Державна регіональна політика, без перебільшення, є стрижнем загальної державної політики щодо розбудови України як сильної, демократичної, сучасної Європейської держави. Тому цілком природно, що формування нової стратегії регіонального розвитку є необхідною умовою успішності всього комплексу економічних реформ, які сьогодні здійснюються у країні.
Сьогодні завдання усіх — побудувати ефективну владу, зробити все, щоб найближчим часом люди відчули, що в державі є порядок, що в регіонах працює вертикаль влади, в якої немає політичного забарвлення, а є єдине завдання — покращення життя людей.
Але для цього треба ще багато зробити.
Ми говоримо про необхідність деконцентрації промислового виробництва — натомість за останні 10 років у Донецькій, Дніпропетровській, Луганській, Запорізькій та Харківській областях промислове виробництво набуло ще більшої концентрації. Частка цих областей у промисловому виробництві країни зросла з 53% до 56% і надалі продовжує збільшуватися.
Попередні намагання пожвавити економічну активність на місцях закінчилися тим, що майже в усіх регіонах така активність зосереджується лише в містах-мільйонниках та обласних центрах. Продовжують зростати регіональні відмінності в показниках валової доданої вартості на душу населення (2001 рік — 2,3 разу, 2008 рік — 3 рази), прямих іноземних інвестицій (2001 рік — 16,3 разу, 2008-й — 34,3 разу), середньомісячної заробітної плати (2009 рік — 2,3 разу) тощо.
Одними з найсуттєвіших проблем залишаються збільшення диспропорції соціально-економічного розвитку регіонів, їх низька конкурентоспроможність, відсутність необхідної інвестиційно-інноваційної активності на місцях.
Різні темпи розвитку регіонів значно підсилилися кризовими проявами в економіці. Це в основному було спричинено дією механізму ринкової конкуренції, що призвело до поділу регіонів за їх конкурентними перевагами, різним рівнем адаптації до умов ринку, можливостями місцевої влади до проведення реформ на регіональному рівні, а також послабленням ролі держави у спрямуванні та прискоренні регіонального розвитку.
Поглиблення дисбалансу в економічно-соціальному розвитку на регіональному та місцевому рівні істотно ускладнило реалізацію єдиної політики у сфері соціально-економічних перетворень, збільшило загрозу виникнення регіональних криз, дезінтеграції національної економіки, істотно перешкоджало формуванню загальнодержавного ринку товарів і послуг, не дало змоги повною мірою використовувати потенціал міжрегіонального та прикордонного співробітництва, а також ускладнило розв’язання екологічних проблем.
Низький рівень економічного розвитку регіонів обумовлений в основному незадовільним станом інфраструктури, низьким рівнем пристосування робочої сили до ринкових умов, недостатньою підтримкою розвитку підприємництва, відсутністю інноваційної спроможності підприємств, деградацією навколишнього природного середовища та, як наслідок, низькими інвестиційною привабливістю і конкурентоспроможністю територій.
Зазначена ситуація склалася в основному через відсутність ефективного механізму обмеження та послаблення впливу диспропорції у сфері розвитку, ефективного стимулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та підприємців, пов’язаної із прискоренням розвитку регіонів на основі більш повного використання природного, економічного, трудового, наукового та іншого потенціалу.
Усе це значною мірою обумовлене відсутністю сучасної законодавчої бази.
На сьогоднішній день основи регіональної політики в Україні визначають:
— Указ Президента України «Про Концепцію державної регіональної політики» (від 25 травня 2001 року №341/2001),
— закони України:
«Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» (від 01.07.2010 р. №2411-VІ),
«Про стимулювання розвитку регіонів» (від 08.09.2005 р. №2856-ІV),
«Про державні цільові програми» (від 18.03.2004 р. №1621-ІV),
«Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України» (від 23.03.2000 р. №1602-ІІІ),
«Про регулювання містобудівної діяльності» (від 17.02.2011 р. №3038-VІ),
«Про Генеральну схему планування території України» (від 07.02.2002 р., №3059-ІІІ).
На перший погляд, в Україні в цілому сформована нормативно-правова база у сфері регіонального розвитку. Але головна проблема полягає в тому, що ця нормативно-правова база не дозволяє швидко та ефективно вирішити перелічені вище проблеми, забезпечити сталий розвиток України та її регіонів, швидко поліпшити якість життя людей.
Отже, сьогодні серед спеціального законодавства, яким визначаються головні принципи та шляхи державної регіональної політики, ми маємо лише Концепцію. Чи достатньо цього документа для здійснення реальних реформ у цій галузі? Очевидно — ні, адже аналіз реалізації регіональної політики, що проводилась, дає підстави констатувати, що вона не мала суттєвого впливу на системне вирішення проблем вирівнювання соціально-економічних диспропорцій на регіональному рівні.
