Бюджетний федералізм — золотий перетин

— «Бюджетний федералізм» у найбільш спрощеному вигляді можна уявити як систему побудови найоптимальніших фінансових зв’язків між центром, регіонами й містами. Знайти «золотий перетин» у відносинах між центральними й місцевими ланками влади можна в ході економічних і політичних реформ. Адже існуючі бюджетні й податкові системи вже застаріли, тому модернізація просто необхідна. Розуміючи обмеженість у коштах, уряд розробив два законопроекти — нову редакцію Бюджетного й Податкового кодексів. Якщо зміни до першого прийняті законодавцями, то проект другого винесено на публічне обговорення. Обумовлено це новаторським, вельми прогресивним характером змін, адже, по суті, з розробкою зазначених актів Україна значно наблизилася до практичного закріплення основ «бюджетного федералізму».

— На думку розробників, це створить у країні прогнозоване й зрозуміле правове поле ефективного оподатковування і бюджетування. Але реформа податково-бюджетного регулювання потребує, насамперед, докорінної зміни людської ідеології, утвердження пріоритетів майбутнього розвитку країни та її регіонів. Очевидно, що стратегічною метою при цьому має стати перехід від домінування принципу фіскальності податкової політики (коли вона розглядається винятково як інструмент мобілізації доходів) до стимулюючих принципів економічного розвитку. Тобто йдеться про виконання податками не тільки фіскальної функції, а й економічної, коли податки впливають на суспільне відтворення, а також на будь-які інші соціально-економічні процеси в суспільстві.

У Прем’єр-міністра України Миколи Азарова є великий досвід проведення реформ у цій сфері. Так, 2004 року було знижено податок на прибуток підприємств із 30 до 25 відсотків, а також запроваджено пласку ставку податку на доходи фізичних осіб. Пізніше, в 2007 році, взято курс на «інноваційно-інвестиційну модель розвитку економіки», що опирався на основні положення розробленої ним концепції податкової реформи. Вона передбачала зниження за рахунок платежів за користування природними ресурсами та від непрямих податків питомої ваги прямих податків у державних доходах. Йдеться про поступове зниження ставок податків на прибуток підприємств і додану вартість, про податкові пільги для інвесторів, а також певні заходи з підвищення питомої ваги місцевих податків у структурі доходів місцевих бюджетів. Фактично дану концепцію і покладено в основу представленого на громадське обговорення проекту Податкового кодексу України.

— Аналізуючи зміст нових редакцій проектів Бюджетного й Податкового кодексів, можна відзначити, що для цих актів характерна тенденція до посилення фінансової автономії органів місцевого самоврядування. Тим самим підтверджується взятий Україною курс на наближення національного законодавства до європейських стандартів. Зокрема, у ч. 2 ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 р. зазначено, що фінансові кошти органів місцевого самоврядування мають бути співмірні повноваженням, наданим законодавством. Окрім цього, в ч. 3 зазначеної статті Хартії наголошується, що принаймні частина фінансових коштів органів місцевого самоврядування має надходити за рахунок місцевих зборів і податків, ставки яких органи місцевого самоврядування вправі встановлювати в межах, визначених законом. І як показав аналіз положень згаданих законопроектів, уряд пішов шляхом вибору найадекватнішого механізму реалізації положень Європейської хартії місцевого самоврядування.

— У новій редакції Бюджетного кодексу України передбачено істотний перерозподіл доходів із держбюджету на користь місцевих. Так, передано плату за ліцензії та сертифікати, державну реєстрацію (6 видів), 50 відсотків збору за спеціальне використання лісових ресурсів держзначення, 50 відсотків збору за спеціальне водокористування, 50 відсотків платежів за користування надрами загальнодержавного значення, плату за надані в оренду водойми в басейнах річок загальнодержавного значення, плату за використання інших природних ресурсів.

