Усе починається із закону: новелізація судоустрою в Україні

Багато хто з юристів вважає, що радикальний підхід до новелізації судоустрою був продиктований украй негативним ставленням суспільства до організації судової діяльності та необмеженого статусу суддів. Динаміка розробки і прийняття Верховною Радою України Закону «Про судоустрій і статус суддів» підтвердила рішучість Президента України, депутатського корпусу подолати стагнацію у судовій владі, її корпоративність, верховенство суддівського розсуду, відстороненість держави від внутрісуддівського управління, спрощений порядок зайняття посади судді і низьку відповідальність суддів за прийняті рішення. Різні полярні оцінки якості прийнятого закону можна сприймати як неоднакове розуміння вдосконалення судової системи. Але Верховній Раді України треба було давати поштовх у подоланні негативних явищ у судовій системі. Багато часу розмови суддів і фахівців не просувалися далі абстрактних уявлень про судову реформу, бездіяльність спричинила небезпечну для держави «війну судів». Потрібні були рішучі кроки вперед, адже об’єктивно організація правосуддя вимагала змін, що ніяк конструктивно не сприймалося Верховним Судом України, Радою суддів, до того ж Академія суддів взагалі була схожа на провінційний заклад, науковців не бажали залучати навіть до розробки Концепції судової реформи.

Не гаючи часу, законодавець спрямував два закони на розв’язання назрілих проблем судоустрою і судочинства, які умовно перебували «на поверхні».

Але чи вдалося це? Одразу зазначимо, що в Законі «Про судоустрій і статус суддів», який символізує судову реформу, поєднано два різні предмети — судоустрій і статус суддів. У ньому міститься також багато норм процесуального законодавства, що виходить за межі класичного уявлення про законодавчу систему і галузеве правове регулювання. У такому разі преамбула закону не зовсім відображає його зміст, проте структурна еклектика не зменшує вагомості цього закону. З другого боку, наукова позиція оцінює інтегративний закон, який дає змогу побачити майбутню модель Судового кодексу, що вкрай важливо для кодифікації нового покоління законів організаційно-статутного, матеріально-предметного і процесуального регулювання. І в цьому є важливий крок до формування нової комплексної галузі — судового права.

Ставлення до кожного закону як соціальної цінності не виключає головного запитання: чи є цей закон правовим? Без аналізу його нормативного змісту відповісти на таке запитання завжди непросто, але головне призначення Закону «Про судоустрій і статус суддів» полягає в його меті — дати реальний поштовх концептуально новому мисленню в судовій сфері, визначити головні пріоритети в судовій системі, реалізувати принцип «доступ до об’єктивного правосуддя» насамперед для громадян. Слід зазначити, що прийняття цього закону означає ще одну характерну тенденцію, яка завжди схвально сприймається суспільством, — це виконання державою прийнятих на себе публічно-правових зобов’язань. З цього випливає обов’язок законодавця при змінах правового регулювання суворо дотримуватися принципів і вимог Конституції України і головне — не виходити за межі дозволеного конституційними нормами. Але цей критерій має своє застосування в конституційному нормоконтролі.

Отже, у критичному аналізі з оптимістичним поглядом можна побачити все цінне, що закладено в законі, а водночас і його прорахунки, колізії та неузгодженості. Якщо погодитися з високопосадовцем Верховного Суду України, який попереджав, що зменшення повноважень цього органу «спричинить масові конфлікти між судами різних спеціалізацій щодо їх компетенції, що в підсумку неминуче негативно позначиться на якості правосуддя...». Мабуть логічно згадати, як науковці, практикуючі юристи і самі судді протягом останніх років намагалися довести свої проекти і пропозиції до найвищого судового органу, при якому припинила функціонувати Науково-консультативна рада. Отже, вихід із цього становища вивів законодавця на чинні закони стосовно змін у судовій системі. Безперечно, слід було прислухатися на стадії розгляду законопроекту до звернень академіків В. Сіренка, В. Щербини та інших відомих учених-юристів щодо конституційного статусу Верховного Суду і його процесуальних повноважень, але ця проблема вимагає окремого розгляду і розв’язати її законодавцю ще не пізно. Спрощеного і легковажного підходу не може бути: оцінку новелізації судоустрою поставить час. Незаперечно одне — закони про судову реформу конче потрібні. Додамо: вони зобов’язані бути конституційними.

Звернемо увагу на концептуальне запитання: чи дозволяє Конституція проводити судову реформу? Без сумніву, дозволяє, але без порушення у найголовнішому — моделі організації правосуддя. Пріоритетом завжди був процесуальний вимір. Нагадаємо, що реформуванням у сфері судової влади вважається введення нового механізму правосуддя. Принципи доступності, якості та ефективності судочинства повинні бути спрямовані в інтересах суб’єктів—учасників судочинства. Права людини судова реформа має забезпечити шляхом суворого дотримання законності правосуддя і верховенства права, пріоритетної позиції захисту і поновлення порушених прав громадян. Дієвості цих постулатів, як свідчить практика, можна досягти лише процесуальним шляхом.