Згадана Концепція державної регіональної політики — це лише перший етап, який мав передувати розробленню відповідного закону. Попередній уряд кілька років розробляв, але так і не вніс до Верховної Ради законопроект «Про засади державної регіональної політики».
На жаль, цей законопроект не дозволяє вирішити багато з існуючих проблем. Одним із основних його недоліків є відсутність дієвих механізмів узгодження інтересів суб’єктів регіональної політики. Це стосується як консультацій центральних органів виконавчої влади з місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, так і узгодження державних, регіональних та місцевих інтересів, стратегій розвитку регіонів. Урахування інтересів приватного бізнесу проектом взагалі не передбачено. Очевидно, що без таких механізмів розробка ефективних документів регіонального розвитку неможлива.
У свою чергу, Кабінетом Міністрів України наприкінці минулого року, з метою узгодження загальнодержавних та регіональних інтересів, а також у зв’язку з необхідністю формування і здійснення цілісної та ефективної державної регіональної політики був розроблений проект закону України «Про основи державної регіональної політики».
Урядовий законопроект спрямований на суттєве підвищення рівня життя населення через створення умов для ефективного використання потенціалу регіонів із урахуванням їхніх географічних, природних, історичних, економічних, екологічних, демографічних та інших особливостей.
Упевнений, Кабінет Міністрів України найближчим часом внесе на розгляд Верховної Ради відповідний проект закону.
Певна затримка із цим обумовлена реформуванням центральних органів виконавчої влади та самого Кабінету Міністрів, але вже в першій половині 2011 року, відповідно до рішення Ради регіонів при Президентові України, уряд внесе до Верховної Ради новий проект закону, розроблений на базі законопроектів «Про основи державної регіональної політики» та «Про засади державної регіональної політики».
Крім цього, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України підготувало цілий пакет законопроектів, зокрема: «Про державну підтримку об’єднання сільських територіальних громад», «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (нова редакція), «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (нова редакція), «Про адміністративно-територіальний устрій України» та інші.
Прийняття такого пакета законів у сфері державної регіональної політики нарешті дозволить реально запровадити механізми стабільного партнерства між державним, регіональним і місцевим рівнями, забезпечити належне фінансування розширених повноважень місцевого самоврядування, чітко визначити джерела доходів місцевого самоврядування, систему їхнього збирання, критерії виділення коштів та механізми їхнього розподілу тощо.
А це, в свою чергу, дасть змогу регіонам повністю реалізувати наявний потенціал, зробити максимальний внесок у національну економіку, здобути конкурентні переваги на зовнішньому ринку.
Ще раз хочу наголосити на тому, що нова державна регіональна політика, перш за все, має бути спрямована на забезпечення:
а) значного підвищення інвестиційної привабливості регіонів, їх інноваційної активності;
б) швидкого розвитку виробничої та соціальної інфраструктури регіонів;
в) значного зменшення регіональних диспропорцій у сфері соціально-економічного розвитку;
г) зміцнення міжрегіональних зв’язків;
ґ) раціонального використання людського потенціалу.
Принципово важливо, щоб нова регіональна політика стала результатом солідарних та партнерських дій між центром і регіонами. Самоврядування і держава повинні стати справжніми партнерами, які спільно вироблятимуть стратегію регіонального розвитку і відповідатимуть за її виконання.
Формування та реалізація нової державної регіональної політики має передбачати істотне підвищення ролі та відповідальності органів місцевого самоврядування, територіальних громад за розвиток регіонів.
Основне завдання і сфера відповідальності органів самоврядування — це динамічний соціально-економічний розвиток регіонів відповідно до їх специфіки і потреб. Для цього самоврядування має стати фінансово сильним і деполітизованим.
Украй важливим є вдосконалення міжбюджетних відносин і системи податків. Регіони отримають свою власну, захищену від можливих необґрунтованих рішень центральної влади, податкову базу. Стабільність місцевих бюджетів не повинна залежати від проблем уряду. Вже в бюджеті цього року втілюється принцип поглиблення децентралізації міжбюджетних відносин, і регіонам необхідно створювати умови для досягнення фінансової самодостатності місцевих бюджетів, розширювати власну дохідну базу.
Нова регіональна політика має забезпечити право обласних і районних рад формувати власні виконавчі органи, без чого проблема двовладдя на місцях не може бути вирішена.
