Судова реформа: чи базується вона на Конституції України?

Прийняття Закону «Про судоустрій і статус суддів» фактично ознаменувало завершення основного етапу судово-правової реформи, проголошеної Президентом України. Варто віддати належне президентській команді: судова реформа була проведена надзвичайно швидкими темпами. Здавалося б, слід лише вітати, що новообраний Президент України зміг так швидко завершити те, що не вдавалося зробити жодній владі в Україні з дня ухвалення так званої малої судової реформи у 2002 р. і за що нашу державу цілком справедливо піддавали критиці з боку міжнародного співтовариства.

Проте ключовим питанням в оцінці судово-правової реформи має бути не швидкість її проведення. Будь-яка законодавча реформа може бути визнана успішною за наявності двох складових:

перша — проведення реформи у повній відповідності з Основним Законом —Конституцією України, на основі якої приймаються і якій мають відповідати усі закони в державі;

друга складова — досягнення позитивного соціального ефекту.

І якщо стосовно результатів судової реформи висновки вочевидь робити ще зарано (хоча деякі з них прогнозувалися досить легко), то її правова основа вже сьогодні викликає чимало обґрунтованих сумнівів у відповідності Конституції України.

Вважаю за необхідне звернути увагу на ті положення судово-правової реформи, невідповідність яких Конституції видається безспірною.

Серед найбільших досягнень нового закону його автори називали те, що глава держави на виконання рекомендацій міжнародних організацій свідомо відмовився від цілої низки повноважень у сфері організації судової влади. Однак насправді чинний Закон «Про судоустрій і статус суддів» наділяє Президента України додатковими, не передбаченими Конституцією повноваженнями, які стосуються питань судоустрою.

Так, положеннями ч. 1 ст. 19 Закону Президент України наділяється правом ліквідовувати суди загальної юрисдикції. Утім, згідно з п. 23 ч. 1 ст. 106 Основного Закону глава держави повноважний лише утворювати суди. Конституційний Суд неодноразово вказував у своїх рішеннях, зокрема у Рішенні від 16 травня 2007 р. № 1-рп/2007 (справа про звільнення судді з адміністративної посади) на те, що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов’язки).

Те, що поняття «утворення судів» не включає в себе поняття «ліквідація судів», підтверджується системним аналізом інших положень Основного Закону, в яких на право Президента України ліквідовувати окремі структури прямо наголошується. Так, відповідно до п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів; згідно з пунктом 9-1 статті 116 Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; у ч. 3 ст. 141 передбачено визначення законом порядку утворення, реорганізації, ліквідації виконавчих органів ради; згідно з ч. 1 ст. 143 територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації та установи.

Неможливість існування у Президента України повноважень ліквідовувати суди випливає також з міжнародних документів, які закріплюють стандарти самостійності судів та незалежності суддів. Так, у підпункті «і» пункту 4 Монреальської універсальної декларації про незалежність правосуддя, затвердженої Першою світовою конференцією з незалежності правосуддя (Монреаль, 1983 р.), встановлюється, що виконавчі органи не мають повноважень закривати або призупиняти діяльність судів.

Отже, цілком закономірним є те, що у Конституції взагалі не передбачено можливості ліквідації судів будь-яким органом влади. Саме такий підхід є гарантією того, що органи влади не зможуть свавільно припинити діяльність суду, який приймає рішення, що не влаштовують їх. Адже ще свіжою у пам’яті є ситуація з ліквідацією попереднім Президентом України виключно з політичних мотивів окружного адміністративного суду м. Києва.

Тож положення закону, яке наділяє Президента України повноваженням ліквідовувати у відповідному порядку суди загальної юрисдикції, не базується на Конституції.

З цих підстав таким, що не відповідає Конституції, є і положення ч. 1 ст. 80 закону про те, що Президент України здійснює переведення судді, обраного безстроково, з одного суду до іншого — того самого рівня і спеціалізації.

Це право Президента України також не передбачено Конституцією, що наділяє главу держави лише повноваженнями здійснювати перше призначення на посаду професійного судді строком на п’ять років. Оскільки за своєю правовою природою переведення судді, обраного безстроково, з одного суду до іншого — того самого рівня і спеціалізації — є обранням судді безстроково, за Конституцією (п. 27 ч. 1 ст. 85, ч. 1 ст. 128) його здійснення належить до виключної компетенції Верховної Ради України.

