Міжнародні стандарти парламентської нормотворчості

 Про роль єдиного законодавчого органу у сфері дотримання прав і свобод людини ми розмовляємо з головою Комітету Верховної Ради з питань прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин, народним депутатом Олегом ЗарубІнським .

— Олеже Олександровичу, українське законодавство у сфері захисту прав людини вважається одним із найкращих. Що лягло в його основу?

— Наша держава є стороною практично всіх конвенцій ООН у галузі прав людини. Ратифікувавши низку Європейських конвенцій, зокрема, про захист прав людини і основоположних свобод, про запобігання тортурам та нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню, Європейську соціальну хартію (переглянуту), Рамкову конвенцію Ради Європи про захист національних меншин, Конвенцію Ради Європи щодо протидії торгівлі людьми, Україна стала складовою частиною міжнародної системи захисту прав людини. Що, як відомо, є найефективнішою та найбільш розвиненою у світі.

Другий розділ Конституції України «Права, свободи й обов’язки людини і громадянина» має багато спільного з положеннями Загальної декларації прав людини. Основний Закон встановив, що людина, її життя, здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визначаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Утвердження, забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. На сьогодні можна констатувати: в державі створено значну законодавчу базу щодо забезпечення прав і свобод людини. Зокрема, були прийняті базові у цій сфері закони: «Про громадянство України», «Про національні меншини в Україні», «Про біженців», «Про охорону дитинства». Ухвалено нормативно-правові акти, які виписують механізм реалізації права на вільні вибори органів влади, свободу об’єднань у політичні партії та громадські організації, на свободу пересування та вільний вибір місця проживання, на звернення та інші. Законами встановлено соціальні стандарти та соціальні гарантії — прожитковий мінімум, мінімальну зарплату, мінімальну пенсію. А прийняття законів «Про Конституційний Суд України», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» дало змогу утворити нові для нашої держави інституції — Конституційний Суд та посаду Омбудсмена. Маємо в доробку новий Цивільний, Цивільно-процесуальний, Господарський, Земельний, Сімейний, Кримінальний та низку інших кодексів.

— Як ви можете охарактеризувати стан захисту прав національних меншин в Україні?

— Українська держава гарантує громадянам України, незалежно від їх етнічного походження, раси, релігійних переконань, мови або інших ознак, рівні політичні, економічні, соціальні та культурні права. Гарантії прав і свобод національних меншин закріплені в Конституції, Законі «Про національні меншини в Україні», Декларації прав національностей України та інших нормативно-правових актах. Крім того, держава надає підтримку громадським організаціям національних меншин під час проведення культурно-мистецьких і мовно-просвітницьких заходів. А в державному бюджеті щорічно передбачаються видатки на розвиток культури нацменшин і фінансову підтримку їхніх газет. Здійснюються заходи і щодо відновлення прав депортованих осіб. Зокрема, забезпечується виконання програми «Розселення та облаштування депортованих кримських татар та осіб інших національностей, які були депортовані з території України». Проте варто чітко усвідомлювати: проголошення будь-якого права, навіть закріпленого у законодавстві, — ніщо без реальних гарантій його здійснення.

— Головною передумовою дотримання прав людини є сильна і незалежна судова гілка влади. Без цього захист прав людини перетворюється на ілюзію...

— Так, у цивілізованій державі центральне місце в правовій системі належить суду. Саме суд є ключовою ланкою механізму захисту прав людини. Тобто будь-який спір з приводу порушення прав, свобод і охоронюваних законом інтересів громадян може розглядатися судом. Та, на жаль, ефективність судової системи на даному етапі вкрай низька. Сьогодні найбільша кількість скарг від громадян приходить саме на рішення судів, зволікання з розглядом справ. Значні проблеми також із забезпеченням виконання судових рішень. А відсутність ефективних механізмів надання правової допомоги безплатно або за доступну плату позбавляє найбідніші прошарки населення можливості належним чином захистити свої права в суді.

