17 грудня нинішнього року Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування у співробітництві із Програмою Ради Європи «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні» було проведено міжнародну конференцію з питань законодавчого забезпечення міжмуніципального співробітництва в Україні. У рамках конференції було проаналізовано стан реалізації національного плану заходів щодо розвитку міжмуніципального співробітництва в Україні, розглянуто досвід європейських країн та рекомендації Ради Європи щодо законодавчого забезпечення міжмуніципального співробітництва (ММС).
У зв’язку з цим слід зазначити, що міжмуніципальне співробітництво як нова (інноваційна) форма політики місцевого і регіонального розвитку останнім часом набуває дедалі більшого поширення в європейських країнах, зокрема і в Україні. Його поява пов’язана з тим, що місцеве самоврядування в багатьох країнах Європи (в тому числі і в Україні) сьогодні має справу з проблемами, можливі варіанти розв’язання яких підказує саме ММС.
Міжмуніципальне співробітництво пропонує можливості для значного прогресу у розв’язанні актуальних проблем місцевого розвитку. Слід зазначити, що ММС не є легким вибором, воно може мати також певні ризики. Одночасно ММС має великий потенціал, який може бути дуже корисний для забезпечення сталого розвитку всіх (великих та малих) громад. Органи місцевого самоврядування (ОМС) можуть об’єднувати свої ресурси, якщо це дає їм змогу покращити ефективність своєї роботи. Вони можуть обмінюватись набутим досвідом у наданні певних послуг. В окремих країнах навіть є законодавчі вимоги щодо надання певних послуг (прииміром, утилізація відходів, водопостачання, транспорт та економічний розвиток) саме у форматі ММС.
Особливе значення ММС має для формування майбутніх громад, яким надано конституційне право об’єднувати на договірній основі свої зусилля й фінансові ресурси для розв’язання спільних проблем розвитку. Такі об’єднання мають функціонувати за принципом «пробного шлюбу», переконуючись на власному досвіді в доцільності подальшого злиття в єдину громаду в первісному або зміненому складі. Реалізуючи відповідні норми Конституції України, Бюджетного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», нові громади зможуть на договірній основі передавати сусіднім містам частину власних бюджетних коштів для забезпечення свого населення відповідними послугами.
Гарний приклад у цьому сенсі демонструє Франція. У цій країні є 36,8 тисячі комун, і всі спроби держави до їхнього злиття завершились невдачею. Після прийняття відповідних законів сформовано на добровільній основі 2573 об’єднання комун, в які ввійшли 90 відсотків їх кількості і в яких проживають 85 відсотків населення Франції.
В Угорщині законодавчо також передбачено створення об’єднань муніципалітетів. Міжмуніципальне співробітництво налагоджено у Вірменії, Польщі, Португалії, Македонії, Узбекистані. В Іспанії в об’єднання (синдикати) комун входить половина їхньої загальної кількості. Цим синдикатам держава гарантує більш сприятливий режим надання інвестицій, ніж окремим комунам.
Досвід багатьох країн засвідчує, що органи місцевого самоврядування (територіальні громади базового рівня) ніколи не є абсолютно самодостатніми, незалежно від їх площі та чисельності населення. Традиційні підходи щодо організації діяльності ОМС уже не відповідають цим новим реаліям. Окрема громада більше не є місцем, де проходить усе життя тієї чи іншої родини. Вона також вже не є місцем, де громадяни можуть отримати всі необхідні для них послуги. Підприємства, на яких працюють громадяни, можуть перебувати в одному місці, а їхні домівки, улюблені заклади культури та відпочинку, школи, де вчаться їхні діти, — в іншому. Дедалі відчутнішою стає обопільна залежність між різними територіями та між населенням різних адміністративних одиниць. Це має вплив на уявлення громадян про діяльність ОМС та про функції, які вони мають виконувати.
Міжмуніципальне співробітництво можна визначити як відносини між двома або кількома ОМС (тобто органами базового рівня місцевого самоврядування), які мають статус юридичних осіб та мають певну політичну, юридичну та фінансову автономію (відповідно до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування).
