Минуло майже 25 років з моменту аварії на Чорнобильській атомній електростанції (ЧАЕС) — катастрофи планетарного масштабу, наслідки якої доторкнулися тією чи іншою мірою територій близько 20 держав. Тільки в Україні, Росії, Білорусі, які постраждали більш за все, забруднення цезієм — 127 у сукупності зазнала 131 тисяча км2 з населенням близько 4 млн. чоловік, у тому числі близько 1 млн. дітей.
Можна зазначати й інші різноаспектні негативні тяжкі наслідки цієї катастрофи для України та ряду інших країн світу. Їх обсяг та зміст обумовили необхідність закріпити відповідне положення в Конституції України. Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання Чорнобильської катастрофи, збереження генофонду українського народу є обов’язком держави (ст. 16 Конституції України). Мабуть, важко знайти країну, у конституції якої наголошувалось би на необхідності подолання наслідків такої великої, техногенної чи іншої подібної катастрофи. Крім зазначеного конституційного положення, і в ряді інших статей Основного Закону України йдеться про забезпечення відповідних прав та гарантії їх реалізації, зокрема, і тих, які прямо або побічно випливають із необхідності подолання наслідків Чорнобильської катастрофи (ст. ст. 3, 36, 43, 46, 47, 48, 49, 50, 56 та інші). Проте, незважаючи на закріплення в Основному Законі нашої держави цих важливих конституційних положень, їх розвиток у поточному законодавстві, практика життя свідчить про те, що вони ще далеко від реальної реалізації.
Одним зі шляхів вирішення багатьох чорнобильських проблем є наявність ефективної системи законодавства та її результативне використання.
Основу нормативно-правової бази з питань Чорнобильської катастрофи, безперечно, як уже зазначалось, становлять норми конституційного права. Їх сутність уже розглядалась вище. Серед цих норм можна виділити дві їх групи: перша — норми Конституції України, які безпосередньо відносяться до Чорнобильської катастрофи (наприклад, ст. 16), та друга — норми, які мають дещо побічне значення до неї (наприклад, ст. ст. 3, 36, 43, 46 та інші). Незважаючи на те, що Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року носить міжгалузевий характер, оскільки в нього є норми, які можна віднести до різних галузей права, значна частина норм відноситься до конституційного права і містить основні положення щодо реалізації конституційних прав громадян на охорону їх життя і здоров’я, соціального захисту, зокрема і тих, хто постраждав унаслідок Чорнобильської катастрофи. У цьому ж законі ми знайдемо норми трудового, житлового, цивільного, транспортного, земельного, банківського, аграрного, медичного права, права соціального забезпечення та інших галузей.
Особливо хотілося б звернути увагу на частину національного законодавства України, до якої входять чинні міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких було надано Верховною Радою України. Аналіз системи цих міжнародних договорів дає можливість виділити перш за все договори, які безпосередньо відносяться до проблем, пов’язаних з міжнародним співробітництвом у сфері ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи. До них можна віднести, наприклад, Рамкову угоду між Україною та Європейським банком реконструкції та розвитку стосовно діяльності Чорнобильського Фонду «Укриття» в Україні від 20 листопада 1997 року — ратифікована 4 лютого 1998 року.
Крім законів та міжнародних договорів, які приймаються або ратифікуються Верховною Радою України, немало прийнято нормативно-правових актів, що стосуються ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Кабінетом Міністрів України. До таких відносяться, наприклад, постанови «Про норми харчування та часткову компенсацію вартості продуктів для осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 21 травня 1992 року, «Про надання одноразової державної допомоги сім’ям, що виховують дітей, які стали інвалідами внаслідок Чорнобильської катастрофи, та дітей, в яких видалено щитовидну залозу» від 8 лютого 1996 року та інші.
Деякі акти у сфері, яка стосується подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, видаються Президентом України. Всього їх біля 130. Здебільшого це акти індивідуального характеру, які стосуються призначення та звільнення міністрів України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та їх заступників.
Немалу питому вагу у системі нормативно-правових актів займають накази та інструкції нормативного характеру центральних органів виконавчої влади. Їх кількість становить понад 100 таких актів. Це акти Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства оборони України, Служби безпеки України, Міністерства фінансів України та інших органів. У ряді випадків видаються спільні накази відповідних органів центральної влади.