На жаль, продовжена у новому законі «Про судоустрій і статус суддів» практика розширення в неконституційний спосіб повноважень Вищої ради юстиції, започаткована новою владою ще в травні з прийняттям Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження».

Законом передбачено призначення суддів на посади голів, заступників голів місцевих, апеляційних та вищих спеціалізованих судів, а також їх звільнення з цих посад Вищою радою юстиції за поданням відповідної ради суддів. Зазначені законодавчі положення не відповідають приписам частини першої статті 131 Конституції, в яких викладено вичерпний перелік повноважень Вищої ради юстиції, серед яких право призначати суддів на адміністративні посади в судах та звільняти з цих посад не передбачено.

У своєму Рішенні від 21 травня 2002 р. № 9-рп/2002 (справа про Закон України «Про Вищу раду юстиції») Конституційний Суд однозначно визначив, що Вища рада юстиції є органом, статус якого встановлено Конституцією України.

Крім того, Конституційний Суд України в іншому своєму Рішенні від 16 жовтня 2001 р. № 14-рп/2001 (справа про призначення суддів) визнав неприпустимим розширення законом повноважень Вищої ради юстиції з питань заміщення адміністративних посад у судах і зазначив, що зі змісту положень Основного Закону України не випливає належність до відання Вищої ради юстиції навіть внесення подань про призначення суддів на адміністративні посади в судах та про звільнення з цих посад.

Отже, очевидним є те, що повноваження Вищої ради юстиції щодо призначення та звільнення суддів з адміністративних посад в судах не відповідає Конституції України.

Новим законом Вищу раду юстиції також наділено повноваженнями переглядати та скасовувати рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, зокрема про відмову в рекомендуванні кандидата на обрання суддею. Проте таке право Вищої ради юстиції також не передбачено Конституцією. Варто також зазначити, що наведені законодавчі положення не враховують правової позиції Конституційного Суду, висловленої в Рішенні від 16 жовтня 2001 р. № 14-рп/2001 (справа про призначення суддів), згідно з якою «аналіз функцій кваліфікаційної комісії суддів та Вищої ради юстиції щодо першого призначення й обрання свідчить, що вони розмежовані певними процедурами стосовно заміщення посад суддів судів загальної юрисдикції. Це дає підстави для висновку про відмінність повноважень кваліфікаційних комісій суддів та Вищої ради юстиції щодо кандидатів на посади суддів».

Отже, закріплення за Вищою радою юстиції повноважень здійснювати розгляд скарг на рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів, прийняті у процесі призначення чи обрання суддів на посаду, і скасовувати відповідні рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів та зобов’язувати Вищу кваліфікаційну комісію суддів повторно проводити кваліфікаційний іспит і приймати нове рішення щодо рекомендування судді для обрання кандидатом на посаду судді безстроково є неправомірним втручанням в реалізацію кваліфікаційною комісією виняткового права рекомендувати особу на посаду судді, визначеного ч. 3 ст. 127 Конституції.

Розширюючи в неконституційний спосіб повноваження інших державних органів, парламент при цьому з незрозумілих причин вирішив обмежити власну виключну, визначену Конституцією України, компетенцію щодо формування суддівського корпусу. У ч. 6 ст. 79 та ч. 5 ст. 111 закону встановлено, що в разі неодержання кандидатом на обрання суддею безстроково або суддею при вирішенні питання про його звільнення з посади більшості голосів від конституційного складу Верховної Ради України знову проводиться голосування.

Цими положеннями зазначеного закону парламент фактично обмежується в можливості самостійної реалізації виключних конституційних повноважень щодо обрання суддів на посади безстроково та їх звільнення з посад (п. 27 ст. 85, ч. 5 ст. 126, ч. 1 ст. 128 Основного Закону), оскільки він має стосовно них ухвалити в такому випадку тільки те рішення з питань обрання судді чи його звільнення з посади, яке йому рекомендувала Вища кваліфікаційна комісія суддів України та Вища рада юстиції.

Законом запропонована нова система судоустрою, яка не відповідає визначеним Конституцією організаційним засадам побудови системи судів загальної юрисдикції. Окрім того, вона істотно ускладнить судовий захист фізичними та юридичними особами своїх прав та законних інтересів, а за певних умов може взагалі унеможливити реалізацію конституційного права на оскарження до суду рішень, дій, бездіяльності органів державної влади та їх посадових осіб.