Європейська хартія місцевого самоврядування та українське законодавство про місцеве самоврядування визначають, що всі органи місцевого самоврядування (територіальних громад міст, сіл та селищ) мають рівний статус, однаковий обсяг повноважень та можуть самостійно виконувати всі повноваження, визначені для них законом. Водночас абзац 2 статті 142 Конституції України проголошує: «Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій та установ, створювати для цього відповідні органи і служби». Поліпшення якості послуг можна досягти завдяки ефекту масштабу. Що більше громадян послуговуються певними послугами або що масштабніші ці послуги, то менші витрати, пов’язані з їхнім наданням. Якщо певна послуга надається для двох або більше муніципалітетів, кількість користувачів зростає, завдяки чому знижуються виробничі витрати.
Одночасно важливою передумовою для успішного розвитку ММС є створення відповідних правових рамок (умов). Відповідні норми можуть бути зазначені як у базовому законі про місцеве самоврядування, так і в окремому законодавчому акті з питань ММС. У деяких країнах застосовано обидва згадані шляхи.
Багатьма учасниками конференції 17 грудня 2010 року було зазначено, що питання міжмуніципального співробітництва набувають особливого значення для ефективної реалізації державної регіональної політики та підготовки до здійснення широкомасштабної реформи місцевого самоврядування, яка, зокрема, має передбачати оптимізацію системи адміністративно-територіального устрою, поліпшення комунальних послуг, що надаються громадянам.
На конференції також визначено такі проблеми у процесі розвитку міжмуніципального співробітництва і можливі шляхи їхнього розв’язання:
Чинні положення Бюджетного кодексу передбачають лише передачу певних ресурсів для виконання спільних повноважень ОМС без утворення спільних органів управління. Процедура контролю над виконанням наданих повноважень також не передбачена. Це питання має бути розв’язано під час підготовки нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування» та внесення змін до Бюджетного кодексу.
Процедура добровільного об’єднання територіальних громад досить складна, вона передбачає обов’язкове проведення референдумів. Ця проблема має бути розв’язана шляхом підготовки законопроекту «Про добровільне об’єднання територіальних громад міст, сіл та селищ»
Порядок розрахунків міжбюджетних розрахунків щодо основних соціальних видатків та повноважень, зокрема на районному рівні, ускладнений наявною системою адміністративно-територіальною устрою. Згадана проблема має бути взята до уваги під час розробки Концепції (Стратегії) реформування адміністративно-територіального устрою в Україні.
Недостатня державна підтримка розвитку різних форм ММС в Україні. Ця проблема має бути розв’язана шляхом внесення питання ММС до державних програм (політичних документів), які готуються урядом та парламентом (зокрема, Стратегії розвитку місцевого самоврядування, Національної програми реформування житлово-комунального господарства, Державної програми розвитку малих міст тощо).
Недостатність кадрів для реалізації проектів ММС. Ця проблема має бути розв’язана шляхом підготовки спеціалізованих навчальних модулів, проведення навчальних семінарів, підготовки національного (та регіональних) пулів тренерів та реалізації навчальних програм для державних службовців та посадових осіб ОМС.
Недостатня обізнаність населення та представників основних ключових груп про потенціал ММС у наданні якісних комунальних послуг, удосконаленні муніципального менеджменту та розв’язанні актуальних проблем розвитку місцевого самоврядування. У зв’язку з цим слід зазначити, що за ініціативою Програми Ради Європи «Посилення місцевої демократії та сприяння реформам місцевого врядування в Україні» наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України №325 від 21 серпня 2010 року було затверджено склад міжвідомчої робочої групи та національний план заходів з питань розвитку ММС.
Слід також зазначити, що експертами Ради Європи розпочато роботу з профільним парламентським Комітетом з питань державного будівництва та місцевого самоврядування щодо підготовки окремого розділу з питань міжмуніципального співробітництва, який має бути внесено до нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування». У зв’язку з цим для розв’язання згаданих проблем запропоновано активніше використовувати міжнародний інструментарій з питань міжмуніципального співробітництва, який підготовлено Радою Європи у співробітництві із ПРООН та іншими міжнародними організаціями.
