Протягом тривалого часу Україна перебуває у глибокій кризі. Вона охопила всі сфери життя суспільства. Але жодна криза не є вічною, раз назавжди даною. Через кризи проходять усі держави і виходять із них, як правило, оновленими і сильнішими. Проблема лише в часі виходу із кризи. Одні держави виходять із неї протягом декількох років, інші протягом десятиліть. Все залежить від того, які заходи вживаються. Що довше держава перебуває в кризовому стані, то більшою буде плата за це, яку має заплатити народ загалом і кожна людина окремо, в тому числі життям і здоров’ям. Тому якщо народ хоче платити меншу ціну, він має організовуватись і згуртовуватись заради спільної мети, а не лише власного інтересу. Як свідчать дані відповідних досліджень, швидко і порівняно безболісно із кризи виходять лише держави, де крім іншого, високі організованість, дисципліна і правопорядок. Неможливо знайти країну, яка б стала успішною без дотримання цих правил, де б панували хаос та безвідповідальність, ігнорування закону.
В Україні за законослухняність юридичних та фізичних осіб несе відповідальність низка структур, як то Міністерство внутрішніх справ, Служба безпеки, Державна податкова адміністрація, Митна служба тощо. За Конституцією України, кожна з цих структур виконує свої повноваження самостійно, без «оглядки» на інші. Природно, що ніхто не може поступитися своїми функціями чи взяти на себе певні, не передбачені законом, функції. Тобто, за влучним висловлюванням Аркадія Райкіна, одна структура відповідає за рукава, друга за поли, третя за ґудзики тощо. В цілому ж за костюм не відповідає ніхто. Результат відомий.
Проте контроль за підтриманням правопорядку в країні потребує консолідації всіх правоохоронних структур, координації їх дій. Хтось один має напрацьовувати тактику і стратегію протидії злочинності в масштабах країни. За ситуації, яка склалася в Україні, доречно було б, аби в Конституції України така функція була закріплена за прокуратурою України. На жаль, виходячи з аналізу статті 121 Конституції України, яка передбачає обов’язок прокуратури України підтримувати державне обвинувачення в суді, представляти інтереси громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, та здійснювати три види нагляду, важко дійти висновку, що прокуратура України має здійснювати і зазначену вище функцію. Ця прогалина частково надолужена в ст. 10 Закону України «Про прокуратуру». Але вона не узгоджена з нормативною базою, яка регулює діяльність інших правоохоронних структур і тому виконувати її важко. Проблема ще і в тому, що Конституція України не дає прокуратурі права мати інші повноваження, які передбачено окремими законами. Вся суть цих недоліків полягає в нерозумінні місця, ролі та значення прокуратури в житті суспільства. Функції та повноваження прокуратури в Конституції України виписані надто спрощено та поверхово. Все це сьогодні є перепоною для наведення належного правопорядку в країні.
Прокуратура, як інститут влади, молодий. Йому всього декілька століть, а в Україні трохи більше 150 років. У світі поки що немає єдиної визначеної думки про місце прокуратури в системі влади і про її роль в житті суспільства. Ця структура влади будується, як правило, з урахуванням обставин життя в конкретній державі та загального уявлення про прокуратуру, яке існує у світі. В Європі, зокрема, є декілька підходів до місця прокуратури у системі органів державної влади, а саме:
1) прокуратура є складовою частиною виконавчої влади;
2) прокуратура є складовою частиною судової системи;
3) прокуратура займає проміжну позицію між судовою та виконавчою владою;
4) прокуратура займає самостійне місце в системі органів державної влади і підзвітна законодавчій владі або главі держави;
5) прокуратури чи її аналогів законом не передбачено.
У більшості країн, що входять до першої групи, а це — Бельгія, Данія, Нідерланди, Франція, Естонія, де-юре прокуратура перебуває в підпорядкуванні міністерства юстиції, але фактично прокурори належать до суддівського корпусу, до органів правосуддя і діють при судах. В окремих із цих країн прокурор є самостійною посадовою особою (наприклад, у Франції). В деяких інших — прокурор країни є одночасно міністром юстиції.
