Наступного року Україна святкуватиме 20-й ювілей своєї незалежності. Країна дорослішає, проте деякі речі й досі залишаються незмінними. Зокрема, проблеми самоврядних органів. І так триватиме до тих пір, поки не відбудеться, принаймні, головна реформа — бюджетна. Інакше говорити про самоврядність громад можна буде лише в теорії. Так вважає заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, народний депутат Юрій Ключковський.
Поверхове реформування, як правило, тільки погіршує ситуацію
— Юрію Богдановичу, для того щоб місцеве самоврядування було ефективним, необхідно його реформувати. Про це давно говорять, але конкретних кроків не робиться. Чи можна, на вашу думку, очікувати на якісь позитивні зрушення найближчим часом?
— Найстрашніша річ для будь-якого суспільного явища — це його поверхове реформування. Бо, як правило, такі реформи б’ють рикошетом і тільки погіршують ситуацію. Якщо говорити про місцеве самоврядування, то це надзвичайно важливий конституційний інститут організації максимально автономної влади на місцях. Там, де проблеми людей можуть бути розв’язані якнайшвидше, без звернення до центру. Сама доктрина місцевого самоврядування передбачає три автономії. По-перше, правову. Тобто самоврядування діє в межах закону й відповідальне перед законом та громадою, а не іншими адміністративними органами. По-друге — організаційну. Органи місцевого самоврядування самі вирішують, як їм організувати управління в межах своїх повноважень. І, по-третє, — фінансову. Місцеве самоврядування має власні доходи, якими розпоряджається тільки воно, й більше ніхто. Без жодної з цих трьох автономій говорити про місцеве самоврядування не можна.
За час існування українського самоврядування, а перший відповідний закон був ухвалений у 1990 році, проблема фінансової самостійності самоврядних органів не втрачала своєї гостроти. Грошей у місцевих бюджетах просто немає. Водночас самоврядування обвішане повноваженнями без найменшого врахування того, чи здатні вони їх виконати. Європейська хартія місцевого самоврядування чітко підкреслює, що місцеве самоврядування — не лише право, а й здатність. Якщо немає здатності, то в чому допоможе право? Воно просто не буде реалізоване. Тому всі наші розмови про реформування місцевого самоврядування, без сумніву, мають під собою певний ґрунт, однак поки не будуть вирішені ключові питання, насамперед фінансове, легше не стане.
А сьогодні Мінфін усе контролює, а чиновник у казначействі має право сказати, що рішення місцевої ради недоцільне, а тому рахунок він не підпише, відповідно, й грошей не буде.
Є тут ще одна річ. Державний бюджет будується на принципі чіткого поділу на фінансовий рік. Невикористані протягом бюджетного року кошти переходять у дохідну частину бюджету наступного року. В державі це робити можна. Тепер уявімо маленьке село з невеликими доходами. Для того, щоб розв’язати, скажімо, проблему дороги, їм необхідно концентрувати кошти кілька років. Однак невикористані протягом бюджетного року кошти, знову ж таки, списуються, ідуть у загальний котел. Це теж ненормально.
Власне, хочу підкреслити: з усіх реформ бюджетна для місцевого самоврядування є просто проблемою життя. Доки не буде здійснено бюджетної, податкової реформи, не в сенсі цього Податкового кодексу, а в сенсі забезпечення стабільних і не залежних від рішень центру доходів місцевих бюджетів, говорити про самоврядність місцевих органів можна лише в теорії. На практиці воно таким не є.
Більшість міст не має офіційно встановлених меж
— З якими ще проблемами стикаються органи місцевого самоврядування?