Поряд із цим зміцнення самоврядування не означає, що держава зніме із себе відповідальність за стан справ на місцях. Особливу увагу буде приділено вирівнюванню економічного розвитку регіонів і подоланню депресивного стану територій.
Як я вже акцентував, значною проблемою залишається низька інвестиційна привабливість. Основним просторовим базисом для формування доходної частини місцевих бюджетів, створення інтенсивного інвестиційного клімату в державі є земельні ресурси.
Ми маємо врахувати всі помилки в неефективному використанні територій, які, на жаль, існують. Забезпечення ефективного планування території на регіональному та місцевих рівнях є завданням містобудівної документації, більша частина якої розроблялась та затверджувалась у 60—80-ті роки минулого століття. Тобто, наявна містобудівна документація, як правило, не придатна для вирішення питань раціональної забудови населених пунктів.
Переважна більшість генеральних планів міст, сіл, селищ уже вичерпали розрахункові терміни, і за своєю актуальністю не відповідає сучасним соціально-економічним вимогам, ринковим процесам у державі, не відображає змін, що відбулися у соціальній, житловій, земельній сферах.
Із таким станом містобудівної документації місцева влада виявилася не готовою та безпорадною перед значним зростанням обсягів будівництва в минулі роки, а суспільство опинилося незахищеним перед інвестиційним тиском. Водночас робота з розроблення та оновлення містобудівної документації, насамперед генеральних планів, детальних планів територій, залишається вкрай незадовільною. Практично не розпочато розроблення планів зонування території.
Відсутність містобудівної документації, тривалість та затратність оновлення зменшує її дієвість та призводить до намагання земельних органів замінити містобудівну документацію документацією із землеустрою, що породжує дублювання окремих видів документації.
Через занадто складну процедуру встановлення меж населених пунктів, що здійснюється з урахуванням генеральних планів населених пунктів, мають місце факти оновлення лише тих частин генеральних планів окремих населених пунктів, які пов’язані з вирішенням питань стосовно включення додаткових земель у межі населених пунктів. Відсутність установлених меж (за даними Держкомзему, межі встановлено лише в 64,3 відсотка населених пунктів) інколи призводить до неузгодженого розпоряджання землями та виникнення суперечностей між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Надання переваг у розробленні містобудівних обґрунтувань розміщення об’єктів усупереч наявній містобудівній документації стало основою при здійсненні планування територій. У результаті недотримання законодавчих та нормативних актів під забудову відводяться земельні ділянки існуючих скверів, парків, об’єкти будівництва розміщуються в межах червоних ліній, в охоронних зонах об’єктів культурної спадщини. Інтенсивне ущільнення житлової забудови в більшості випадків має наслідком погіршення умов проживання населення. Пов’язані з цим конфлікти спонукають населення та власників нерухомості до стихійного опору рішенням влади щодо розміщення забудови. Спори на деяких будівельних майданчиках набувають широкого громадського резонансу, негативно впливають на соціальну стабільність. Органи всіх гілок влади обтяжені розглядом скарг населення стосовно забудови.
Неналежна взаємодія місцевих рад та державних органів при вирішенні питань у сфері містобудування та землеустрою призводить до їх довготривалого розгляду й корупційних процесів у цих органах, зокрема, порушення конституційних прав на землю громадян при вирішенні ними питань щодо приватизації земельних ділянок.
Широкого розповсюдження набуває практика вирішення питань забудови в судовому порядку, внаслідок чого відверте «безчинство» забудовника може бути узаконене рішенням суду з повним ігноруванням містобудівних вимог та вимог державних норм.
Викликають нарікання з боку місцевих органів деякі зміни в законодавстві, зокрема, стосовно процедур отримання вихідних даних, введення в експлуатацію збудованих об’єктів тощо.
Будемо відверті: значною мірою такий стан у сфері містобудування був зумовлений недосконалою законодавчою базою. Я маю на увазі Закон України «Про планування і забудову територій».
Добре відомо, що будівельна галузь в Україні є чи не найбільш корумпованою сферою економічної діяльності, перш за все через складну, довготривалу й непрозору дозвільну систему. Всі попередні спроби навести лад у цій системі не принесли очікуваних результатів. Навіть спеціальний Закон №509 («Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву»), прийнятий у 2008 році, лише частково поліпшив ситуацію, але кардинальних змін, на які ми очікували, не вніс.
З метою виправлення ситуації Кабінетом Міністрів України було підготовлено і внесено на розгляд Верховної Ради України проект закону «Про регулювання містобудівної діяльності» (реєстр. №7418), який є принципово новим у підходах до вирішення цілого комплексу існуючих проблем у дозвільно-погоджувальній системі в будівництві.