Законом «Про судоустрій і статус суддів» та внесеними ним змінами до процесуального законодавства передбачено утворення та функціонування, як одного з вищих спеціалізованих судів, Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ. Указом Президента України від 12 серпня 2010 року № 810/2010 «Про Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ» ця норма закону реалізована. 

Проте цей суд за своєю природою не є спеціалізованим, оскільки він призначений для розгляду не однієї, а кількох різних за своєю природою категорій справ. Сферою його діяльності буде щонайменше дві юрисдикції — цивільна та кримінальна. Про штучність і надуманість такого «судового утворення» свідчить навіть його назва, яка кардинально відрізняється від назв інших вищих спеціалізованих судів — Вищого адміністративного суду України та Вищого господарського суду України. Варто вказати і на те, що відповідно до ч. 1 ст. 39 Закону спеціалізованими юрисдикціями є чотири, а не три юрисдикції: цивільна, кримінальна, господарська й адміністративна. Отже, утворення та діяльність Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ суперечить положенням ч. 3 ст. 125 Конституції щодо того, що в Україні передбачено існування вищих спеціалізованих судів з розгляду певних «спеціальних», а не різнопланових за природою справ.

Крім того, зазначений суд є по суті тим самим Касаційним судом України, функціонування якого передбачалося главою 6 Закону «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 р. і утворення якого Рішенням Конституційного Суду від 11 грудня 2003 р. № 20-рп/2003 (справа про Касаційний суд України) визнано неконституційним.

Свідченням того, що Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ насправді не розглядається і взагалі не може розглядатись як спеціалізований суд, є те, що ст. 51 Закону, яка стосується питань правового статусу суддів, не містить вимог до суддів цього суду, прямо передбачених ч. 4 ст. 127 Основного Закону, а саме те, що ними можуть бути лише особи, які мають фахову підготовку з питань юрисдикції цього суду, і вони можуть відправляти правосуддя лише у складі колегій суддів. Крім того, в окремих положеннях закону (статті 22, 125 та інші) поряд з господарськими та адміністративними судами згадуються загальні суди, тобто суди з розгляду цивільних і кримінальних справ, з чого випливає, що ці суди, як і Вищий спеціалізований суд з розгляду цивільних і кримінальних справ, що очолює їх підсистему, не є спеціалізованими.

Законом та внесеними ним змінами до процесуального законодавства Верховний Суд, всупереч приписам ч. 2 ст. 125 Конституції щодо його статусу як найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції, фактично позбавляється судових функцій, права здійснювати правосуддя.

Згідно з частиною першою ст. 125 Конституції система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципами територіальності і спеціалізації, а структура цієї статті (частини друга — четверта) також передбачає відповідну ієрархію судів загальної юрисдикції, на чолі якої стоїть Верховний Суд України — найвищий судовий орган.

З наведеного випливає, що ключовою ознакою конституційного статусу Верховного Суду України є його місце в системі судів загальної юрисдикції, яке передбачає наступні критерії:

— неможливість бути підпорядкованим будь-якому іншому судовому органу чи іншій судовій інстанції;

— наявність у Верховного Суду контрольних функцій процесуального характеру стосовно рішень нижчих за статусом судів;

— повноваження щодо забезпечення уніфікації судової практики судами всіх нижчих інстанцій;

— участь у створенні та ліквідації судів та формуванні суддівського корпусу всіх ланок судової системи.

Формально законом Верховному Суду України надається статус найвищого судового органу, що випливає з положень ч. 3 ст. 17 та ч. 1 ст. 38 цього закону. Проте відповідно до положень абзацу п’ятого ч. 4 ст. 17, ч. 2 ст. 38 та ч. 2 ст. 45 закону Верховний Суд України має досить обмежені повноваження, а саме: вирішувати питання щодо однакового застосування судами лише касаційної інстанції і тільки норм матеріального права; переглядати справи за рішенням міжнародних судів; брати участь у процесі імпічменту Президента України; у необхідних випадках звертатися до Конституційного Суду України з відповідними поданнями; надавати висновки щодо проектів законодавчих актів, які стосуються виключно судової системи та діяльності Верховного Суду України.

Аналіз зазначених повноважень, якими наділяється Верховний Суд, засвідчує неможливість реалізації ним статусу найвищого судового органу, а це суперечить вимогам ч. 2 ст. 125 Конституції.

