Проблемні питання адміністративно-територіального устрою

Нормативно-правова основа регулювання правовідносин у сфері адміністративно-територіального устрою в Україні ще й сьогодні характеризується нестабільністю та значною мінливістю. Нині цю основу складають Конституція, Закон «Про місцеве самоврядування», Земельний кодекс України, Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою, затверджене ще Указом Президії Верховної Ради УРСР 12 березня 1981 року № 1654. Тим часом положення цих актів, які мають забезпечувати повноту регулювання системи місцевого самоврядування, містять прогалини, мають певні неузгодженості, суперечності, багато в чому застаріли та потребують змін, доповнень і суттєвого вдосконалення. Мало того, базова термінологія, концептуальні підходи неодноразово змінювалися, компетенція тих чи інших органів влади, порядок їх діяльності щоразу переформатовувалися. Саме тому існуюча в Україні система місцевого самоврядування наразі абсолютно не відповідає потребам суспільства, а саме: створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади. Адже, хоч би як ми переставляли місцями повноваження самоврядування і місцевої виконавчої влади, хоч би як кроїли карту держави, загальна картина слабкого місцевого самоврядування і слабкої місцевої виконавчої влади не зміниться.

Щоб отримати дієву самодостатню систему місцевого самоврядування, необхідно змінювати підходи, впроваджувати нові реформи, а саме: зміцнювати матеріально-фінансову базу, забезпечувати економічну спроможність територіальних громад на власні делеговані повноваження, створювати чіткий розподіл повноважень між рівнями, органами та посадовими особами системи місцевого самоврядування, а також удосконалювати конституційно-правову основу місцевого самоврядування тощо.

Особливу увагу треба звернути на відсутність базового закону у сфері адміністративно-територіально устрою, наявність якого прямо передбачена Конституцією і який досі так і не прийнято. Приміром, 12 тисяч 111 адміністративно-територіальних одиниць в Україні мають розбіжності у назвах і категоріях. Тобто нинішній стан місцевого самоврядування в Україні — це наслідок неправильної державної політики, передусім, у фінансово-економічній сфері. Для прикладу, у Франції ефективно функціонують 30 тисяч комун, у Німеччині абсолютно нормально діють 8 тисяч низових самоврядних одиниць. І щось не чути розмов про їхню недолугість чи неадекватність. В Україні уже протягом 19 років у сотнях і тисячах виступів йдеться про ті само проблеми місцевого самоврядування, проте вирішувати їх мало хто береться. Понад те, ситуація у сфері місцевого самоврядування щороку тільки погіршується.

Проблематика встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць є одним із вихідних, системоутворюючих чинників цілої низки пов’язаних з нею проблем багатьох предметно-галузевих напрямів. Зокрема, території юрисдикції місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, бази надходжень місцевих бюджетів, вирішення питань земельних, майнових відносин, надання адміністративних послуг, формування представницьких органів, соціально-економічного розвитку населених пунктів, їхньої забудови тощо. 

На сучасному етапі, в умовах перехідного типу економіки, подальшого розширення ринкових відносин на всі сфери суспільного життя, проблеми місцевого самоврядування мають стійку тенденцію до загострення, стають факторами нестабільності та перепон на шляху державотворення.

Проведені Комітетом Верховної Ради з питань державного будівництва та місцевого самоврядування за участі Управління у зв’язках з місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування вивчення і аналіз ситуації зі встановлення меж виявили аж ніяк не втішні показники.

Зокрема, станом на 1 вересня 2009 року із 29 818 населених пунктів, які є в Україні, межі встановлено тільки в 3 981 населеному пункті, що становить понад 13 відсотків від загальної їх кількості. При цьому із 177 міст обласного значення межі встановлено у 57 містах (це тільки 32%). У 151 місті є генеральний план, а це майже 85 відсотків. Тобто більшість міст не можуть домогтися встановлення меж, оскільки їх мають менше третини міст. Крім того, проекти землеустрою є у 78, або 43,6 відсотка міст, тобто ще потрібно виготовити 99 подібних проектів. Із 280 міст районного значення межі встановлено у 48 містах (понад 17%). Водночас 194 міста (70%) мають генплани. Проекти землеустрою є у 112 міст (40%), ще необхідно виготовити 168 проектів. Із 886 селищ міського типу межі встановлено у 233 селищах (понад 26 %), із 28 475 сільських населених пунктів — у 3 643 населених пунктах (близько 13 %). При цьому генеральні плани мають 10814 сіл та селищ, тобто 38 відсотків. Необхідно виготовити 17 661 генплан. Проекти землеустрою є у 18 510 сіл та селищ (65 %). Не встановлені межі міст Києва та Севастополя.