Закони та інші нормативно-правові акти, які діють у сфері подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, можна поділити на комплексні, в яких містяться норми різних галузей права та чисто галузеві. Наприклад, до комплексних, міжгалузевих законів слід віднести Закон України «Про поводження з радіоактивними відходами» від 30 червня 1995 року. Так, у розділах ІІ—ІV цього закону визначена компетенція органів державної влади у сфері поводження з радіоактивними відходами (ст. ст. 5—8). Норми цих статей слід віднести відповідно до конституційного та адміністративного права. Норми V розділу зазначеного закону «Обов’язки юридичних та фізичних осіб під час поводження з радіоактивними відходами» необхідно віднести до господарського права. Норми розділу ІX «Правовий режим територій, відведених під сховища радіоактивних відходів, та об’єкти, призначені для поводження з радіоактивними відходами», здебільшого тяжіють до норм земельного права. Мають певну галузеву належність і інші норми цього закону.
До міжгалузевого, комплексного нормативно-правового акта можна віднести і Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року.
Хотілось би звернути увагу, що норми окремих законів України, які регулюють суспільні відносини в інших сферах, також містять норми, що стосуються питань, пов’язаних з Чорнобильською катастрофою. Наприклад, це окремі норми Закону України «Про основи національної безпеки України» від 19 червня 2003 року, Закону України «Про правові засади цивільного захисту» від 24 червня 2004 року.
Відповідні норми, що стосуються регулювання відносин, що випливають із подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, закріплюються в окремих галузевих кодексах (у Водному кодексі України (ст. 84), Земельному кодексі України (ст. 14), Лісовому кодексі України (ст. 102), Господарському кодексі України (ст. 413), Бюджетному кодексі України (ст. 87) та ряді інших).
Звертає на себе увагу те, що чорнобильське законодавство є досить динамічним та нестабільним. Так, наприклад, у Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року було внесено понад 40 змін та доповнень.
Як відомо, важливе значення має не лише система того чи іншого законодавства, а й стан його виконання. Хоч як прикро визнавати, але вимоги окремих законодавчих актів не виконуються. Так, законами України про Державний бюджет України на 2006—2007 роки зупинялась дія окремих статей закону, а розміри компенсаційних виплат та допомог встановлювались урядовими актами. У зв’язку з цим Конституційний Суд України своїм рішенням від 9 липня 2007 року визнав неконституційним таке зупинення норм, що призвело масове звернення громадян до судів з позовами про здійснення виплат у розмірах, визначених законом, в тому числі за попередні роки. Станом на 1 березня 2008 року сума, що підлягає виплаті за рішенням судів, перевищувала 140 мільйонів гривень. Рішення Конституційного Суду грунтувалося на частині 3 статті 22 Конституції України, в якій зазначено, що при прийнятті нових законів, або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Надзвичайно важливою є проблема щодо забезпечення житлом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Йдеться про надання житлового приміщення, самостійне придбання, побудову та добудову його. Є навіть відповідна програма з цього питання. Зокрема, на квартирному обліку нині знаходиться 39,5 тисячі сімей, осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської аварії. Для того, щоб задовольнити їх житлові потреби, визначені відповідним законодавством, і, враховуючи, що останнім часом щорічно надавалось близько 300 квартир, потрібно більш як 130 років. Як то кажуть, люди стільки не живуть, тим паче ті, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Така ситуація пояснюється тим, що у законах про державний бюджет таких коштів передбачається недостатньо, а в Законі України «Про Державний бюджет на 2010 рік» від 27 квітня 2010 року зовсім їх не передбачено.
Ці та інші факти свідчать про те, що задекларовані сьогодні в Україні на законодавчому рівні заходи щодо соціального, медико-санітарного, радіологічного захисту постраждалого населення не в змозі забезпечити необхідний рівень умов проживання, охорони здоров’я, довкілля громадянам. У багатьох випадках це пов’язане з відсутністю належного механізму реалізації положень законодавчих актів у практичній діяльності, особливо органів виконавчої влади різного рівня — від вищих та центральних до місцевих.
Потребує свого вдосконалення система та правовий статус органів державного управління, функції яких пов’язані з успішною реалізацією вимог чорнобильського законодавства. Так, на сьогодні згідно з Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2006 р. №1539, МНС є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із зазначених вище питань. Зроблений нами лише оглядовий аналіз показує, що із понад 60 повноважень, які покладені на МНС згідно до зазначеного положення, тільки близько 13% із них стосуються розв’язання «чорнобильських» проблем. МНС, по суті, опікується досить вузьким колом питань, що стосуються забезпечення безпечного стану та радіаційної і ядерної безпеки зони відчуження та об’єкта «Укриття», поводження з радіоактивними відходами.
