У президентському Посланні до українського народу, з нагоди 20-річчя Декларації про державний суверенітет, проголошена мета перетворення України в заможну і процвітаючу країну, яка б займала гідне місце у цивілізованому світі. Акцентується увага, що цього можна досягти лише після проведення курсу глибоких реформ та системної модернізації країни, яка б охопила усі сфери суспільного життя. Повідомляється також, що на черговому засіданні Комітету економічних реформ було схвалено проект Програми реформ, метою якої є розбудова заможного суспільства, конкурентноспроможної економіки та ефективної держави.

Ще не так давно (1990 р.) німецькі вчені передрікали, що зі здобуттям незалежності Україна протягом 5-7 років увійде до десятки найсильніших країн світу. Роки незалежності для України стали періодом серйозних складнощів і потрясінь, які підірвали стійкість української економіки. Головна цьому причина — низька ефективність системи державного управління, що йде від невміння використати значні досягнення науки управління (до них відноситься системний аналіз, інформаційно-обчислювана техніка, математичні методи, програмно-цільове управління тощо). Невміння керувати державою призвело до її кризового стану, а це, в свою чергу, якщо так і надалі буде продовжуватися, призведе до втрати державності. Без ефективного державного управління, без державної служби — неможливо забезпечити цілісність, суверенітет, безпеку, розвиток суспільства, а в ньому — права і свободи кожної людини і громадянина.

Лише на його основі і за його допомогою можливо досягти успіху у «проведенні курсу глибоких реформ та системної модернізації країни». На жаль, у Програмі відсутній цей головний інструмент, за допомогою якого можна побудувати заможну і процвітаючу країну.

Програма економічних реформ — політичне лавірування?

Аналіз Програми дозволяє побачити її суперечність та обмеженість у діях. У ній основою реорганізації є емпіризм та політичне лавірування. Фактично вона не характеризує своєї сутності, оскільки за змістом і постановкою завдань базується не на системі взаємозв’язків, які є головними складовими управління, — віддзеркалення, осмислення, регулювання стану і розвитку суспільних явищ, стосунків і процесів, тобто базується не на цілісній системі поглядів на розбудову процвітаючої країни, у тому числі урядових відомств.

Програма не має цільової орієнтації як комплексу заходів на забезпечення кінцевого результату. Наприклад, її розробники  лише продекларували мету — «підвищити ефективність державного управління шляхом реформування державної служби й виконавчої влади», назвавши її «блоком реформ щодо модернізації системи державного управління», який буде представлений восени 2010 року. Автори не дають ніяких тлумачень і пояснень, що конкретно слід розуміти під «реформуванням державної служби і виконавчої влади». Виникає закономірне питання: а як же без «голови і двигуна програми», яким є механізм управління, можна конкретизувати розробку і прогнозувати ефективність її реалізації?

Програма рясніє подібними «провалами». Наприклад, зарубіжний і наш досвід свідчить, що величезне значення при здійсненні управління державними програмами має контроль за їх виконанням і встановлення зворотного зв’язку  відповідно до результатів. Це пов’язано із застосуванням організаційних процедур оцінки, ревізій, перевірок і скасування неефективних програм.

Тому дивно, що в Програмі немає нічого стосовно державного фінансового контролю (йдеться лише про «аудит державних фінансів» та про звіти Рахункової палати, в яких зазначалося, що «кожна третя гривна з бюджету витрачалася неефективно», та про приведення внутрішнього аудиту у відповідність до стандартів ЄС).

Слід знати і розуміти , що за останні дев’ятнадцять років представницька та виконавча влади, приймаючи низку законів, постанов і розпоряджень, які повинні дотримуватися положень Закону України від 21.11. 2002 р. № 228 «Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу», виконанню плану дій Україна — ЄС, домовленостям із Світовим банком тощо, фактично сприяли і сприяють ситуації розквіту абсурдності в системі державного фінансового контролю, оскільки вони суперечливі між собою і нормам міжнародного права (відсутність центру координації, некваліфікований переклад запозичених іноземних термінів, некомпетентність спеціалістів, амбіційність урядових організацій є причиною такого стану).

Відсутність чіткого визначення державного фінансового контролю, змішування понять (наприклад, «державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю») є одними із причин того, що до цього часу в державі Україна не створена відповідна реаліям правова і методологічна база державного фінансового контролю. Легітимність понять «державний фінансовий контроль» і «державний фінансовий аудит» не підтверджено і Бюджетним кодексом України. Статті 19, 26, 109 — 115 кодексу тільки визнають легітимність фінансового контролю і не вносять ніякої ясності в питання фінансового простору (зовнішнього і внутрішнього) державного фінансового контролю. Необхідно навести порядок в понятійному апараті та чітко визначитися, наприклад, що ж таке державний фінансовий контроль, державний аудит, аудит бюджету, внутрішній і зовнішній державний фінансовий контроль, аудит ефективності, аудит адміністративної діяльності, комплексний аудит, аудит донорських проектів, економічність і результативність, перевірка, акт, вид і форма контролю (аудиту), метод і методологія та багато іншого.