Не краще становище зі встановлення меж районів. Наразі з 490 районів межі встановлено лише у 22, що становить близько 4,5 відсотка від їх кількості. Встановлення меж областей та Автономної Республіки Крим взагалі залишилося поза межами компетенції будь-якого органу влади і на рівні Конституції не врегульовано.

Відповідно до частини другої статті 173 Земельного кодексу України межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів.

Неврегульованим залишається питання віднесення міст до категорії міст обласного значення у зв’язку з невизначеністю таких ключових критеріїв, як чисельність населення, географічне розташування, економічний потенціал тощо. Це призводить до неоднозначного розуміння і тлумачення конкретних обставин з боку тих чи інших органів державної влади і місцевого самоврядування.

Значні ускладнення спостерігаються також у питанні найменування і перейменування населених пунктів, обліку населених пунктів, адміністративно-територіальних одиниць, органів місцевого самоврядування. І ці питання наразі надзвичайно важливі.

Нині облік даних про кількісний та якісний склад територіальних громад та органів місцевого самоврядування відповідно до чинного законодавства здійснює Верховна Рада. Облік населених пунктів і адміністративно-територіальних одиниць в областях ведеться обласними радами. При цьому рішення уповноважених органів державної влади і місцевого самоврядування з питань найменування, перейменування і уточнення назв населених пунктів як сьогодні, так і раніше набирали і набирають чинності після опублікування повідомлень про них у «Відомостях Верховної Ради України».

За даними проведеної перевірки 12 тисяч 110 офіційних бланків місцевих рад встановлено 324 факти помилкових назв сільських, селищних та міських рад, 902 випадки помилок у назвах населених пунктів. Виявлено 566 населених пунктів, які мають неправильну категорію, 42 населених пункти взагалі відсутні в офіційному обліку, 54 населених пункти, які офіційно обліковуються, на місцевому рівні не значаться, 81 місцева рада перенесла свій адміністративний центр, а три населені пункти включено до інших сільських рад.

Місцеві ради, в назвах яких допущено помилки, мають свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи з назвою, яка офіційно не обліковується, отримали дозволи від дозвільної системи МВС на виготовлення печаток і в результаті мають і використовують офіційні бланки та печатки з помилками у назвах, що призводить до помилкового застосування назв адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів, категорій населених пунктів тощо.

Неврегульованість, неточність цих питань щодня завдають проблем сотням тисяч громадян України. Адже зазначені помилки також присутні у документах громадян — паспортах, свідоцтвах про народження, документах про право власності на землю, нерухомість, спадщину, купівлю-продаж, дарування тощо.

Фактично в Державному класифікаторі використовуються назви адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів, які не відповідають офіційному обліку, Державна реєстрація юридичних осіб здійснюється з помилковими назвами органів місцевого самоврядування, більше того, надання дозволів на виготовлення печаток дозвільною системою МВС проходить без належного контролю та перевірки назв у офіційному обліку.

Те ж саме стосується і ведення державного реєстру виборців. А це особливо актуально напередодні чергових місцевих виборів.

Не менш важливе та складне питання щодо встановлення та зміни меж міст, районів та інших населених пунктів України.

Комітетом Верховної Ради з питань державного будівництва та місцевого самоврядування з 2000 року підготовлені проекти та постанови щодо значної кількості питань адміністративно-територіального устрою України. Так, встановлено та змінено межі більше 60 міст та районів України. Серед них згадаємо такі, як Вінниця, Дніпропетровськ, Кривий Ріг, Котовськ, Лебедин, Одеса, Приморськ, Радомишль, Саки тощо. Врегулювання цих питань пройшли складний шлях погоджень та доопрацювань. Приміром, при розгляді меж міста Приморськ виникла потреба у виготовленні додаткових карт та надання додаткових пояснень депутатам. По місту Саки тривалий час була потреба у додаткових картографічних матеріалах.