— Їх багато. Зокрема, проблема територіальної основи місцевого самоврядування. Ми успадкували радянський адміністративно-територіальний поділ, який був вкрай неефективний для справжнього управління. Сьогодні ж, коли ми хочемо, щоб самоврядування було ефективним, воно, принаймні, повинно знати, на яку територію поширюються його повноваження. Закон про розмежування земель державної і комунальної власності фактично позбавив самоврядування можливості впливати, не розпоряджатися, не бути власником, а мати юрисдикцію над територією за межами території забудови. Для міст це ще півбіди, а для сіл — це взагалі катастрофа. Бо юрисдикція самоврядування не поширюється на пасовиська, городи, ріллю, ліси. Там уже заправляє районна державна адміністрація, яка діє в державних інтересах, але не в інтересах громади. І тут виникає багато конфліктів. Більшість міст не має офіційно встановлених меж. Верховна Рада протягом скликання розглядає до півтора десятка таких питань, але ж міст в Україні кілька сотень. Я вже не кажу про малі міста, селища й села. І все це впирається у відсутність коштів. Проекти дорогі. Державні проектувальні підприємства за виготовлення документації деруть з органів місцевого самоврядування колосальні гроші, хоча мали би працювати на бюджеті. Бо, врешті-решт, це державна справа, і вони повинні обслуговувати державу. Хоча б по собівартості брали. В результаті ця проблема зависає, і місцеве самоврядування сьогодні перебуває у дуже тяжкому стані.
Кілька останніх років негативно на місцеве самоврядування впливає і його політизація. Місцеве самоврядування, без сумніву, є владою. А всяка влада — це політика. Але ми ще в 2004 році законом про місцеві вибори зробили місцеві ради заручниками центральних органів партій. І навіть теперішній закон, який забороняє самовисування, починаючи з міста, району, області, фактично обмежує доступ до розв’язання місцевих проблем фахівцям, які не хочуть залежати від політичних партій, бо вважають, що краще знають місцеві проблеми, ніж партійний бонза, котрий сидить у Києві.
За цим законом, районна організація партії має право висувати кандидата на посаду сільського голови й депутата сільської ради. В мене просте запитання: у складі цієї партійної організації взагалі є мешканці цього села? Чи в районі краще знають, як вирішувати проблеми в селі? Все це питання, я б сказав, поваги до місцевого самоврядування. До тої достатньо незахищеної, але найближчої до людей влади.
Делегованих повноважень часом більше, ніж власних
— А що про передачу повноважень сказано в Європейській хартії місцевого самоврядування?
— Закладений у Хартії підхід базується на принципі субсидіарності. Він стверджує, що повноваження треба передавати на нижчий рівень, здатний їх виконати. Це не означає, що все треба опускати на самий низ, деякі речі внизу виконати неможливо. На жаль, якщо подивитися в закон про місцеве самоврядування, перелік повноважень виконкомів — виконавчих органів місцевого самоврядування, то там делегованих повноважень часом більше, ніж власних. А делеговані повноваження мають фінансуватися з державного бюджету в повному обсязі. Я завжди наводжу приклад поляків, яким страшенно заздрю. У них також є делеговані повноваження, однак там насамперед відомо, від якого органу вони передаються, і обсяг їхнього фінансування. Якщо виконання цих повноважень фінансується невчасно, то держава несе за це фінансову відповідальність, вона сплачує пеню. Держава — місцевому самоврядуванню! А в нас скоріше навпаки: викачуються гроші з місцевого самоврядування в центральний бюджет. Це, власне, різна ідеологія, філософія організації роботи місцевого самоврядування. Без зміни цієї філософії будь-які реформи будуть неефективними.
Ми досі не зуміли розмежувати повноваження
— У 2004 році, коли йшлося про реформу місцевого самоврядування, до Конституційного Суду був направлений законопроект, який передбачав скасування райадміністрацій і утворення натомість виконкомів. Яка подальша доля цього законопроекту, чи є шанси на його ухвалення?
— З моєї точки зору він безперспективний. Я не є прихильником перетворення адміністрацій на виконавчі органи самоврядування. Це трошки інший рівень проблеми. Річ у тому, що існує два різні поняття — місцеве самоврядування і регіональне самоврядування. Місцеве самоврядування здійснюється на рівні територіальної громади. А регіональне — це самоврядування певної території. Якщо населений пункт, місто, селище, село є більш-менш природним утворенням, то район і область — це абсолютно штучні речі, їхні межі можна провести так або інакше, і від цього нічого не зміниться. В Європі зараз пішла певна тенденція до запровадження регіонального самоврядування. Однак ця тенденція спрямовується з різних боків. Скажімо, німці перетворюють свою федерацію на самоврядну. Там федеративна держава, там самоврядування земель, і вони транслюють це нижче. Тим самим ослаблюють суб’єктів федерації і роблять державу більш централізованою. Французи, навпаки, маючи 200 років жорсткої централізації, тепер дозволяють собі регіональне самоврядування. Дуже цікавим шляхом пішли поляки. Вони протягом перших десяти років провели три реформи місцевого самоврядування. Спочатку створили самоврядування лише на рівні гміни (громади). Причому вони одразу ж отримали фінансову самостійність. На рівні воєводства була лише адміністрація і жодної ради. Після того, як ґміни стали на ноги, при воєводствах було створено так звані сеймики дорадчі. Тобто при воєводі, голові адміністрації, створювався орган, який представляв гміни. Щось подібне до ідеї наших районних і обласних рад. І лише потім вони провели територіальну реформу, укрупнили воєводства і утворили самоврядування у воєводстві й у повіті. Зверніть увагу, спочатку сильна гміна, а потім уже додаткові рівні самоврядування. Причому їхні повноваження жодним чином не перетинаються.
У польському законі про самоврядування воєводств є ще одна цікава річ. Серед повноважень першим пунктом записано: «плекання польськості», тобто, захист національних інтересів. Навіть регіональна структура має, в першу чергу, захищати національні інтереси. Тобто єдність держави гарантується вимогою закону.
А в нас сильної громади немає. Та й рівень політичної консолідації держави занадто низький. Не сформована ще українська політична нація. Подивіться, які жахливі поділи існують усередині країни, між заходом і сходом. Це означає, що основну увагу сьогодні треба приділити питанню, як згуртувати державу, суспільство. А не як дати їм самостійно діяти на рівні областей. В області сьогодні, з моєї точки зору, не потрібне самоврядування. Тим більше, що досі існує «матрьошка» самоврядувань. І ніхто не може сказати, котра з громад старша. Громада в громаді з однаковими повноваженнями — це повний абсурд. Але він у нас є. І цієї «матрьошки», яка успадкована нами Бог знає відколи, ніхто не ліквідував. Уже 15-й рік Конституції, а це неконституційне явище ще й досі існує. Тепер уявіть, що над ними буде створено ще одне самоврядування, і почнеться перетягування каната: котре самоврядування важливіше. Ми досі не зуміли розмежувати повноважень між самоврядними органами й місцевими адміністраціями, вони перетинаються. Тому я вважаю, що сьогодні запроваджувати регіональне самоврядування — це ставити воза перед конем.
— А чи є якісь зрушенняк щодо адміністративно-територіальної реформи?
— У парламенті нині перебуває кілька законопроектів про територіальний устрій. Один із них навіть мав би розглядатися 2 грудня. Та шансів бути прийнятим у нього немає. На жаль. Розумієте, це такий обсяг матеріалу, який не може бути узагальнений до рівня нормативних регулювань окремими депутатами. Це завдання для серйозних колективів, які контролюються виконавчою владою. Бо, врешті-решт, це питання компетенції виконавчої влади. Я кілька разів пропонував і попередньому уряду, і нинішньому, щоб Мінрегіонбуд взявся за розробку цих законопроектів. Щось вони роблять, але поки у Верховній Раді ми цього не бачимо.
Хартія значною мірою не втілена в наше життя
— Близько двох місяців тому в Комітеті з питань місцевого самоврядування проходили слухання щодо виконання в Україні Європейської хартії місцевого самоврядування. Тоді було прийняте рішення створити при комітеті робочу групу з питань впровадження Хартії в Україні...
— Така група створена. Проте поки що я не бачу можливості реалізувати її ідеологію. Бо нині влада така розумна, що нікого, крім себе, не чує. До влади сьогодні з раціональними аргументами достукатися неможливо. Європейську хартію ми ратифікували більше 10 років тому, і вона стала частиною внутрішнього законодавства. Але досі значною мірою не втілена в життя.