Звернемося до тексту Закону «Про судоустрій та статус суддів». Проаналізувавши, висловимо свої міркування. Організаційна побудова судової системи залишилася без змін, а забезпечення її єдності та спеціалізації, визначені умови утворення чи ліквідації судів загальної юрисдикції виключають спірне розуміння. Наприклад, якщо принцип спеціалізації охоплює всі категорії справ, що ми сприймаємо в одному ракурсі, то він більше стосується предмета судових справ, а не судів, до яких стаття 18 закону відносить розгляд кримінальних, цивільних та інших видів справ. Якщо принцип спеціалізації охоплює всі суди, то віднесення інших справ до їхньої підсудності, як указується у статті 22, одразу деформує цей принцип. Отже, суперечливе визначення спеціалізованих судів і спеціалізації розгляду судових справ на місцевому рівні може створювати інше уявлення про судову загальну юрисдикцію, що характеризує здійснення правосуддя у всіх категоріях справ. Вертикаль судової спеціалізації завершується створенням додатково Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ. У ньому допускається об’єднана спеціалізація, що може створювати певні ускладнення при прийнятті постанов із питань кримінальної чи цивільної юрисдикції. Але важливо зазначити, що закон передбачає обов’язковість існування Науково-консультативних рад і саме вони мають здійснювати функції експертів щодо проектів документів, які затверджуються на пленарних засіданнях Вищих спеціалізованих судів і мають важливе значення для судової практики. Водночас компетенція Науково-консультативної ради при Верховному Суді України, яку стаття 46 закону пов’язує з попереднім розглядом проектів постанов пленуму стосовно висновків на проекти законодавчих актів та з інших питань діяльності Верховного Суду України, сприймається досить вузько і, мабуть, законодавець її використання наукового потенціалу передбачив надалі розширити.

Якщо аналізувати нову модель внутрісудового управління, то вона потребує подальшого вдосконалення і більш детального правового регулювання. Це стосується насамперед адміністративних повноважень голів судів, які мають скеровувати організацію судочинства, що пов’язано з функціями керівників апарату судів стосовно організаційно-технічного забезпечення судової діяльності. Розрізняючи функції організації судочинства та організаційного забезпечення роботи судів, а це якраз і стосується адміністративних повноважень голів судів та керівників апарату, внутрісудове управління відповідно до закону не містить однозначного розуміння статусу відповідального керівника суду. Він може бути за законом номінальний або реальний, який фактично тримає важелі управління внутрісудовою діяльністю. У чому полягають наші сумніви? Організаційний апарат безпосередньо підпорядкований керівникові апарату, помічники прикріплені до суддів, служба судових розпорядників повинна керуватися розпорядженнями голови суду та судді, але головні суб’єкти забезпечення судочинства — секретарі судових засідань, залишаються без належного прикріплення. Тому постає питання про управлінський статус голів судів, оскільки відповідальність за чітке й організоване здійснення правосуддя вони несуть перед органом, який їх призначає, — Вищою радою юстиції. Отже, об’єктивно виникнуть складнощі під час застосування Закону «Про судоустрій та статус суддів», коли вимоги єдності системи судів загальної юрисдикції (стаття 17) не обумовлені єдиним порядком організаційного забезпечення, оскільки не встановлено підпорядкованості керівника апарату голові суду. Закон роз’єднує внутрісудове управління, що в подальшому слід усунути, як таке становище, і чітко врегулювати відносини підпорядкованості.

Центральною фігурою правосуддя є суддя і тому зрозуміло, що в законі достатньо ґрунтовно врегульовано його правовий статус. Закон подолав невизначеність щодо всіх важливих складових реалізації правосуддя безстороннім, незалежним суддею. Починаючи з нового тексту присяги суддя, керуючись нормами розділу ІІІ закону, отримав всі матеріальні і процесуальні гарантії щодо своєї професійної діяльності, і це стосується також народних засідателів, значення яких для судочинства нарешті належним чином оцінено державою. Багато прогалин, що існували тривалий час у чіткому розумінні статусу судді як представника судової влади, вирішено в зазначеному законі з розумінням авторитету суддів, якого необхідно ще досягти в суспільній свідомості.

Такий підхід визначив і формулювання в законі нового порядку щодо зайняття посади судді в судовій системі. Послідовно викладені в законі вимоги до кандидатів на посаду судді, процедури гласності у виявленні професійних якостей кандидата, а також у проведенні добору претендентів на посаду судді, проведення конкурсу і здатність пройти іспити з письмовим анонімним тестуванням — все це відповідає європейським стандартам формування суддівського корпусу. Слід підкреслити, що конкурсний порядок заміщення вакантної посади судді послідовно проводиться в законі як гарантія добору найбільш підготовлених юристів, навіть якщо йдеться про переведення судді в інший суд в межах п’ятирічного строку. При цьому кваліфікація та інші необхідні якості судді мають вирішальне значення, оскільки Вища кваліфікаційна комісія нарешті отримала своє конституційно-правове значення як інститут об’єктивної суддівської оцінки щодо здатності особи виконувати професійні функції судді. Саме цей кваліфікаційний орган має вирішувати всі питання і нести відповідальність перед Верховною Радою України і Президентом України, коли суддя представляє свій «атестат» за результатами своєї п’ятирічної діяльності для призначення на посаду безстроково. Профільний Комітет Верховної Ради України змінив свої функції, оскільки буде зосереджуватися на питаннях парламентського контролю, в законодавчій сфері реалізації своїх повноважень, а не дублювати, як раніше, функції Вищої кваліфікаційної комісії.