У країнах, які входять до другої групи, а це — Болгарія, Іспанія, Латвія, прокуратура повністю входить до складу судової системи, працює при судах або користується в межах судової влади адміністративною автономією і виконує свої повноваження відповідно до принципів єдності та ієрархічної залежності.
Місце прокуратури між виконавчою і судовою владами притаманне державам романо-германської правової системи, зокрема Італії, Румунії, Німеччині.
Самостійне місце в системі органів державної влади прокуратура має в декількох постсоціалістичних державах.
Як існують різні моделі прокуратур, так і по-різному здійснюється їх правове регулювання. В одних країнах Європи завдання органів прокуратури, порядок призначення на посаду та звільнення з посади генерального прокурора в більшому чи меншому обсязі передбачено в конституціях держав. В інших державах зазначені питання врегульовані окремими законами або кримінально-процесуальними кодексами. У постсоціалістичних країнах норми щодо прокуратури є і в конституціях, і в спеціальних законах. У Кримінально-процесуальному кодексі врегульовано лише процесуальне становище прокурора. Там, де прокуратура є частиною системи правосуддя, прокурори, як правило, мають ті самі гарантії незалежності, що і судді.
У державах Європи, де прокурори діють при судах, їх статус прирівнюється, або майже прирівнюється, до статусу суддів. Щоб підкреслити схожість їх статусу, прокурори і судді, як правило, об’єднуються у професійне співтовариство — магістрат. З метою посилення незалежності прокуратури в постсоціалістичних країнах поступово йде зближення статусу прокурора зі статусом судді. Різні країни Європи покладають на прокуратуру різні завдання. Різна і кількість основних функцій. Часто зазначається лише головна функція, а інколи — декілька. У більшості країн конституційний перелік функцій прокуратури не є вичерпним і доповнюється іншими законами. Переважно обсяг функцій і критерії їх класифікації залежать від традицій відповідних правових систем. Аналіз законодавства європейських країн щодо місця, ролі та функцій прокуратури в житті держави свідчить про те, що майже кожна країна в цьому плані йде своїм шляхом, визначеним історією, культурою та ментальністю її народу. Не випадково, як справедливо стверджують Ю. Шемшученко та Г. Мурашин, «у підсумковому документі пан’європейської конференції «Трансформація прокуратури в орган, сумісний з демократичними принципами права», проведеної Радою Європи за участю 16 європейських країн (травень 1993 року), наголошувалось на неспроможності намагань реформувати прокурорську систему однієї країни, повністю скопіювавши її з прокуратури іншої країни».
Саме у зв’язку з цим Рада Європи у своїх вимогах не сформулювала власне бачення шляхів реформування прокуратури України, оскільки ясних і чітких стандартів організації та діяльності прокуратури в Європі поки що немає. Розроблені лише загального плану рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи щодо завдань прокуратури. Відповідно до них прокуратура — це влада, яка від імені суспільства та в його інтересах наділена повноваженнями охороняти законність, захищати від кримінальних порушень права і свободи членів суспільства, забезпечувати повагу прав та свобод тих, хто підозрюється або обвинувачується у вчиненні злочинів, здійснювати нагляд за функціонуванням органів, відповідальних за розслідування правопорушень, контролювати виконання рішень судів тощо.
Порівнюючи зазначені європейські рекомендації щодо завдань прокуратури із завданнями, які покладаються статтею 121 Конституції України на прокуратуру, бачимо, що ці завдання в окремих деталях майже збігаються. Але чому виконання цих завдань в Україні є неефективним? Причин — багато. Головні з них: невизначеність місця прокуратури в системі державної влади, залежність прокуратури від виконавчої та законодавчої влад, консерватизм у поглядах на прокуратуру, недосконалість кримінально-процесуальних норм та багато інших.
Використавши теорію Ш. Монтеск’є про поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову і закріпивши цей постулат у ст. 6 Конституції України, законодавець водночас не зарахував прокуратуру до жодної із влад і замість підсилення ролі прокуратури, як, мабуть, було задумано творцями Конституції, фактично обезсилив її.
