30 вересня 2010 року Конституційний Суд України скасував Закон України від 8 грудня 2004 року «Про внесення змін до Конституції України», повернувши державі й суспільству Основний Закон у редакції 1996 року. Прийняття цього рішення Конституційним Судом України не лише означає відновлення конституційної законності, а й ставить питання щодо реформування норм Конституції України 1996 року, яка, на жаль, не є досконалою.

Проблема конституції — це кардинальна проблема державотворення, оскільки саме конституція, її прийняття перетворюють населення на народ, який має власну державність. У кожного народу свій шлях конституційного розвитку, своя особлива доля, своя історія. Є щасливі народи, які отримали оптимальну модель конституційно-правового регулювання й, відповідно, оптимальну модель державного управління чи не з першої спроби; але у більшості випадків процес державотворення пов’язаний із низкою спроб і помилок. Показовим у цьому сенсі є державно-правовий досвід, з одного боку, США, а з другого — Франції.

Український досвід конституційного творення не можна визнати вдалим. Навіть більше, Конституція України 1996 року підтверджує народну прикмету: не слід починати велику справу у високосний рік — не буде ця справа вдалою. Однак проблеми конституційно-правового реформування в Україні сталися не через високосний рік — це лише забобони й дивний збіг обставин (кожні чотири роки, які збігаються з високосним роком, в Україні відбуваються події, важливі для її конституційного розвитку). Причиною існування конституційних проблем є відсутність зваженого й об’єктивного підходу до змісту Конституції України.

Українські політики, ті, від кого залежить визначення форми державного правління, за політичними битвами забувають, що конституція є своєрідним суспільним договором, укладаючи який, його учасники не знають, яке місце щодо влади вони отримають після того, як договір набере чинності (чи будуть вони у владі, чи в опозиції), і за таких умов приймають документ, який передбачає систему дієвого контролю за владою, її відповідальність та широкі права опозиції.

Конституція України сприймається не як суспільний договір, а як засіб досягнення вкрай мінливої політичної мети. Як наслідок, упродовж усього часу незалежності держава намагається розв’язати проблему конституції, проблему конституційно-правової реформи. При цьому зауваження викликає не так зміст, як загальний підхід до реформування, який характеризується мінливістю реформаторських ідей, їх залежністю від політичної ситуації та політичної вигоди, що спричиняє нелогічність, непослідовність, неоднозначність та внутрішню суперечність змін до Конституції. За таких умов процес конституційно-правового реформування (точніше, неконституційно-політичного) буде нескінченний: норми Конституції, що суперечать політичним цілям, «незручні», «невигідні» норми, будуть переписуватися, по-різному тлумачитися або просто ігноруватися.

Здійснюючи серед інших функцій установчу, конституція встановлює систему вищих органів державної влади, спосіб їх організації та взаємодії, визначає їхню компетенцію та функції. Саме ці норми є найбільш проблемними, саме навколо них в Україні точиться політична боротьба.

Першочергове питання, яке підлягає вирішенню, — питання форми державного правління. Україна є республікою, — говорить стаття 5 Основного Закону. Однак, який тип республіканського правління є найбільш прийнятним для України?

Зазначимо, що будь-яка система має як свої переваги, так і недоліки. Зокрема, однією з позитивних рис президентської республіки є сильна виконавча влада, але при цьому уряд може вийти з-під парламентського контролю. До переваг парламентської форми, безумовно, слід віднести відповідальність уряду перед представницьким органом, до недоліків — урядову нестабільність, часту зміну кабінетів, кризи у сфері виконавчої влади. Спроби уникнути недоліків «чистих» форм правління й одночасно втілити їхні переваги призвели до появи змішаної республіки. Однак, практика функціонування змішаних республік (парламентсько-президентських, президентсько-парламентських, напівпрезидентських, напівпарламентських тощо) засвідчує, що змішана республіка поєднує не переваги, а недоліки чистих форм правління.

Крім того, змішана форма правління може надати главі держави значну владу, характерну для президентського режиму, і при цьому звільнити його від обов’язків та відповідальності, котрі за умов президентської форми правління невіддільні від повноважень. До цього слід також додати ризик владного протистояння всередині виконавчої влади, між главою держави та главою уряду.

Останні зауваження є справедливими щодо форми правління сучасної України, яка є прикладом втілення змішаної системи у її найгіршому варіанті як за скасованою редакцією Конституції 2004 року, так і за чинною редакцією 1996 року.

Вибір тієї чи іншої форми республіканського правління є політичним вибором держави. Він буде вдалим, якщо конституція, по-перше, встановлює чітке розмежування функцій та компетенції між вищими органами державної влади, і, по-друге, забезпечує їх відповідальність, а також, як результат, довіру до них з боку населення.