Вимушений констатувати: Україна входить у п’ятірку «лідерів» за кількістю звернень громадян до Європейського суду з прав людини. А це означає, що національна судова система не спроможна захистити їхні права належним чином. Це розуміють на найвищих щаблях влади. Саме тому одним із перших законопроектів, внесених Президентом, став проект закону «Про судоустрій і статус суддів», який 7 липня 2010 року був ухвалений парламентом. Цей закон змінює систему судів загальної юрисдикції, запроваджує прозору процедуру призначення судді на посаду вперше, вдосконалює та оптимізує процедуру притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, визначає засади функціонування кваліфікаційних комісій суддів, посилює кримінальну відповідальність за невиконання судового рішення тощо. Правда, до цього закону лунали й критичні зауваження. Але зволікати далі з його ухваленням було просто злочинно. Судова система роз’їдена корупцією, справи розглядаються роками, громіздка і тривала система призначення суддів на посади не давала можливості заповнити значну кількість вакансій.

Крім того, відновлення чинності Конституції 1996 року ліквідувало функцію загального нагляду прокуратури за дотриманням прав і свобод людини, а також за дотриманням відповідного законодавства органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Відтак, застереження Венеціанської комісії, яке стосувалося необхідності узгодження функцій прокуратури з демократичними стандартами та принципом верховенства права, було знято.

Ще одним елементом механізму захисту прав людини є інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Проте життя засвідчило необхідність підвищення інституційної спроможності Омбудсмена. Як на мене, то необхідно переглянути у бік звуження підстави для дострокового припинення повноважень Уповноваженого, розширити його права у судовому процесі, запровадити механізм безпосереднього реагування на факти порушень прав людини тощо. Наразі комітет працює над удосконаленням законодавства про Уповноваженого з урахуванням міжнародного досвіду.

Діє в країні й розгалужена мережа громадських правозахисних організацій, які здійснюють моніторинг дотримання прав людини з боку органів влади, реалізують навчальні та просвітницькі проекти, надають правову допомогу громадянам.

— Упродовж сьомої сесії шостого скликання комітет планує розглянути і внести до сесійної зали близько 40 законопроектів. Які з них найактуальніші?

— На жаль, у нас відсутня ціла низку законів, які повинні закріпити фундаментальні права людини та регламентувати їх забезпечення. Наприклад, право на свободу мирних зборів, передбачене міжнародними документами з прав людини та закріплене статтею 39 Конституції України. Хоча норми Конституції України мають пряму дію, в рішенні Конституційного Суду з цього питання зазначається, що визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення є предметом законодавчого регулювання. Проект закону про порядок організації і проведення мирних заходів, внесений Кабінетом Міністрів України, був прийнятий у першому читанні й підготовлений комітетом у співпраці з громадськими організаціями до другого читання. Нині законопроект надісланий на висновок до Венеціанської комісії.

Одним із основоположних прав людини є свобода слова. В останні роки забезпечення цього права було чи не єдиним предметом гордості влади. Проте, не відбулося головного — інституційного закріплення досягнень у царині свободи слова. Очевидно, що свобода слова та вільні ЗМІ не повинні залежати від волі чи бажання чиновника. Для цього необхідно провести відповідну законодавчу діяльність та прийняти закони, які б унормували роздержавлення друкованих засобів масової інформації, заснованих органами державної влади та місцевого самоврядування, перетворили державні телерадіокомпанії на канали суспільного мовлення, гарантували незалежну діяльність журналістів.

Варто зазначити, що недавно до Верховної Ради України був поданий законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про систему Суспільного телебачення і радіомовлення України» (нова редакція). Він спрямований на визначення правових засад створення та функціонування суспільного мовлення в Україні. На розгляді парламенту також перебуває законопроект «Про доступ до публічної інформації», підготовлений профільним комітетом до повторного другого читання. Цей проект закону передбачає створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації через визначення режиму доступу до неї, а саме — виключних підстав обмеження доступу до інформації, встановленням відповідальності за відмову чи відстрочку у наданні інформації тощо.