За останній період до Верховної Ради надійшли матеріали щодо встановлення меж п’яти міст, два з них направлені на доопрацювання місцевим органам самоврядування, а ще одне підлягає додатковому погодженню та отриманню рішень сільських рад. Серед питань, які потребують рішення комітету та Верховної Ради, необхідно назвати таке непросте питання, як проект постанови про зміну меж Макарівського району Київської області та Радомишльського району Житомирської області, яку треба ухвалити для узаконення існуючого військового містечка Макарів-1, в якому проживає близько 3 тисяч мешканців. Проблемність цього питання в одному — прийняття такої постанови не відповідає повноваженням Верховної Ради, встановлених Конституцією України.

Наразі процедура щодо встановлення та зміни меж настільки ускладнилась, що стала перепоною на шляху ухвалення рішення. Так, щоб встановити або змінити межі міста, треба, щоб рада прийняла рішення з цього питання, замовити та виготовити в проектній установі генеральний план міста, витративши на це чималі кошти (ці питання регулюються чинним законодавством та актами Мінрегіонбуду). Потім замовити та виготовити проект щодо встановлення меж міста та картографічні матеріали в іншому проектному інституті (зазначені питання регулюються чинним законодавством та актами Держкомзему).

Отримати необхідні погодження різних галузевих управлінь та відділів на рівні району та області, рішення відповідних сільських та селищних рад, районної ради та райдержадміністрації, обласної ради, висновок земельної експертизи і, насамкінець, звернутися з цими погодженнями та рішеннями, проектом землеустрою і поданням обласної ради до Верховної Ради України. Далі необхідно пройти погодження Управлінням у зв’язках з місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування апарату Верховної Ради, отримати рішення Комітету ВР з питань аграрної політики та земельних відносин, підготувати більш як 500 примірників карт-схем у вигляді додатку до проекту постанови, а вже потім це питання буде розглянуто у Комітеті ВР з питань державного будівництва та місцевого самоврядування і Верховною Радою. Тобто процедура дуже складна і затяжна. Потребує не тільки чимало часу, а й значних матеріальних ресурсів (орієнтовно від 50 тисяч до кількох мільйонів гривень залежно від обсягу роботи, території та чисельності населеного пункту).

Іноді через неотримання висновку експертизи чи незгоду сільської ради ці питання можуть бути зупинені взагалі, або не розглядатися десятиріччями.

Підсумовуючи викладене, хочу підкреслити, що для реформування адміністративно-територіального устрою України необхідно:

— Кабінету Міністрів розглянути питання щодо приведення у відповідність з офіційними назвами відомостей реєстрації громадян за місцем проживання, реєстрації юридичних осіб, записів у державних актах на земельні ділянки, нерухоме майно та інші документації. При цьому цю роботу треба виконати за рахунок державних коштів у стислі терміни, щоб не порушити прав громадян та не допустити додаткових незручностей для людей;

— Верховній Раді Автономної Республіки Крим та обласним радам потрібно забезпечити постановку на облік населених пунктів та зняття з обліку сіл та селищ, яких фактично не існує. Проаналізувати факти невідповідності назв населених пунктів відповідно до даних офіційного обліку і в разі потреби подати пропозиції щодо найменування та перейменування населених пунктів;

— Створити офіційний електронний довідник «Україна. Адміністративно-територіальний устрій», який дозволить оперативно вирішувати питання, пов’язані з адміністративно-територіальним устроєм у нашій державі.

Як бачимо, ця сфера суспільних відносин потребує наведення порядку, добре продуманих, послідовних і цілеспрямованих кроків з боку народних депутатів незалежно від їх політичної належності, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Адже без вирішення проблем з нормативно-правовою основою регулювання відповідних суспільних відносин, встановлення меж і визначення території юрисдикції органів місцевого самоврядування, наповнення місцевих бюджетів, вирішення земельних і майнових відносин, з найменуванням і перейменуванням, обліком і використанням назв сіл, селищ, міст не можна говорити про вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою та переформування.

Переконаний, що зазначені проблеми не мають політичного характеру. Вони стосуються конкретних життєвих потреб мільйонів людей — громадян України, адже можуть поставити питання про законність рішень органів місцевого самоврядування, актів на право власності, успадкування, правочинів із дарування, купівлі-продажу.