Жодна політична система, навіть найдосконаліша, не застрахована від виникнення політичних конфліктів: протистояння між законодавчою і виконавчої владою закладено принципом розподілу влад, випливає із системи стримувань і противаг. Інше питання — чи передбачає конституція правові механізми виходу з політичної кризи; якщо ні, політична система, створена на підставі такої конституції, є не лише неефективною, а й становить серйозну суспільну небезпеку.

Попри те, що Конституція України в редакції 1996 року, з точки зору чіткості конституційних приписів, є дещо кращою за скасовану редакцію 2004 року, вона має низку недоліків, найсуттєвішим серед яких, на нашу думку, є серйозні розбіжності між фактичним та формальним статусом глави держави. На конституційному рівні закріплено таке співвідношення в системі президент—парламент—уряд, за якого Президент України, який формально не належить до жодної з гілок влади, фактично має статус глави виконавчої влади і не підлягає відповідальності; Прем’єр-міністр України, попри те, що формально очолює уряд, фактично здійснює номінальні урядові повноваження й виконує роль «хлопчика для побиття», відповідаючи за президентські рішення і дії у виконавчій сфері; Верховна Рада України, зважаючи на ці особливості конституційно-правового регулювання, позбавлена можливості забезпечити належну відповідальність органів виконавчої влади.

Можна запропонувати два шляхи реформування існуючої системи. Перший полягає у переході до президентської форми правління. Для цього достатньо визнати Президента України главою виконавчої влади, розширити підстави притягнення Президента України до відповідальності та спростити процедури її реалізації (змінити статтю 111 Конституції України), зробивши у такий спосіб главу держави фігурою не лише політично сильною, а й юридично відповідальною. Другий, навпаки, передбачає послаблення повноважень глави держави, оскільки недоліком чинної редакції Основного Закону є занадто велика залежність Кабінету Міністрів України, прокуратури та деяких інших органів державної влади від волі й уподобань лише однієї особи в державі — Президента України. Цю проблему можна вирішити досить швидко й просто, якщо позбавити Президента України права самостійно припиняти повноваження голів зазначених органів державної влади.

Отже, перший і другий способи передбачають приведення у відповідність фактичного і формального статусів глави держави: якщо президент має суттєві повноваження у галузі виконавчої влади, його слід визнати вищим органом у системі виконавчої влади й установити його відповідальність; якщо президент не належить до жодної з гілок влади (у тому числі виконавчої), низка президентських повноважень має бути передана прем’єр-міністру.

Перший спосіб реформування, на нашу думку, більш вдалий, оскільки більшою мірою відповідає традиціям і ментальності українського суспільства. Визнання президента главою виконавчої влади потребує перегляду положень статті 111 Конституції України, яка встановлює підстави і порядок притягнення Президента України до конституційно-правової відповідальності (враховуючи складність процедури, статтю 111 Основного Закону в її нинішньому вигляді можна визнати статтею, що гарантує главі держави безвідповідальність).

Безвідповідальність влади є злом. Безвідповідальність — це іржа, яка роз’їдає систему органів державної влади в Україні, плекає нігілістичне ставлення до Основного Закону.

Хоч як це парадоксально, але політики, які перебувають при владі, насамперед, мають бути зацікавлені у наявності дієвих механізмів відповідальності. Як справедливо стверджував Жан-Жак Руссо, політична сила завжди має кінець, внаслідок чого найсильніший не може бути сильним настільки, щоб залишитися сильним назавжди. Відповідно, на обґрунтування своєї сили він має спиратися на право. В цьому контексті наявність реальних процедур відповідальності для політиків є гарантією від політичних розправ, яким вони можуть бути піддані після того, як втратять свої владні повноваження. Історія засвідчує, що у разі відсутності юридичної відповідальності державно-владних суб’єктів її місце заступають політичне свавілля й розправи.

Конституція посідає особливе місце в системі нормативно-правових актів. Це — Основний Закон держави й суспільства, від змісту норм якого залежить напрям та успішність їх розвитку. В якому напрямі розвиватиметься Україна як держава, чи буде цей розвиток успішним? — залежить від Конституції, оскільки саме вона є мірилом правомірності й неправомірності, легітимності й нелегітимності, законності й беззаконня.

Це акт, який характеризується підвищеною стабільністю та підвищеною охороною з боку суспільства й держави, регулює найважливіші суспільні відносини. Саме тому до якості норм конституції висуваються особливі вимоги.

Україна вже має негативний досвід прийняття конституції поспіхом, який помножується на не менш сумний досвід внесення до основного закону необдуманих змін. Цей досвід має бути врахований із тим, щоб виправити допущені помилки й уникнути їх подальшого повторення.

Хочеться вірити, що найближчим часом Україна отримає конституцію, яка закріпить чітке розмежування повноважень вищих органів державної влади та їхню відповідальність, стане правовим та ідеологічним підґрунтям очищення української політичної системи і зніме «закляття» конституції високосного року.

Віталій ЖУРАВСЬКИЙ, радник Президента України, доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук.