Удосконалення управління чи банальна передача повноважень?

Питання функціонування системи ПТО, її модернізації в ринкових умовах потребують постійної уваги. Але головною передумовою будь-яких перетворень є формування правового поля для їхнього здійснення.

Саме до проблеми створення якісного законодавства хочу привернути увагу урядовців, управлінців, науковців, усіх працівників ПТНЗ.

Приводом для нинішньої розмови став проект закону про внесення змін до деяких законодавчих актів для вдосконалення управління ПТО, поданий урядом до Верховної Ради в серпні минулого року за №7068.

Наш комітет 17 листопада розглянув цей документ, яким, на думку авторів, можна вдосконалити управління професійно-технічною освітою, підвищити якість навчання, посилити соціальний захист учасників навчального процесу. Докладний аналіз законопроекту, вивчення експертних висновків, зауважень та пропозицій, що надійшли від інших парламентських комітетів, науково-експертного управління, міністерств, НАПН, Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування, а також зауважень, висловлених під час обговорення законопроекту на «круглих столах» та зустрічах із фахівцями, дають підстави казати, що запропонований закон ситуації не поліпшить.

Законопроект потребує внесення змін до інших законів — принципово нової редакції статей, зазначених у проекті (ст. 41 Закону «Про освіту»), та інших, корегувати які не планують, але зробити це доведеться (ст. 17 та ст. 18 Закону «Про професійно-технічну освіту»). Він вочевидь потребує вдосконалення. Комітет рекомендував парламенту за результатами розгляду в першому читанні проект закону повернути уряду на доопрацювання.

Уважаю, потрібно врахувати такі принципові моменти.

Перше. Не всі задекларовані в пояснювальній записці положення кореспондуються зі змістом законопроекту. Зокрема, в пояснювальній записці сказано, що проектом пропонується внесення змін до Бюджетного кодексу, законів «Про видавничу справу», «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні», проте текст документа таких змін не містить.

Друге. У назві законопроекту йдеться про вдосконалення управління ПТО. А в запропонованих змінах до статті 41 Закону «Про освіту» немає чіткого визначення об’єкта управління, зокрема типів ПТНЗ та їхніх атестаційних рівнів, що є істотним недоліком відповідних чинних законів. Проект містить лише безсистемно викладений перелік типів закладів, який налічує 17 назв. Водночас невідомо, чим, наприклад, професійно-технічне училище відрізняється від професійного ліцею або що таке училище-завод чи центр професійної освіти. Цей перелік, на думку членів комітету, потребує скорочення та певної уніфікації з чітким визначенням кожного типу, якщо йдеться про вдосконалення управління.

Тобто перш ніж щось удосконалювати, треба чітко визначитися з тим, чим маємо намір ефективно управляти.

Саме розуміння «природи об’єкта управління» немає у проекті. Крім того, можна стверджувати, що у ньому відсутній системний підхід стосовно вдосконалення законодавства України у сфері ПТО. Тому викликає сумнів доцільність внесення зміни до статті 41 Закону «Про освіту», якою визначають перелік типів та інші питання правового регулювання ПТНЗ, оскільки в законі про профтехосвіту цьому присвячено окремий розділ.

Зважаючи на потребу систематизації законодавства, яка унеможливлює дублювання одних і тих само положень у різних законах, доцільним бачиться у проекті змін до згаданої статті 41 передбачити лише бланкетну норму з посиланням на норми Закону «Про професійно-технічну освіту». Зміни, які законопроектом передбачалося внести до пунктів 2—7 статті 41, викласти у статті 17 цього закону, а пункт 1, відповідно, викласти в статті 18 із визначенням типів ПТНЗ та розміщенням їх за визначеними атестаційними рівнями.

Невдалою вважаємо і запропоновану редакцію частини 5 статті 41, де йдеться про забезпечення різних категорій учнів державних ПТНЗ стипендією, харчуванням та підручниками, оскільки незрозуміло, чи матимуть таке само забезпечення учні навчальних закладів комунальної і приватної форм власності.

Доповненнями до статті 7 закону про профтехосвіту уряд пропонує віднести до повноважень органу виконавчої влади у сфері ПТО «здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю професійно-технічних навчальних закладів». Проте запропоновану редакцію теж вважаємо невдалою, оскільки ці поняття не є синонімічними. Поняття «контроль» є ширшим, ніж поняття «нагляд». Останній є лише різновидом контролю і зводиться до спостереження за об’єктом управління.

У змінах до статей 7 і 8 згадуваного закону пропонується також закріпити на законодавчому рівні можливість передачі центральними органами виконавчої влади «частини своїх повноважень» місцевим органам. Але в законопроекті не визначено, кому саме вони делегуються. Адже поняття «місцеві органи виконавчої влади» включає місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції, до яких належать місцеві державні адміністрації, та спеціальної компетенції, до яких віднесено управління відповідних місцевих державних адміністрацій. При цьому доцільність внесення таких змін взагалі викликає сумнів, бо повноваження спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері ПТО та повноваження інших центральних, регіональних органів виконавчої влади, яким підпорядковано ПТНЗ, вже закріплено на законодавчому рівні і в кожному конкретному випадку вони можуть змінюватися лише наступними змінами до закону.

Третє. Змінами, що вносяться до статті 28 Закону «Про місцеве самоврядування» передбачається віднесення до повноважень органів сільських, селищних, міських рад утримання навчальних закладів та установ системи ПТО комунальної форми власності. Змінами до статті 32 цього само закону до делегованих повноважень цих органів влади віднесено забезпечення учнів державних і комунальних закладів безплатними підручниками. Зазначені новації, за висновком Комітету з питань бюджету, не відповідають ні чинному Бюджетному кодексу, ні Бюджетному кодексу в редакції від 08.07.2010 р. №2456-VІ.

Четверте. Законопроект матиме вплив на збільшення видаткової частини державного та місцевих бюджетів. Проте суб’єктом права законодавчої ініціативи не надано фінансово-економічного обґрунтування та конкретних пропозицій щодо витрат, які належить скоротити, та/або пропозицій про джерела додаткових надходжень для покриття збільшення витрат, що є порушенням статті 91 Закону «Про Регламент Верховної Ради України» та статті 27 Бюджетного кодексу.

П’яте. У проекті зазначається, що закон набирає чинності з дня його опублікування. Ця норма не може бути реалізована, оскільки закони, які впливають на показники бюджету, мають прийматися до 15 липня року, що передує плановому. Інакше такі норми застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим. Тобто якщо зазначений законопроект буде прийнято до 15 липня 2011 року, то він має вводитися не раніше 1 січня 2012 року.

Сподіваємося, уряд дослухається до наших зауважень і пропозицій, відкличе законопроект для доопрацювання та внесе його в новій редакції.

Розуміючи нагальну потребу вдосконалення управління ПТО, Комітет з питань науки і освіти підтримає якісніший документ. Упевнені, цього чекають усі працівники системи профтехосвіти.