Не врегульованим залишається й питання щодо права людини брати участь в управлінні своєю країною. Конституція гарантує реалізацію цього права через участь у виборах та референдумах. Якщо законодавство про вибори народних депутатів України, депутатів місцевих рад, міських голів у нас періодично вдосконалюється, то реалізація права на участь у референдумах практично неможлива, адже Закон «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» був ухвалений ще 3 липня 1991 року, до здобуття Україною незалежності. Процес ухвалення нової редакції закону був максимально заполітизований і відбувається не через призму забезпечення реалізації одного з фундаментальних прав людини, а з позиції політичної доцільності. Проте, на сьогодні відповідний законопроект опрацьовується до другого читання і є реальні сподівання на його ухвалення.

Крім того, на мою думку, необхідно розробити та впровадити дієвий механізм залучення громадськості до системи управління державою, вдосконалити механізм громадського контролю за діяльністю органів влади і, головне, вдосконалити нормативно-правову базу з питань діяльності громадських організацій. Нині правові та організаційні основи реалізації права на свободу об’єднання регулюються Законом «Про об’єднання громадян», який є застарілим та не забезпечує дотримання європейських стандартів у цій сфері. 2008 року за результатами розгляду справи № 40269/02 «Корецький та інші проти України» Європейський суд визнав державу Україна такою, що порушила право, зафіксоване у статті 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. (право на вільне об’єднання громадян). Зокрема, суд визначив, що Закон України «Про об’єднання громадян» є дуже нечітким і не прогнозованим щодо його виконання та залишає занадто багато можливостей для органу влади на власний розсуд приймати рішення, реєструвати чи не реєструвати громадську організацію. Якщо ми прагнемо розвитку громадянського суспільства, то в першочерговому порядку на основі положень статті 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. та відповідно до статті 36 Конституції України має бути розроблений і ухвалений закон «Про громадські організації».

Маємо також виконати зобов’язання, взяті державою при ратифікації Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або принижуючих гідність видів поводження. А також створити національний превентивний механізм щодо недопущення катувань, залучивши до процесу формування такого механізму широкі кола громадськості.

— Напевно, умови в яких відбувають покарання засуджені громадяни, також не відповідають європейським вимогам? Як вирішується питання щодо покращення умов перебування в установах відбування покарань?

— Створення нових моделей установ відбування покарань, які відповідатимуть європейським вимогам і стандартам, а також гарантуватимуть право засуджених на захист людської гідності, — це одна з нагальних проблем. Необхідно створити умови для здобуття засудженими освіти і набуття професії, їх соціальної адаптації в суспільстві. Для цього потрібно реформувати Державну кримінально-виконавчу службу, розвивати матеріально-технічну базу установ виконання покарань та слідчих ізоляторів, визначити правові засади діяльності служби пробації. Очевидно, що цей процес має супроводжуватися прийняттям низки законодавчих актів. І такий процес уже йде. В січні 2010 року було прийнято Закон «Про внесення змін до Кримінально-виконавчого кодексу щодо забезпечення прав засуджених осіб в установах виконання покарань». Цей закон спрямований на ефективніше забезпечення захисту прав засуджених осіб в установах виконання покарань, гуманізації кримінальних покарань і умов їх відбування. Зокрема, запроваджено норму про заборону дискримінації засуджених за ознакою раси, кольору шкіри, статі, мови, релігійних, політичних та інших переконань, національного або соціального походження, майнового стану, сімейного становища або за іншою ознакою. Розширено повноваження щодо громадського контролю — без спецдозволів на території установ виконання покарань допускатимуться члени Європейського комітету із запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню та голова і члени спостережних комісій. Крім того, таке право надано міністру юстиції України. Було знято й обмеження на телефонні розмови та одержання засудженими посилок (передач) і бандеролей.

У січні 2010 року Верховна Рада схвалила закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів (щодо забезпечення права осіб, що тримаються під вартою, та засуджених осіб на безперешкодне листування з адвокатом)». Цей закон привів положення чинного законодавства у відповідність до статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в якій міститься зобов’язання забезпечити, зокрема, право особи на безперешкодне та конфіденційне листування з адвокатом.

Це лише невеликий приклад, який ілюструє, що має відбуватися скрупульозна, ґрунтовна і водночас динамічна робота з приведення законодавства у сфері прав людини до міжнародних стандартів. З огляду на це, важливим є те, що парламент відновив темпи законотворчого процесу.

— Дякую за розмову.

Записала Олена ГОРБУНОВА.