— Натомість положеннями Хартії спекулюють...
— До речі, питання мов. Це питання самоврядне чи державне? На рівні Конституції визначено, що це державне питання. Але органи самоврядування приймають свої рішення про регіональний статус російської мови. В цивілізованій державі, де шанують право, після такого рішення орган самоврядування розпускається, призначаються нові вибори. А в нас навпаки — підносять на щит.
— Чи співпрацює комітет з асоціаціями самоврядних органів?
— З асоціаціями в комітету традиційно добра співпраця. І ступінь її інтенсивності визначається не комітетом, а самими асоціаціями. Ми їх завжди запрошуємо на всі засідання, на всі акції, які здійснює комітет: парламентські, комітетські слухання, «круглі столи» тощо. Був період, коли дуже тісно співпрацювали — під час розробки законопроекту про асоціації органів місцевого самоврядування. Нині вона трохи слабша. Нам хотілося б відчувати з їхнього боку певний тиск, останнім часом цього, на жаль, немає. Тому, чи буде якась конструктивна співпраця, залежить саме від асоціацій. Ми для них завжди відкриті.
— Чи є у вас якісь побажання для представників самоврядних органів?
— Скоріше хочу висловити побажання територіальним громадам як основним конституційним суб’єктам місцевого самоврядування. Мені б дуже хотілося, щоб територіальні громади існували в Україні не лише на рівні Конституції і законів, а й у житті. І щоб наші громадяни відчули себе причетними до вирішення питань місцевого самоврядування, зрозуміли, що вони можуть вирішувати ці питання так, як їм подобається. Щоб, урешті, змусили органи місцевого самоврядування прислухатися до думки громади. А органам місцевого самоврядування я хотів би побажати забути про партійну належність і працювати в інтересах населення.
— Дякую за розмову.
Інтерв’ю взяла Олена ГОРБУНОВА.
Із Європейської хартії місцевого самоврядування
Ст. 3 Концепція місцевого самоврядування
Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.
Ст. 9 Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування
1. Органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень.
2. Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом.
3. Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону.
4. Фінансові системи, які складають підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, мають достатньо диверсифікований і підвищувальний характер і повинні забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практично можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними завдань.
5. Захист більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування передбачає запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів з метою подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони повинні нести. Такі процедури або заходи не завдають шкоди повноваженням, які органи місцевого самоврядування можуть здійснювати в межах їхньої власної компетенції.
Досвід сусідів
Перший крок зі створення органів місцевого самоврядування (гмін) Польща зробила в 1990 році. Другий етап почався 1 січня 1999 року з набранням чинності територіальним розподілом країни на воєводства (області), повіти (райони) і гміни (сільські ради).
До повноважень низових органів самоврядування — гмін — віднесено питання, пов’язані з безпосереднім обслуговуванням населення: у їхньому віданні перебувають початкові школи, поліклініки, частина дорожньо-транспортного господарства, весь об’єм комунальних послуг тощо.
Повіти виконують ту саму роль, але на більш високому рівні, забезпечуючи рішення таких суспільних задач, які гмінам не під силу. Вони відповідають за середні учбові заклади, установи культури, соціального забезпечення, відомства із працевлаштування, охорони навколишнього середовища, сімейного господарства.
Воєводство (на його рівні функціонують як органи самоврядування, так і урядова адміністрація) несе відповідальність за регіональну політику, спрямовану на поліпшення умов життя його громадян.
Загалом ідея реформи була дуже проста: дати більше прав і можливостей низовим органам влади. З 12 тисяч різного роду установ, що належать, насамперед, до сфери освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення і культури, майже 7,5 тисячі вже передано у відання місцевих органів самоврядування.
Інформація до роздумів
У польських воєводських сеймиках (обласних радах) чисельність працівників становить від 25 до 50 осіб, а в правліннях (виконкомах) — 5. А в Україні ці цифри значно вищі: в обласних радах працює від 400 до 500, а у виконкомах — від 150 до 200 осіб.