Крім цього, до доходів місцевих бюджетів, які не враховуються при визначенні обсягу бюджетних трансфертів, запропоновано віднести повністю фіксований податок на доходи від підприємницької діяльності, єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва та плату за землю (які перераховуються в бюджети місцевого самоврядування), надходження від адміністративних штрафів, плату за торговельний патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів) тощо. Передбачені й інші джерела поповнення доходів бюджетів місцевого самоврядування: збільшення з 20 до 50 відсотків нормативів відрахувань збору за забруднення навколишнього природного середовища й грошових стягнень за збитки, заподіяні порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Оптимізовано й саму систему місцевого оподатковування. Зокрема, передбачається скасувати комунальний податок, збори за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі й сфери послуг, за право використання місцевої символіки, за видачу ордера на квартиру, за участь у перегонах на іподромі, за виграш на перегонах на іподромі тощо. Натомість пропонується закріпити таку систему місцевих податків і зборів: податок з реклами, збір за здійснення певних видів підприємницької діяльності, туристичний збір, збір за місця для паркування транспортних засобів, ринковий збір. Відмінною рисою двох останніх місцевих зборів є те, що вони стягуватимуться тільки до 31 грудня 2013 року.

Крім того, прогресивним можна визнати положення проекту Податкового кодексу України, котре передбачає запровадження туристичного збору, що стягуватиметься на всій території України замість курортного, застосування якого було обмежено відповідною територією. Законопроектом пропонується встановити ставку цього збору в розмірі від 0,5 до 1 відсотка вартості проживання в готелях. Засоби, отримані від туристичного збору, направлятимуться на розвиток туристичної і курортної інфраструктури відповідної територіальної громади.

Але головне полягає в тому, що в Бюджетному кодексі закріплюється норма про зарахування в бюджет розвитку місцевих балансів частини податку на прибуток підприємств (крім податку на прибуток комунальних підприємств і фінансових установ) відповідно до додаткових ставок такого податку. Проект цього Податкового кодексу містить розділ, присвячений податку на прибуток підприємств, у якому й визначаються його додаткові ставки, що підлягають зарахуванню в місцеві бюджети. Як зазначено в пункті 20.1 ст. 20, додаткові ставки встановлюються в таких розмірах: до 2 відсотків — встановлюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими радами; до 3 відсотків — районними, міськими радами (міст обласного значення).

Запроваджувані даними актами додаткові джерела доходів дають змогу зміцнити фінансово-економічну основу самоврядування, особливо у великих містах. Проте деякі експерти з питань місцевого самоврядування вже заявили про досить таки спірний характер податку на прибуток підприємств некомунальної форми власності (за додатковою ставкою). На їхню думку, схвалення такого джерела формування бюджету розвитку місцевих балансів можливе лише в разі, якщо держава візьме на себе частину ризиків, пов’язаних із можливою незбалансованістю місцевих бюджетів через різке розходження оподатковуваної бази і її несталості в різних містах. Через економічну ситуацію в містах і даних про прибутковість бюджетоутворюючих підприємств, розташованих на їхніх територіях, на рівноцінний позитивний ефект розраховувати не доводиться. Візьмімо, наприклад, міста обласного значення. Розрахункові дані свідчать про значну диференціацію обсягу можливих надходжень за даним видом податку, а саме: обласні центри з досить великою оподатковуваною базою, тобто міста з переважаючою промисловою складовою, що мають великий капітал, виграють більшою мірою, бо реально зможуть одержати солідну надбавку в бюджет міста — до 10 відсотків. Що стосується міст, які не мають таких можливостей (через їхню непромислову спеціалізацію, вузьку оподатковувану базу, депресивний стан економіки), то очікувані надходження за додатковою ставкою податку на прибуток підприємств некомунальної форми власності можуть становити 2 відсотки дохідної частини бюджету міста.