Без чіткого тлумачення понятійного апарату нам ніколи не вдасться сформулювати концепцію державного фінансового контролю, не кажучи вже про прийняття повноцінних законів «Про державний фінансовий контроль» і «Про Рахункову палату України», яку, до речі, до цього часу не можна ідентифікувати у системі державного апарату, оскільки ані в Конституції України, ані в Законі України «Про Рахункову палату» не зазначається, що це орган, який створено в Україні (лише за цією ознакою Рахункова палата є нелегітимним органом державного фінансового контролю в Україні), не визначено місце та її роль у системі органів фінансового контролю, її правове положення тощо. Аналіз змістовного аспекту конституційної регламентації діяльності Рахункової палати та законів «Про Рахункову палату» і «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» дозволяє констатувати, що їх окремі положення конфліктують з міжнародними правовими нормами. Це стосується майже всіх нормативно-правових актів, в яких мова йде про фінансовий контроль.

У Програмі жодного слова про необхідність визначення органу, який би взяв на себе функції відповідального органу щодо координації дій управління державною системою фінансового контролю, розробки відповідної методології, стандартів і норм. Ситуація склалася вкрай конфліктна, оскільки в заходах з виконання Плану дій Україна — ЄС, в нашій державі до кінця 2007 року повинні були бути здійснені суттєві зрушення щодо посилення прозорості в управлінні державними фінансами, що передбачало прийняття та імплементацію нового закону «Про Рахункову палату України», який визначав би роль і функцію Рахункової палати України згідно до визнаних міжнародних стандартів, схвалених Міжнародною організацією вищих органів контролю державних фінансів (ІNTOSAІ).

На базі власних культури та ідеалів

У проекті Програми реформ зроблено припис, що «після затвердження Комітетом Програми подальшими кроками стануть: розроблення детального плану щодо реалізації кожного напряму реформ з визначенням необхідних кроків, відповідальних осіб, строків і проміжних результатів». Як бачимо, мова не йде про управління Програмою в цілому, а передбачається створення механізму управління окремими «програмами-напрямками».

Реорганізація управління програмами не повинна зводитися тільки до перебудови формальних структур міністерств і відомств, як це робиться зараз. Серйозному перегляду повинні підлягати система оплати, оцінки, просування службовців високого рангу в державному апараті, індивідуальний контроль за їхньою діяльністю. Оцінка результатів діяльності повинна ставитися в пряму залежність від досягнутих цілей. Без цього програма — не програма, а перелік добрих побажань. Від того, наскільки добре буде відпрацьована система організації управління, залежить не лише наші сьогоднішні успіхи, але й результати діяльності в майбутньому, що найголовніше. Тому розробка ефективних форм і способів управління реалізацією програми реформ не менш важлива, ніж правильне її формування.

Оскільки Програма реформ вже схвалена, це означає, що зазначений інтелектуальний продукт вважається в певній мірі самодостатнім і є в своїй основі формою завершального процесу. Подібно до того, що слово сказано, і тим самим діло зроблено.

У нас має місце фантастична фетишизація слова, поняття, терміну, які, будучи сформульовані, видаються за реалії та сприймаються наче впровадженими в життя. Виникла і підтримується державою «четверта влада» — влада слова, яку визначають поняттям «логократія». Для суспільства це трагедія, оскільки в ньому панує слово, а навколо інтерпретації слів і в пошуку нових зосереджені, обласкані нинішньою елітою велика кількість інтелектуальних сил і засобів масової інформації. І хоча, за біблейським переказом, на початку було Слово, але і тоді вже воно володіло магічною, перетворюючою силою тільки тому, що проголошувалося Господом, тобто тією ж самою владою.

Отже, будь-які проблеми, які необхідно вирішувати нашій державі, не можуть бути втілені в життя без управління, минаючи управління, всупереч управлінню. Ці проблеми за своїм характером комплексні, системно організовані, масштабні, які можуть вирішуватися через подібні Програми тільки об’єднаними, скоординованими зусиллями мільйонів людей. Якщо не буде належного управління, то наші сучасні задуми і можливості так і залишаться порожніми мріяннями.

Не розділяючи поглядів і позицій багатьох доморощених «патріотів», автор вважає, що кожне суспільство може нормально керувати своїм розвитком лише на базі власної культури, своїх традицій і звичаїв, поглядів, ідеалів і цінностей. Як зазначає відомий російський вчений в області управління 

Г. В. Атаманчук, вони можуть пригнічувати, викликати психологічне неприйняття або моральне осудження, але в управлінні не можна з ним (національним) не рахуватися.