Законом впроваджено новий навчально-дослідницький заклад із спеціальним статусом — Національна школа суддів України. Практична підготовка кандидатів на посаду судді, підвищення кваліфікації, підготовка працівників апаратів судів та інші завдання безпосередньо мають визначатися Вищою кваліфікаційною комісією. Її повноваження охоплюють практичною сферою всі складові роботи професійних суддів і тому законом визначено не тільки підстави розгляду Вищою кваліфікаційною комісією України дисциплінарної відповідальності суддів, а й детально врегульовано процедури дисциплінарного провадження, що виключає будь-який суб’єктивізм, політичне втручання в отриманні переваг від судді під загрозою його дисциплінарного утиску. Головний критерій негативної оцінки Вищою кваліфікаційною комісією діяльності суддів — це здійснення неналежного правосуддя суддею, коли є відомі конкретні факти, що можуть бути підставою для відкриття дисциплінарної справи. По суті розгляду таких справ на засіданнях Вищої кваліфікаційної комісії із введенням інституту змагальності (пункт 11 статті 86 закону) дисциплінарний порядок схожий на дисциплінарний квазісуд, що дасть змогу об’єктивно й неупереджено приймати рішення як завершення розгляду кожної дисциплінарної справи судді у відкритому слуханні. Щодо механізму звільнення суддів з посад відповідно до вимог частини 5 статті 126 Конституції України слід зазначити, що він обумовлений у законі обставинами, які мають інколи неоднакове розуміння, що може спричинити певні конфліктні ситуації, але законодавець у змозі надалі внести певні корективи. Не випадково, коли аналіз стосується положень зазначеного закону, виникає запитання щодо його правової визначеності. Для суддів це зрозуміло, адже правова визначеність зобов’язує кожний парламент керуватися принципом стабільності законодавчої норми. Цей постулат повинен бути сформульований достатньо чітко, дозволяючи особі передбачати наслідки її правозастосування, але в іншому разі слід усвідомлювати необхідність залучення юридичної допомоги. Чи замислювалися над цим правовим постулатом розробники законопроекту?

Конституційність законів — це один із вагомих принципів правової визначеності, і тому не можна сприймати однозначно організацію і порядок діяльності органів суддівського самоврядування. До них не відноситься Вища кваліфікаційна комісія України, але її рішення мають вирішальне значення для кадрових призначень, які пропонується вирішувати Вищій раді юстиції. Закон не обмежує діяльність органів суддівського самоврядування, при цьому слід врахувати конфлікти, коли, наприклад, як це повідомляється у пресі, голова апеляційного суду, зокрема в Харківській області, намагається підкорити дисциплінарним процедурам роботу суддів і це спричиняє їхню негативну реакцію. Про це свого часу досить докладно було поінформовано Голову Верховного Суду України, але його реакція на негативний висновок робочої групи суддів «до відома» продовжила адміністративний вплив голови суду на суддів апеляційної інстанції обласного суду Харківської області — найбільш досвідчену категорію суддівського корпусу України. Отже, врегулювання статутної організації суддівського самоврядування не тільки розширює його повноваження, а й закріплює права кожного органу, які адекватно відповідають призначенням існування кожної форми суддівського самоврядування: з’їзду суддів, Ради суддів, конференцій суддів та регіональних рад суддів, що має забезпечуватися Державною судовою адміністрацією України. Цілком виправдана зміна їхнього організаційного підпорядкування, проте нове мислення про внутрісудове управління зобов’язує керівників ДСА переглянути свої функції щодо забезпечення судів загальної юрисдикції, зокрема, що стосується фінансових витрат та штату суддів у реалізації вимог нового Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Як приклад, постійні відмови ДСА в забезпеченні нормативами штатів апарату Обухівського міськрайонного суду Київської області.

Намагаючись бути об’єктивним з наукових позицій праворозуміння нового закону, ми розраховуємо на право суддів поставити запитання, мати власну думку про обставини, які їм відомі. Отже, суддівський корпус має право на внесення законодавцю рекомендації, і це має бути виваженим обґрунтовано-аналітичним процесом.

Щодо інших не менш суперечливих питань судочинства, які мають бути скореговані відповідно до змін другої частини зазначеного закону, особлива увага має приділятися філософії (архітектоніці) закону: для кого, в ім’я яких прав та інтересів було прийнято цей закон в цілому. Про це автор пропонує свій науковий аналіз у наступних номерах газети.