— Багато що свідчить на користь того, що майбутнє скорочення обсягів місцевого оподатковування «перекрито» запроваджуваними компенсаторними джерелами доходів. У вигляді тих самих надходжень від податку на прибуток підприємств. По-перше, законопроектом передбачається скорочення певних видів місцевих податків і зборів, сукупна питома вага яких у місцевих бюджетах, зокрема, в бюджетах міст обласного значення, була порівняно незначна. Досить сказати, що за 2003—2008 рр. питома вага загальних надходжень від місцевих податків і зборів у структурі доходів бюджетів міст знизилися мало не в 1,5—2 рази. Діапазон, у якому варіюються значення питомої ваги загальних надходжень від місцевих податків і зборів по містах обласного значення також невеликий. Так, найбільшу питому вагу загальних надходжень від місцевих податків у структурі всієї дохідної частини бюджету міста 2008 року (6,2 відсотка) мав Хмельницький. Переважна більшість міст обласного значення має досить низькі показники наповнюваності міської казни за рахунок місцевих податків і зборів, і фактично, не поступається середньоукраїнському рівню по всіх обласних центрах, що становить близько 1,5 відсотка всієї дохідної частини бюджетів міст.

По-друге, аналіз існуючої структури місцевих податків і зборів по містах — обласних центрах України показує, що скасування місцевих податків, зокрема таких незначних, як збір за право використання місцевої символіки, збір із власників собак тощо, фактично не дуже відіб’ється на показниках дохідної статті бюджетів «місцеві податки й збори» — дані види податків і зборів у структурі загальних надходжень місцевих податків становлять лише 7 відсотків. Що стосується ринкового збору й комунального податку, то, звісно, вони посідають у структурі загальних надходжень місцевих податків і зборів 67 і 21 відсоток, відповідно. Це — найістотніші види місцевого оподатковування в містах. Але з огляду на те, що Бюджетним кодексом (у новій редакції) установлено термін їх зарахування до місцевого бюджету до 2014 року, в органів місцевого самоврядування у містах є часовий заділ, щоб адаптуватися, врахувати надалі у своїх бюджетних кошторисах зміни, які буде зроблено через скасування даних видів надходжень і напрацювати інші механізми та способи поповнення своїх дохідних статей бюджетів.

— Безперечно, зазначені документи якнайтісніше пов’язані, оскільки мають суміжні сфери правового регулювання. Йдеться, насамперед, про правову регламентацію Бюджетним і Податковим кодексами України податкової складової доходів місцевих бюджетів. Адже якщо в Бюджетному кодексі України зазначається, що до доходів місцевих бюджетів зараховуються надходження від місцевих податків і зборів, то Податковий кодекс України конкретизує види місцевих податків і зборів, а також визначає процедуру їхнього адміністрування.

— Недостатньо ясним є механізм адміністрування додаткової ставки податку на прибуток підприємств, установлювати яку, відповідно до положень проекту Податкового кодексу України, уповноважені органи місцевого самоврядування. У зв’язку із чим украй важливою видається доопрацювання кодексу саме в цій частині.

Водночас видається, що в проекті Податкового кодексу України, а також у Бюджетному кодексі України (в новій редакції) варто було б виділити, поряд із загальнодержавними й місцевими, таку групу податків і зборів, як закріплені. Виділення в системі оподатковування закріплених податків і зборів дозволить добитися прикладної мети, що полягає в юридичній ідентифікації податкових надходжень, які не одержали належного правового закріплення. Адже за своєю природою закріплені податки та збори мають загальнодержавний характер (наприклад, земельний податок, податок на доходи фізичних осіб), але надходження від них у встановлених пропорціях зараховуються в дохідну частину місцевих бюджетів.

Судячи з проекту Податкового кодексу України, органи місцевого самоврядування були й залишаться обмеженими у своїх повноваженнях самостійно затверджувати переліки місцевих податків і зборів залежно від об’єкта оподатковування, а також їхні тарифи. Нині місцева влада керується тим переліком і тими ставками за місцевими податками і зборами, які встановлені в імперативному порядку державою. Подібна практика не відповідає кращим європейським традиціям і стандартам, а також ідеї «бюджетного федералізму».