В Україні не бракує думок про місце прокуратури в системі влад. Більшість науковців вважають, що прокуратура як особливий орган держави не повинна входити до складу будь-якої влади, а має залишатись самостійним інститутом. Вони критикують теорію Ш. Монтеск’є про поділ влади і стверджують, що за нинішнього розвитку суспільства поділ державної влади лише на законодавчу, виконавчу та судову є помилковим, оскільки ґрунтується на уявленнях «времен Очакова и покоренья Крыма». Інші науковці, зважаючи на досвід більш-менш успішних країн, на які сьогодні орієнтується Україна, вважають, що прокуратура має бути у складі виконавчої влади, зокрема Міністерства юстиції України, зберігаючи певну автономну самостійність. При цьому не слід забувати про непоодинокі факти виходу прокуратури із виконавчої влади та повернення її до судової. Так трапилося, наприклад, у Фінляндії, а нещодавно і в Польщі. Взагалі у більшості європейських країн прокуратура є складовою частиною судової влади з відповідним самостійним статусом. Не можна проігнорувати також той факт, що завдання, покладені на прокуратуру України ст. 121 Конституції України, перебувають у сфері координат судової влади. Зокрема, це:
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство;
4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних із обмеженням особистої свободи громадян.
Як відомо, судочинство в кримінальних справах починається не з розгляду справи в суді. У широкому розумінні цього поняття судочинство включає в себе досудові стадії процесу, судові та післясудові. Правосуддя здійснюється за допомогою органів дізнання, досудового слідства, прокуратури, адвокатури, суду та органів виконання судових рішень. Причому дії цих органів мають бути системними й комплексними, оскільки правосуддя не відбувається без обвинувальної та захисної функцій, які здійснюють, як правило, прокурори та адвокати.
Здійснюючи обвинувальну функцію, у багатьох країнах світу саме прокурор відкриває кримінальну справу, висуває обвинувачення, складає обвинувальний висновок та підтримує його в судовому засіданні, а також наглядає за належним виконанням судового рішення. Тобто прокуратура — це передусім орган кримінального переслідування. Саме так називається прокуратура в документах Організації Об’єднаних Націй. Отже, прокуратура — це орган державної влади, який доповнює судові функції, допомагає суду в забезпеченні законності та справедливості, захищає у суді державні інтереси та інтереси окремих громадян у визначених законом випадках.
Не випадково у зв’язку з цим дедалі більше країн схиляються до того, що прокуратура здійснює допоміжні судові функції і тому є складовою частиною судової влади.
Варто згадати, що і на теренах України в недалекому минулому прокуратуру вважали складовою частиною судової системи. Зокрема, під час проведення судової реформи 1860-х років у Російській імперії місце прокуратури було закріплено у відповідних нормативних актах в судовій системі.
У суспільстві прокуратура, як і адвокатура, звичайно, не можуть перебувати в залежному, другорядному стані. Вони мають бути самостійними й активними учасниками правосуддя, але мати всі ті гарантії незалежності, які має суддя.
Для того, щоб визначити місце та роль прокурора в оновленому кримінальному процесі України, слід попередньо з’ясувати місце і роль у ньому слідчого.
Ми поділяємо думку про те, що слідчий при проведенні досудового слідства не повинен бути ні обвинувачем, ні захисником, а має бути дослідником, об’єктивним, неупередженим «суддею» на досудових стадіях кримінального процесу.
Що стосується прокурора, то він повинен бути справжнім «процесуальним господарем» на досудовому провадженні кожної кримінальної справи. Він повинен мати повноваження на активне керівництво досудовим розслідуванням. Зокрема, він повинен мати право вимагати від органів оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства кримінальні справи та матеріали, скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови, давати письмові вказівки стосовно розслідування злочинів, доручати їм виконання слідчих дій, повертати кримінальні справи на додаткове розслідування тощо. Прокурор повинен мати право вилучати будь-яку справу, передавати її іншому органу розслідування або у виняткових випадках прийняти до свого провадження. Прокурор повинен бути зобов’язаним на досудових стадіях процесу контролювати кожну процесуальну дію слідчого, кожне його процесуальне рішення, спонукаючи до об’єктивності та неупередженості, суворого виконання закону. Саме в такий спосіб прокурор має брати участь у пошуках істини, забезпечуючи законність і справедливість.