Питання соціального захисту населення відійшли до компетенції Міністерства праці та соціальної політики України. Однак на сьогодні це міністерство практично не в змозі вирішити жодної проблеми «чорнобильців».
Виходячи з вищевикладеного, назріла гостра необхідність створення єдиного органу виконавчої влади, який би займався вирішенням питань, пов’язаних з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи. Тим більше, що в постанові Верховної Ради України «Про стан, заходи і перспективи подолання наслідків Чорнобильської катастрофи» від 18 квітня 2008 року, яка була прийнята за результатами відповідних парламентських слухань, що відбулися 1 квітня 2008 року, було доручено Кабінету Міністрів України створити центральний орган виконавчої влади з питань подолання наслідків Чорнобильської катастрофи в установленому Конституцією України порядку. Але й ця постанова Верховної Ради, як і низка прийнятих нею законів, не виконується.
Недоцільним, з нашої точки зору, є ліквідація у 2006—2007 роках підрозділів з радіологій та радіаційного захисту, які знаходились у підпорядкуванні Міністерства охорони навколишнього природного середовища, Міністерства охорони здоров’я та Міністерства аграрної політики. І це при тому, що Україна є зоною підвищеного радіаційного ризику.
Варто звернути увагу і на чинне господарське законодавство. Його аналіз вказує на наявність значної кількості обмежень і заборон щодо господарської діяльності на радіоактивно забруднених територіях (п.3 ст. 413 Господарського кодексу України). Безумовно, це не сприяє справі відновлення радіоактивно забруднених територій та створенню необхідних умов для їх стабільного розвитку.
Розгляд окремих питань щодо системи законодавства, пов’язаного з подоланням наслідків Чорнобильської катастрофи, узагальнення і аналіз практики його застосування, дає можливість зробити певні висновки та пропозиції, сутність яких зводиться до такого.
Законодавству про подолання наслідків Чорнобильської катастрофи властивий комплексний, багатогалузевий характер, адже у ньому закріплені норми різних інститутів та галузей законодавства, які регулюють відповідні суспільні відносини. Якщо об’єднати їх за змістом цих суспільних відносин, то це вже буде інститут і не якоїсь конкретної галузі законодавства, а міжгалузевий, оскільки, як вище зазначалося, ці норми належать до різних галузей права і законодавства. Вищевикладене дає підстави розглядати цей інститут як міжгалузеве комплексне утворення законодавства України. І це не простий правовий інститут, а суперінститут.
Наявність досить великого за обсягом і широкого за галузевою належністю, а в ряді випадків незбалансованого, неузгодженого, суперечливого так званого чорнобильського законодавства, а також значна тривалість його перспективної дії ставить питання про необхідність його систематизації шляхом його консолідації та наступної кодифікації. І тут можуть бути різні назви кодифікованого акту: Чорнобильський кодекс України; Кодекс законів про подолання наслідків Чорнобильської катастрофи тощо. Звичайно, можна прийняти не кодекс, а відповідний консолідований законодавчий акт, в якому у відповідній системі логічно будуть пов’язані і об’єднані певні групи норм окремих галузей права. Такий закон надасть можливість ліквідувати множинність нормативно-правових актів по одному і тому ж питанню (в даному випадку по правовому регулюванню подолання наслідків Чорнобильської катастрофи), виключить нормативне дублювання і застарілі нормативно-правові акти, усуне прогалини і колізії, а також буде сприяти вирішенню інших не менш важливих проблем.
Систематичне незабезпечення виконання законодавства у зазначеній сфері висуває проблему не лише посилення контролю за його дотриманням з боку відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування, громадських організацій, а й перегляду заходів юридичної відповідальності до тих, хто його порушує.
Минула четверть віку з дня Чорнобильської трагедії. Але, як свідчить наше життя, значна кількість різноаспектних проблем, пов’язаних з нею, далекі від свого успішного вирішення. З ними жити ще не одному поколінню українців. І тому держава, її органи, громадські організації, науково-дослідні установи та інші структури, вчені повинні не лише тримати в полі зору ці проблеми, а й вживати активних заходів щодо їх вирішення. Це стосується безпосередньо і представників юридичної науки.
Віталій ОПРИШКО, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України, декан юридичного факультету Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана.
