17 лютого 2011 року 269 народних депутатів із 426 зареєстрованих у залі підтримали нову редакцію (з поправками, запропонованими Президентом) Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Закон про регулювання містобудівної діяльності, розроблений урядом, був прийнятий Верховною Радою 13 січня і направлений Президентові. Проти проголосованого у Верховній Раді закону активно протестували не байдужі до долі України політики, представники місцевого самоврядування та й загалом — уся свідома громадськість. Редакція закону від 13 січня 2011 р. фактично ліквідовувала громадські слухання у питаннях забудови, істотно звужувала функції самоврядування, скасовувала цілу низку експертиз у будівельній діяльності, в тому числі й екологічну. І все це — на користь будівельним магнатам. Під тиском громадськості Президент 3 лютого застосував право вето стосовно цього закону і повернув його до Верховної Ради зі своїми пропозиціями.
У президентських пропозиціях до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» констатується той факт, що закон, який надійшов на підпис, у запропонованій редакції не вирішує завдань стосовно збалансованості інтересів суб’єктів містобудування, а в окремих випадках прямо порушує гарантовані Конституцією України права громадян, місцевого самоврядування. Виходячи з цього, Президент запропонував внести поправки щодо збереження процедури громадських слухань, повноважень місцевого самоврядування тощо. Ці поправки складають враження якихось напівзаходів, що, втім, не порушують цілісну ідеологію лобіювання інтересів великих забудовників за рахунок інтересів громад, яка закладена в даному законі. Але ще більш не пощастило правам громадян на екологічну безпеку. Незважаючи на тривожні відкриті листи низки громадських природоохоронних організацій, заяви експертів та політиків, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» ліквідовано обов’язкову екологічну експертизу в процесі законотворчої, інвестиційної, управлінської, господарської та іншої діяльності, що впливає на стан навколишнього природного середовища. І це є прямим порушенням ст. 16 Конституції України, в якій зазначено, що забезпечення екологічної безпеки та підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду українського народу є обов’язком держави.
Виходить, що нинішня влада знімає із себе конституційні обов’язки стосовно забезпечення екологічної безпеки громадян, відкидаючи Україну на десятиліття назад і ставлячи під сумнів повноцінне майбутнє наступних поколінь українців. Адже зазначені в законі норми стосуються не лише містобудівної діяльності, яку регулює новоприйнятий закон, а й інших сфер, оскільки даним законом скасовується цілий ряд норм природоохоронного законодавства.
«Державники від будівництва» вирішили вилучити пункт «б» статті 27 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», у зв’язку з чим з об’єктів екологічної експертизи (а заразом санітарно-епідеміологічної і низки інших безпекових експертиз) виключено техніко-економічні обґрунтування і розрахунки, проекти на будівництво і реконструкцію (розширення, технічне переозброєння) підприємств та інших об’єктів, що можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища незалежно від форм власності та підпорядкування, в тому числі військового призначення. Також екологічною експертизою наразі не може бути встановлення відповідності передпроектних, передпланових, проектних та інших рішень вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, оскільки виключено пункт «б» статті 28 цього ж закону. Аналогічні зміни внесені до Закону України «Про екологічну експертизу». Так, згідно з прийнятими змінами, екологічній експертизі більше не підлягають схеми генеральних планів промислових вузлів, схеми розміщення підприємств у промислових вузлах і районах, схеми впорядкування промислової забудови, інвестиційні проекти, техніко-економічні обґрунтування і розрахунки, проекти та робочі проекти на будівництво нових і розширення, реконструкцію, технічне переозброєння діючих підприємств. Тут можна продовжувати наводити ще цілу низку новацій, які вже в найближчому майбутньому, безумовно, погіршать екологічну ситуацію в країні, але ідеологія нового закону цілком зрозуміла з вищенаведеного.
Натомість Президент пропонує «внести в місячний строк із дня опублікування цього закону до Верховної Ради України проект закону щодо персоніфікації відповідальності за негативні наслідки, спричинені допущеними порушеннями будівельних норм, стандартів і правил у процесі проектування, експертизи проектів та будівництва об’єктів містобудування». Звісно, економічні та кримінальні санкції за завдання шкоди навколишньому середовищу необхідні для реалізації одного з ключових принципів міжнародного екологічного права — «забруднювач платить», але впровадження таких санкцій жодним чином не виправдовує скасування упереджувальних заходів. Адже, згідно із Законом України «Про екологічну експертизу», метою екологічної експертизи є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров’я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об’єктах. Тобто, екологічною експертизою забезпечується реалізація основного принципу природоохоронної політики — принципу запобігання.
Та й з правовою логікою щось не складається — слід було б спершу прийняти закон «щодо персоніфікації відповідальності за негативні наслідки», а потім уже й закон про регулювання містобудівної діяльності. Та чомусь вирішили зробити навпаки. А якщо проект закону від Кабміну не набере голосів у Верховній Раді, як і законодавство про боротьбу з корупцією? Мабуть, такі питання мало хвилюють владу.
Слід зауважити, що базовим у згаданих міжнародних документах є принцип, відповідно до якого діяльності, яка може завдати шкоди природі, передує попередня оцінка шкідливих наслідків. Адже мало сенсу в тому, щоб когось персонально покарати за негативні наслідки, які вже настали і вразили навколишнє середовище та громадян. Сенс у тому, щоб попередити такі наслідки. Навряд чи персональні санкції, застосовані проти ініціаторів будівництва шкідливого промислового комплексу, повернуть до життя, наприклад, знищений унаслідок діяльності підприємства певний ареал флори чи фауни. Завдання держави — вживати превентивних заходів, а не чекати незворотних наслідків, особливо це стосується екологічної сфери.