Крім того, оскільки такі процесуальні дії та рішення, як відкриття кримінальної справи, визнання особи підозрюваною та обвинуваченою, висування обвинувачення та складання обвинувального висновку є суто обвинувальними, вони повинні здійснюватися лише прокурором.
На сьогодні справи публічного та приватно-публічного обвинувачення відкривають прокурор, слідчі прокуратури, органів внутрішніх справ, органів служби безпеки, податкової міліції та посадові особи десяти видів органів дізнання. А як каже народна мудрість, «де багато няньок, там дитя каліка». У кожної із структур, яка має право порушувати кримінальні справи, свої писані і неписані правила, свої традиції, свої підходи. Своєчасно прослідкувати прокурору за законністю і обґрунтованістю порушення кожної кримінальної справи чи відмови в її порушенні, прослідкувати, чи не ховають від обліку заяви та повідомлення про злочини, виконати інші контрольні функції по кожній справі у великій кількості розпорошених відомств архіскладно. Саме звідси зростають зловживання і корупція, беззаконня і безвідповідальність, багато інших негативних явищ, пов’язаних із кримінальним переслідуванням.
Ліквідація цих явищ можлива за наявності концентрації вирішення питання про відкриття кримінальної справи чи про відмову в цьому в одній структурі. Виходячи з логіки викладеного, це має бути прокуратура. Такий підхід забезпечить реєстрацію кожної справи в прокуратурі й дієвий контроль за її провадженням, сприятиме встановленню в державі єдиної законності та правопорядку.
На нашу думку, відкриття прокурором кожної кримінальної справи або відмова у такому відкритті, визнання особи підозрюваною та обвинуваченою, висунення особі обвинувачення, контроль за проведенням слідчим кожної процесуальної дії та прийнятих ним рішень, складання обвинувального висновку є активною участю прокурора у слідстві, при цьому більш вагомою та дієвою, ніж повне та масове розслідування окремих кримінальних справ.
У зв’язку з цим, на наше переконання, ст. 121 Конституції України, якою прокуратурі не передбачена функція повного розслідування кримінальної справи, є обґрунтованою, такою, що ґрунтується на логіці місця прокурора у кримінальному процесі. Водночас теза в ст. 121 Конституції України про те, що на прокуратуру України покладається державне обвинувачення лише в суді, є принципово неправильною. Річ у тім, що державне обвинувачення виникає не в суді. Воно формується і формулюється в стадії досудових проваджень. І якщо не прокурор, то хто ж тоді його має формувати, доводити і підтримувати під час досудових проваджень? Слідчий? Але функція обвинувачення має належати не слідчому, а прокурору. За таких обставин на прокуратуру України має бути покладена функція державного обвинувачення не лише в суді, а й протягом всього кримінального процесу, для чого слід змінити названу конституційну норму. За такої формули прокурор матиме право здійснювати всі владні обвинувальні функції на всіх стадіях кримінального процесу.
Якщо лише прокурор відкриватиме кримінальну справу і контролюватиме кожну процесуальну дію та кожне процесуальне рішення працівників оперативно-розшукової діяльності, дізнання і досудового слідства, сам висуватиме обвинувачення і складатиме обвинувальний висновок, відбудуться якісні зміни у всьому кримінальному процесі. З високою якістю дізнання і досудового слідства відпаде потреба у направленні кримінальної справи із суду на додаткове розслідування (в Європі його немає. Від нього відмовилась Росія і більшість пострадянських країн). Україна позбудеться цього тоталітарного анахронізму, який згубно діє на поведінку дізнавачів, слідчих і прокурорів у кримінальному процесі. Скоротяться терміни розслідування кримінальних справ і розгляду їх у судах. Скоротиться кількість скарг у національні суди та Європейський суд з прав людини. Поодинокими стануть заяви обвинувачених про недозволені методи слідства тощо. Прокуратура, таким чином, відіграватиме провідну роль у захисті прав і свобод людини в Україні.
Сьогодні відповідно до ст. 121 Конституції України на прокуратуру України, крім інших обов’язків, покладається нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство. Це вагома і важлива функція. Конституцією також передбачено для прокуратури два інші види нагляду.