У всіх сферах людської діяльності, особливо при застосуванні виробничих технологій, існує багато спільного, типового. Разом з тим це типове є невід’ємною частиною національного, створює з ним єдине ціле (наприклад, німецьке і японське «дива», економічний підйом молодих азіатських «тигрів», Туреччини, Пакистану тощо). Можна згадати також про Великобританію, Францію, Італію, Іспанію останніх років та інші країни. Скрізь начебто загальні принципи, підходи, методи, структури використовувалися не взагалі, а конкретно, до особливостей не тільки кожної країни, але й кожного регіону, окремої місцевості, специфічної групи людей.

У цьому зв’язку слід особливо підкреслити два моменти. По-перше, вивчення сучасних форм управління у розвинених країнах ні в якому разі не може дати жодного прикладу для механічного «запозичення» цих форм, а може лише розширити кругозір українських спеціалістів. Але при цьому необхідно освоювати свої методичні і практичні висновки на самостійному аналізі об’єктивних умов, що виправдовують застосування тих або інших нових принципових форм управління.

По-друге, слід мати на увазі, що соціально-економічна сторона державного і галузевого програмування в розвинених країнах все ж має вирішальне значення для розуміння форм організації управління державними програмами, котрі склалися в їх практиці. Конкретні цілі, відношення, самі основи побудови державної влади мають тут як загальні для всіх, так і специфічні конкретно-історичні риси кожної із країн. Це накладає відбиток на практику програмно-цільового управління в урядових відомствах і на спроби її наукового узагальнення вченими та спеціалістами.

Створити постійно діючий державний орган

Управління програмою реформ не може виконуватися тимчасовими робочими групами, комісіями, як це практикується у нас, від випадку до випадку на всіх рівнях системи управління. Ця практика, м’яко кажучи, не ефективна, а точніше — безвідповідальна. Організація системи будь-якої реформи, у тому числі планомірної модернізації управління і економіки держави, повинна складатися не з Комітету економічних реформ та робочих груп, а з підрозділів державних органів, що дозволило б забезпечити перехід від «напівкустарних» способів усунення тих або інших недоліків в управлінні до ефективніших «індустріальних» методів і організації роботи з вдосконалення систем управління.

Хто повинен розробляти заходи з удосконалення управління, їх реалізовувати, нести відповідальність за рівень управління і його раціоналізацію? Це складні питання, але, наприклад, така яскрава особистість як Паркінсон вважає, що «... хвора установа вилікувати себе не може... Пацієнт і хірург не повинні поєднуватися в одній особі».

Багато проблем щодо вдосконалення управління мають міжвідомчий характер. Але ще більша кількість проблем має відомчий характер, а вирішувати їх необхідно взаємопов’язано. Хто ж повинен очолювати роботу з вдосконалення управління в країні? Мабуть, для відповіді на це важливе питання має бути вивчений наш історичний досвід, досвід інших країн. Очевидно одне: для організації робіт з вдосконалення управління в країні на вищому рівні має бути створений постійно діючий державний орган системи управління. Навряд чи йому потрібний багаточисельний апарат. У практичній діяльності подібний найвищий орган може спиратися на Департамент з вдосконалення управління, створений у складі Кабінету Міністрів України.

Очевидно, що подібні органи доцільно створювати і в регіонах. Вони повинні мати право: доручати розробку теоретичних проблем і організовувати впровадження розробок інститутів; розглядати пропозиції, що розробляються галузями і відомствами, щодо порядку і планів їх реалізації; здійснювати контроль.

Особливої уваги вимагає організація робіт на рівні міністерств і відомств. У них мають бути також створені (або визначені) підрозділи, що забезпечують процес вдосконалення управління.

Необхідно вирішити ще одне дуже важливе організаційне питання. У кожному міністерстві, відомстві мають бути визначені наукові організації, відповідальні за розробку, експериментальну перевірку і впровадження заходів з вдосконалення управління, передбачених програмою реформ.

Концентрація наукових сил з розробки і впровадження програми економічних реформ вимагає створення Головної наукової організації, яка б стала центром найвищого державного органу з розробки і вдосконалення управління. Окрім проведення власних теоретичних досліджень в галузі організації, економіки, управління, вона має забезпечувати координацію досліджень в області вдосконалення управління.

Слід позбавитися від тих міністрів, які керують міністерством не самостійно, а через своїх заступників (такий висновок зроблено з аналізу окремих Положень про міністерство). Слід зрозуміти: щоб керувати міністерством і народним господарством, необхідно мати досвід, а щоб мати досвід, недостатньо керувати кафедрою або інститутом чи навіть НБУ. Потрібен агломерат знань, які, на жаль, відсутні у більшості наших сьогоднішніх старих-нових керманичів.

 

Павло ПЕТРЕНКО, кандидат економічних наук