Держава повинна змусити забудовника закладати в кошторис витрат заходи з охорони навколишнього середовища, а не залишати це на розсуд забудовників, які прагнуть максимального короткострокового прибутку. Якщо держава оцінює лише постфактум шкоду навколишньому середовищу, то це обмежений згубний підхід. Також слід пам’ятати, що часто шкідливі речовини накопичуючись роками й лише через тривалий термін спричиняють кумулятивний ефект, якому можливо було б запобігти в разі проведення попередньої екологічної експертизи. Варто також зауважити, що не лише шкода довколишньому середовищу, а й вартість його охорони повинна розглядатися перспективно. Адже без екологічної експертизи проекту промислового об’єкта, вже після його введення в експлуатацію, ми можемо зіткнутися із проблемою, на ліквідацію якої необхідний тривалий час (наприклад, побудова очисних споруд), тоді як екологічна експертиза посприяла б закладенню в кошторис будівництва об’єкта необхідні витрати на охорону навколишнього середовища.
Заходи з охорони навколишнього середовища, безумовно, повинні мати превентивний характер. У цьому контексті природоохоронні та економічні стандарти, що розробляються і затверджуються Міжнародною організацією зі стандартизації, ґрунтуються на однакових принципах — акцент ставиться на попередженні проблеми, а не на виявленні дефектів. Саме цей принцип лежить в основі екологічного права Європейського Союзу і міститься в Угоді про заснування ЄС. На реалізацію цього принципу Європейською комісією розроблено низку рекомендацій ще в 2000 році.
У цьому контексті нормотворчість «державників від будівництва» може позбавити Україну європейських перспектив (звісно, якщо європейський вибір — це не пуста декларація—балаканина чинної влади), заблокувавши можливості виконати низку міжнародних зобов’язань, насамперед щодо підготовки Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.
І що ж ми матимемо в обмін на погіршення екологічної ситуації та проблеми з євроінтеграційними перспективами? Як стверджують у Мінрегіонбуді: закон передбачає удосконалення всіх етапів містобудівної діяльності — від планувальної документації до введення в експлуатацію завершеного об’єкта. Зменшення кількості дозвільних і погоджувальних процедур, скорочення часу їх проходження та переліку необхідних документів, що випливає із зазначеного закону, як прогнозують фахівці Мінрегіонбуду, покращить умови ведення бізнесу, сприятиме притоку інвестицій у будівельну галузь, що, в свою чергу, дасть поштовх розвитку будівництва, зокрема, житлового. Також у Кабміні сподіваються, що новий механізм викорінить дев’яносто відсотків корупції. Відтак нове житло подешевшає щонайменше на третину. Саме стільки, за підрахунками урядовців, нині будівельникам коштують хабарі.
Звісно, важко не погодитися з тим, що господарська діяльність в Україні вкрай зарегульована, але скорочення часу проходження дозвільних процедур повинно мати на увазі не ліквідацію самої процедури, а отже, й державного та громадського контролю, а її оптимізацію. Наприклад, у Німеччині існує процедура отримання дозволу на реалізацію проекту з суворими екологічними вимогами, і це не заважає ефективному веденню будівництва.
Насправді ліквідація низки експертиз — не механізм викоренення корупції, а банальний перерозподіл корупційних фінансових потоків на користь профільних державних органів і на шкоду, в даному випадку, навколишньому середовищу в Україні. Швидше за все, не наближеним до влади будівельникам і не варто розраховувати на значне скорочення витрат на хабарі. Платити доведеться більше, хоча й, слід визнати, меншій кількості чиновників, адже новий закон, схоже, написаний «державниками від будівництва» на замовлення «будівничих від влади».
Найефективніший спосіб подолати корупцію — зробити дозвільні процедури відкритими, залучити до експертизи громадські організації, надати процедурі прозорості та підконтрольності з боку громадськості. Але натомість влада вирішила просто перерозподілити корупційні потоки, роблячи свої дозвільні процедури ще закритішими. Влада керується принципом: немає людини, немає проблеми. Влада намагається нав’язати громадянам хибну, але вигідну їй позицію: немає контролю за дотриманням екологічних норм — немає корупції. І в результаті такої нехитрої боротьби з корупцією, так би мовити, «крайньою» лишається екологія. Якщо керуватися такою логікою, то слід скасувати всі норми, щоб подолати корупцію. Це логіка слабкої влади або ж влади, яка насправді не має наміру корупцію долати, а більше того — на неї опирається.
Отже, підсумовуючи, слід наголосити, що для спрощення погоджувальних процедур будівельникам слід не скасовувати екологічну експертизу, а знищити корупцію в дозвільних інстанціях. Нинішня влада традиційно закриває очі на причини проблем. Влада бажає контролювати все самостійно — без громадськості й без експертиз: якщо погоджуєш із владою проект, то будуй усе, що завгодно, де завгодно і з чого завгодно. Якщо ти не подобаєшся владі — то тобі просто відмовляють без пояснення причин або ж з причин надуманих. Проблема — не в необхідності дотримання екологічних та інших норм, а в корупції. Влада займається окозамилюванням, від якого в майбутньому постраждає екологія.
До речі, нова редакція закону робить необов’язковою не тільки екологічну експертизу, а й археологічну. Це яскраво символізує сутність та налаштованість чинної влади — її не цікавить ані минуле українського народу, ані його майбутнє, її цікавить виключно швидкий прибуток, а «після нас — хоч потоп».
Але, можливо, це якась помилка? Якщо так, то лише повторне ветування Президентом прийнятого 17 лютого 2011 р. Верховною Радою Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» змінить обличчя влади в очах громадськості. Чи, може, насправді влада заслабка для справжніх реформ?
Анатолій СЕМИНОГА,голова Комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи.