Зазначене підтверджується змінами, внесеними законом до процесуальних кодексів, які унеможливлюють реалізацію контрольної функції Верховного Суду щодо рішень нижчестоящих судів. Зокрема, змінами до процесуальних кодексів встановлено новий порядок подання заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом. Згідно з цим порядком заява про перегляд судового рішення подається до відповідного вищого спеціалізованого суду, який, у свою чергу, здійснює перевірку такої заяви на предмет дотримання процесуальних вимог щодо її оформлення, а також приймає рішення про допуск справи до провадження у Верховному Суді.

Отже, саме вищий спеціалізований суд фактично наділений правом давати чи не давати згоду на перегляд свого ж рішення судом вищої інстанції. При цьому Верховний Суд правом самостійного прийняття рішення про перегляд судових рішень судів нижчої ланки не наділений. Мало того — вказані положення процесуальних законів сформульовані так, що відповідний вищий спеціалізований суд фактично своєю ухвалою зобов’язує Верховний Суд переглянути рішення суду касаційної інстанції.

Тож зазначеними законодавчими положеннями, запровадженими новим законом, Верховний Суд позбавлений процесуальних можливостей безперервно, постійно виконувати свою конституційну функцію перегляду рішень нижчої судової ланки (у тому числі рішень вищих судів без їх на це уповноваження), перестає бути судовим органом, який, зокрема, здатний захищати права і свободи людини і громадянина (ч. 1 ст. 55 Конституції).

Такий підхід фактично передбачає визначення компетенції Верховного Суду як судового органу щодо розгляду справ не законом, а судовим органом нижчого рівня, щодо законності рішення якого подано заяву. Крім того, це означає штучне піднесення статусу вищих спеціалізованих судів над конституційно визначеним статусом Верховного Суду, що вочевидь не відповідає Основному Закону та ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо права на розгляд справи безстороннім судом, права на суд, установлений законом.

Відверто дискримінаційний характер стосовно суддів загальних судів мають положення ч. 1 ст. 125 та ч. 2 ст. 127 закону, що стосуються питань представництва інтересів цих суддів у діяльності вищих органів суддівського самоврядування в Україні.

Так, у ч. 1 ст. 125 закону визначено обрання делегатів на з’їзд суддів України конференцією суддів загальних судів, конференцією суддів господарських судів та конференцією суддів адміністративних судів за принципом рівного представництва від кожної судової юрисдикції. При цьому зазначено, що кожна область, Автономна Республіка Крим, міста Київ та Севастополь мають бути представлені трьома суддями від кожної судової юрисдикції.

Крім того, в ч. 2 ст. 127 закону встановлено обрання Ради суддів України з’їздом суддів України у складі одинадцяти суддів, з яких по три представники мають бути від кожної конференції суддів та по одному представнику від Конституційного Суду і Верховного Суду.

Таким чином, цими положеннями закону фактично передбачено, що 6632 судді загальних судів на з’їзді суддів України та у складі Ради суддів України як вищих органів суддівського самоврядування в Україні, покликаних вирішувати питання організаційного забезпечення правосуддя в судах, соціального та правового захисту суддів і членів їх сімей, представлятимуть удвічі менше делегатів, ніж 2290 суддів спеціалізованих судів (нині за штатними розписами в Україні працює 8922 судді, із них 6632 — у загальних судах, 1171 — у спеціалізованих адміністративних судах, 1119 — у спеціалізованих господарських судах).

Ці норми закону є відверто дискримінаційними стосовно суддів загальних судів. Між тим, останні, будучи наділеними суддівським статусом у зв’язку з виконанням професійних обов’язків, не втрачають того обсягу прав, якими їх наділяє Конституція України як громадян України. Водночас, у частинах першій та другій статті 24 Основного Закону України встановлюється рівність громадян у конституційних правах і свободах та їх рівність перед законом, неприпустимість існування привілеїв чи обмежень за ознаками кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками.

Отже, положеннями ч. 1 ст. 125 та ч. 2 127 закону, в яких визначено представництво суддів загальних, адміністративних та господарських судів на з’їзді суддів України і в Раді суддів України за принципом рівного представництва від кожної судової юрисдикції, допущено обмеження прав суддів загальних судів за ознакою місця їх роботи, зокрема у праві на рівне представництво в роботі вищих органів суддівського самоврядування. Це суперечить положенням частини другої статті 8, частин першої та другої статті 24 Основного Закону України. 

