою мірою забезпечує пасивне конституційне право громадян бути обраними. Зрештою, пасивне право громадян бути обраними має бути забезпечено різними шляхами — як через партійні списки, так і через інші громадські організації, а головне — через самовисунення.

Необхідно відпрацювати механізм самовисунення. Він має забезпечити реальність цього права і не дозволити зашкодити виборчому процесу через надмірну кількість громадян, які бажають самовисунутися, не лише зовсім випадкових, а й із сумнівним минулим. Отже, йдеться про популярних серед населення громадян, порядних та професійних, іншими словами, про рейтингових кандидатів у депутати.

Як відомо, під час виборів до Верховної Ради України минулих скликань діяв так званий інститут збору підписів громадян на підтримку політичної партії, виборчого блоку політичних партій або конкретного кандидата в депутати. Досвід проведення минулих виборчих кампаній засвідчив, що деякі потенційні суб’єкти виборчих процесів збирали на свою підтримку в декілька разів більше підписів виборців, ніж фактично отриманих голосів виборців. Однак із цього факту було зроблено поспішний, далекий від реалій, висновок про неефективність цього інституту, який у подальшому замінили грошовою заставою. Натомість неефективність збору підписів полягає зовсім не в його змістові та значенні, а в неналежно продуманому механізмі його застосування та у відсутності дієвого контролю з боку виборчих комісій за порядком збору підписів та його результатами. Вбачається, що кількість підписів громадян за того чи іншого кандидата в депутати має бути пропорційною кількості районів, що входять у відповідний мажоритарний округ, а також має бути визначена мінімальна кількість підписів взагалі, приміром, у певному відсотковому відношенні до кількості виборців відповідного мажоритарного округу.

Що ж стосується грошової застави, то вона аж ніяк не може бути застосована для абсолютно всіх висуванців, оскільки відкриває шлях до висунення лише багатим громадянам і перешкоджає незаможним, але професійним і талановитим. Вбачається, що грошова застава доречна лише для політичних партій, а громадян вона ставить у нерівне становище, що прямо суперечить статті 24 Конституції України, яка категорично забороняє привілеї за майновим станом, проекту закону України «Про вибори народних депутатів України» (пункт 8 частини 3 статті 2 та пункт 1 частини 5 статті 3), що розглядається у Верховній Раді України. Проте у ньому пропонується грошова застава для громадян, які виявили бажання балотуватися в мажоритарних округах. У разі збереження грошової застави може статися і таке, що кандидатом у депутати буде зареєстровано дискредитованого громадянина, але багатого. 

Отже, пропорційно-мажоритарна система за умови належно відпрацьованих механізмів її застосування може бути оптимальною для сучасної України: з одного боку, вона сприятиме запобіганню політичній корупції, з другого — забезпечуватиме конституційні виборчі права громадян обирати та бути обраними до органів влади.

Тож Україна має обирати лише їй властивий, який відповідає її історичним особливостям та інтересам, шлях розвитку державності.

Віталій ЖУРАВСЬКИЙ, радник Президента України, доктор юридичних наук, професор.