На жаль, поки що ніхто не сказав, що таке прокурорський нагляд. У Великому тлумачному словнику сучасної української мови дається визначення міліцейського, банківського, державного, метрологічного та судового нагляду. Але зі змістом прокурорського нагляду творці цього словника не визначились. В юридичній енциклопедії сказано, що прокурорський нагляд — це вид діяльності прокуратури, сутність якого полягає у здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів.
Але поняття нагляду за додержанням і застосуванням законів автори енциклопедії не сформулювали. Основне питання змісту поняття «прокурорський нагляд» — це процесуальна чи і позапроцесуальна діяльність прокурорів — залишається нез’ясованим. Чи має право прокурор, здійснюючи нагляд, з’ясовувати, питати, вимагати, пильнувати, слідкувати, перевіряти, відшукувати, скасовувати, давати розпорядження, координувати, узгоджувати, боротись — продовжує бути дискусійним.
У чинному Законі України «Про прокуратуру» в загальному плані визначено предмет нагляду, завдання нагляду та його мета. Але що стосується повноважень прокурора при здійсненні нагляду, то вони виписані для всіх його видів одночасно. Проте кожний вид нагляду має свою специфіку і тому в проекті нового закону України «Про прокуратуру» необхідно деталізувати повноваження прокурора у кожному із видів нагляду.
На нашу думку, суть прокурорського нагляду повинна полягати в процесуальному і позапроцесуальному контролі за діяльністю піднаглядних структур влади з метою забезпечення додержання ними закону при здійсненні своїх повноважень, оскільки лише процесуальна форма контролю не може дати бажаного ефекту.
Разом з тим для успішного виконання прокурорських повноважень, для забезпечення законності у діяльності прокурора потрібно детально регламентувати не лише його права і обов’язки, особливо позапроцесуальні, а і права та обов’язки піднаглядних структур влади.
Слід сказати, що функції органів дізнання і досудового слідства в законодавстві України хоч і недостатньо, але більш-менш визначені. Такою самою мірою визначено і повноваження прокурора з контролю за діяльністю цих органів влади. Але щодо органів оперативно-розшукової діяльності цього сказати не можна. До цього часу в українському законодавстві не визначено саме поняття оперативно-розшукового заходу, не затверджено вичерпний перелік видів оперативно-розшукових заходів, відсутні процесуальні норми, що регулюють порядок проведення оперативно-розшукових заходів, їх оформлення та передачі органам дізнання та досудового слідства. Не вирішено питання використання результатів оперативно-розшукових заходів як доказів у кримінальному судочинстві. Все це є базою для свавілля, зловживань, корупції, порушень прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб. Сьогодні, наприклад, звичним явищем є вимагання хабара, паралізація і захват підприємств шляхом безпідставного блокування банківських рахунків та виїмки документів. У зв’язку з відсутністю процесуальних норм підприємці в таких випадках беззахисні. Не випадково у пострадянських країнах, які також зіткнулись з аналогічними явищами, негайно заповнені прогалини в законодавстві. Ухвалено навіть Модельний закон «Про оперативно-розшукову діяльність» держав—учасниць СНД. На жаль, Україна продовжує йти «своїм шляхом». На такому шляху прокуратурі надзвичайно важко забезпечити законність під час проведення оперативно-розшукових заходів. Прокурор зобов’язаний супроводжувати кожну дію працівників оперативно-розшукової діяльності, заглядати в кожну шпарину, щоб бачити кожну їх постанову, протокол, наказ, інструкцію чи інший документ. Але він не завжди в змозі побороти опір працівників оперативно-розшукової діяльності, який ґрунтується на недосконалості закону.
Викладене бачення ролі прокурора у кримінальному судочинстві узгоджується з вимогами основоположних міжнародно-правових документів у цій сфері.
Ми висловили лише окремі думки щодо можливих шляхів реформування органів прокуратури в Україні і впевнені, що сильна і владна прокуратура, яка сама суворо виконує закон і вимагає того від інших, є одним із вагомих ключів до виходу України із кризи.
Василь МАЛЯРЕНКО,доктор юридичних наук,професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України,голова Верховного Суду України 2002—2006 років.