Результатом проведеної судової реформи мало стати утвердження справедливого та доступного правосуддя, зміцнення гарантій конституційних прав громадян на судовий захист.

Однак внесені законом зміни до процесуального законодавства України, які є наріжним каменем судово-правової реформи, не тільки не сприятимуть досягненню зазначеної вище мети, а в багатьох випадках, навпаки, призведуть до звуження змісту та обсягу гарантованого Конституцією України права на захист громадянами та юридичними особами своїх прав, свобод та законних інтересів судом, що є недопустимим згідно з положеннями ч. 3 ст. 22 Конституції.

Йдеться передусім про значне скорочення строків позовної давності, термінів і можливостей апеляційного та касаційного оскарження судових рішень, зниження рівня гласності та відкритості судового процесу, незабезпечення таких основних засад судочинства, як змагальність сторін та свобода в наданні суду своїх доказів і доведенні їх переконливості тощо.

Наведу лише кілька найпоказовіших прикладів.

Так, змінами до Кодексу адміністративного судочинства вдвічі, з одного року до шести місяців, зменшено строк давності звернення до суду для захисту порушених прав, свобод і законних інтересів. Змінами до того ж Кодексу адміністративного судочинства та до Цивільного процесуального кодексу вдвічі скорочено час на підготовку і подання апеляції, суттєво зменшено і строки на підготовку касаційної скарги.

Внесеними законом змінами до Господарського процесуального кодексу змінено порядок зміни позивачем підстави або предмета позову. Редакція вказаної норми, що діяла до набрання новим законом чинності, передбачала, що позивач має право змінити підставу або предмет позову до прийняття рішення по справі. Новими положеннями ГПК України встановлено, що позивач має право змінити предмет або підставу позову шляхом подання письмової заяви до початку розгляду господарським судом справи по суті. Аналогічні обмеження стосуються і права на подання зустрічного позову. 

У статтях 12, 41 КАС, ст. 81-1 ГПК України, ст. 197 ЦПК України (в редакції закону № 2453-VІ) передбачено випадки, коли повне фіксування судового процесу технічними засобами не здійснюється, зокрема в разі неявки на судове засідання всіх учасників процесу, розгляду справи в порядку письмового провадження тощо. Однак такі законодавчі приписи не відповідають п. 7 ч. 3 ст. 129 Конституції, яка передбачає необхідність повного фіксування судового процесу технічними засобами в будь-яких випадках з метою забезпечення умов для гласності судочинства і не надає можливості запровадження законом винятків з цього конституційного правила. Вочевидь, що метою цього є гарантування об’єктивного та повного здійснення судового захисту прав і свобод громадян у будь-яких випадках, навіть під час проведення письмових слухань справ (частини 1 та 2 ст. 55 Конституції).

Змінами до процесуального законодавства істотно змінено порядок виклику осіб, які беруть участь у справах, уможливлено розгляд та вирішення позовів і скарг без їх присутності в судових засіданнях (з незалежних від них причин неналежного повідомлення). Такі положення суперечать прямо приписам п. 7 ч. 3 ст. 129 Конституції щодо того, що однією з засад судочинства є гласність судового процесу, право заінтересованих осіб брати участь в судових засіданнях, а також статті 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка надає кожному право на публічний розгляд його справи судом.

Такими, що суперечать конституційним засадам змагальності сторін у судочинстві та рівності всіх учасників судового процесу перед законом (пункти 2 і 4 ч. 3 ст. 129 Основного Закону), є нові положення статей 400-7 та 400-9 КПК України, відповідно до яких учасники процесу свої клопотання про перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами подають не до суду, який ухвалив відповідне рішення, а до прокурора, і саме останній вирішує питання про наявність підстав для такого перегляду.

Цей перелік законодавчих новацій є далеко не повним.

Безумовно, судовий процес в Україні потребував оптимізації, спрощення, встановлення запобіжників для можливих зловживань з боку окремих недобросовісних учасників процесу. Однак досягнення цієї мети не може відбуватися за рахунок звуження конституційних гарантій права громадян на судовий захист, порушення таких основних конституційних засад судочинства, як рівність всіх учасників судового процесу, змагальність, гласність, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження судових рішень.