Верховною Радою України 17 лютого поточного року цей закон було прийнято з урахуванням пропозицій Президента України.
Фактично — це революційний закон, яким вводиться ціла низка нових законодавчих норм. Ці норми суттєво змінюють, а не «лакують» систему дозволів і погоджень.
Так, зокрема, законом передбачено:
а) зменшення кількості дозвільних і погоджувальних процедур, скорочення часу їх проходження та переліку необхідних документів;
б) запровадження у дозвільній системі в будівництві принципів мовчазної згоди, єдиного вікна та організаційної єдності;
в) здійснення окремих видів господарської діяльності без отримання документа дозвільного характеру на основі декларації відповідності;
г) персоніфікацію відповідальності суб’єктів містобудівної діяльності, поступовий перехід від ліцензування господарської діяльності, пов’язаної зі створенням об’єкта архітектури, до професійної атестації виконавців окремих видів робіт;
ґ) дерегуляцію господарської діяльності шляхом передачі частини функцій із державного регулювання та контролю самоврядним організаціям.
Цей закон, який замінив Закон «Про планування і забудову територій», є не тільки практичним втіленням реформаторських ініціатив уряду в будівельній галузі, а й реальним кроком на шляху реформування сфери регіонального розвитку, забезпечуючи сприятливі умови ведення бізнесу, розвиток не тільки будівельної, а й цілої низки суміжних галузей, суттєве спрощення дозвільних та погоджувальних процедур, а відтак — значне покращання інвестиційного клімату на місцях.
Хронічна відсутність коштів у місцевих бюджетах поглиблює кризовий стан житлово-комунальної сфери.
З метою виконання Загальнодержавної програми реформування та розвитку житлово-комунального господарства у державному бюджеті України на 2011 рік на підтримку галузі передбачено спрямувати 1270,8 млн. гривень, що є на рівні 2008 року.
Не набагато краща сьогодні ситуація і в будівельній галузі. Криза спричинила різке скорочення будівництва за рахунок бюджетних коштів, суттєво знизилися обсяги виробництва будівельних матеріалів.
У 2010 р. підприємствами країни виконано будівельних робіт на суму 43,2 млрд. гривень, що в порівняних цінах становить 94,6% до обсягів будівництва попереднього року.
Водночас, необхідно зазначити, що намітилася й позитивна тенденція — темпи падіння обсягів будівництва майже за всіма основними видами будівельної діяльності (особливо у ІІ півріччі 2010 р.) уповільнюються, хоча рівня 2009 року в минулому році ми так і не досягли.
За безпосередньої участі народних депутатів — членів нашого парламентського комітету — було доопрацьовано й Верховною Радою прийнято Закон України «Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва».
Затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2009 року №1249 Державна цільова соціально-економічна програма будівництва (придбання) доступного житла на 2010—2017 роки, на виконання вищезгаданого закону України, має вкрай важливе соціальне значення та антикризову спрямованість. Вона дозволила б водночас вирішити питання забезпечення житлом населення та пожвавити ситуацію на ринку житла, підтримати будівельну галузь. З урахуванням коштів населення, залучених у рамках програми (70% від вартості кожної квартири), її економічний ефект утричі більший, ніж за прямого бюджетного фінансування. Проте на її реалізацію ні в минулому році, ні в поточному гроші з державного бюджету (на два роки — 2179 млн. гривень) не передбачалися.
Така само невтішна ситуація і щодо Загальнодержавної програми розвитку соціального житла (на виконання вимог Закону України від 12.01.2006 №3334-ІV «Про житловий фонд соціального призначення»), яка й досі не розроблена та не затверджена у відведені законом терміни, до 15 лютого 2007 року, та відповідно не фінансується ні з державного, ні з місцевих бюджетів.
Отже, є певні здобутки, але є і багато проблем, які потребують свого невідкладного вирішення.
Насамкінець я хотів би особливо наголосити на тому, що вкрай важливо, щоб місцева влада сприймала концепцію реформ як колективний проект, як спільний задум, що враховує інтереси кожного окремого регіону. Саме це забезпечить реформам соціальну базу, широку підтримку на місцях.
Альтернативи подальшому підвищенню ролі регіонів у розвитку держави немає. Майбутнє — за створенням гнучкої системи державного управління, де сильні, відповідальні регіони гармонійно взаємодіяли б із сильним, ефективним центром.
Володимир РИБАК,голова Комітету Верховної Ради України з питань будівництва, містобудування, житлово-комунального господарства і регіональної політики.
