Найвагоміший крок на шляху розбудови суверенної, незалежної Української держави

Історичний досвід, політична практика та народна істина свідчать, що велике бачиться з відстані. Тим більше, коли історія державотворення народів насичена безліччю подій, що різняться за важливістю та малозначністю, трагічністю й звитяжністю, зразками високого духовно-інтелектуального злету та пригнічення і навіть падіння. Але за будь-яких обставин не так уже й багато таких, що позначені особливою вікопомністю історичного відлуння та вкарбованістю в хронологію народної пам’яті, що знаменують етапи розбудови державності та суспільного поступу.

Для України такою подією виняткового значення є прийняття Верховною Радою Української РСР 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України. За 20 років незалежної України побачило світ багато політико-правових документів вагомого характеру. Варто згадати хоча б прийняття Акта про незалежність України та Конституції України 1996 року. Водночас без проголошення Декларації про державний суверенітет України навряд чи було б можливим прийняття у порівняно короткий строк цих та інших основоположних правових документів держави.

Декларація стала першим і найбільш вагомим кроком на шляху розбудови суверенної, незалежної Української держави. І що особливо важливо, започаткувала становлення якісно нового етапу в розвитку та захисті прав і свобод людини в Україні.

Наша держава постала об’єктивно. Більше того, набуття Україною суверенності зумовлене всім ходом її історії.

Незалежність виборов Український народ. Політики лише реалізували, втілили в скупі політико-правові формули його одвічну волю.

Згадаймо, що саме за активної участі громадян у березні 1990 року відбулися вибори до Верховної Ради УРСР 12-го скликання, в результаті яких її склад оновився на 90 відсотків. Більшість депутатів ще не знали тоді достеменно, яким чином, але вірили, що їм під силу поновити історичний процес національного державотворення і дати йому потужний поштовх. Декларація про державний суверенітет України стала їх першим внеском у торжество історичної справедливості.

Але, на превеликий жаль, життя невблаганне, і сьогодні серед нас немає 85 творців Декларації про державний суверенітет — депутатів Верховної Ради. Прошу вшанувати їх світлу пам’ять.

Оцінюючи цей документ через 20 років, краще усвідомлюєш його історичну значущість. Він став першим політичним актом в Україні, який проголосив: ні — тоталітаризму, так — демократії, ні — байдужій до людини ідеології, так — правовій державі, в якій людина має бути творцем власної долі, ні — командній економіці, так — сучасній економіці та захисту всіх форм власності. Саме на той час, після прийняття Верховною Радою України цього пам’ятного документа, зросли популярність парламенту й водночас ідеї парламентаризму як форми державного правління, що натепер, на жаль, втратила частину, причому значну, своїх прихильників. Це має слугувати уроком для всіх, хто уособлює український політикум. Коли керуєшся волею народу, прагнеш до утвердження демократичного суспільства, дбаєш про всебічне забезпечення прав і свобод людини, шануєш права всіх у державі — тоді й можеш розраховувати на суспільне визнання. Прийняття Декларації і сам документ становлять приклад високофахової законотворчої роботи, мужності та персональної і персоніфікованої відповідальності депутатів.

Декларація блискуче довела, що навіть добре розроблені іноземні закони, якщо вони не відповідають інтересам і потребам твого народу, не мають перспектив їх ефективного застосування. Положення Декларації акумулювали в собі запити і прагнення саме Українського народу і не були привнесені чи нав’язані нам зовні. Хоча й зараз деякі науковці та особливо фахівці з конституційного права намагаються довести, що ідея Декларації про державний суверенітет була запозиченням політичних рішень інших союзних республік і особливо тих, які приймалися в Російській Федерації. Справді, Росія проголосила Декларацію про державний суверенітет 12 червня 1990 року. Трохи раніше це зробили прибалтійські республіки і Грузія, але в них йшлося про відновлення державності, тобто про повернення того, що було. Українська Декларація є програмним документом розвитку державності на перспективу.

Належить визнати, що ідея такого акта вперше в Україні зародилася в надрах Комуністичної партії України. Ще 5 квітня 1990 року, тобто навіть до проголошення відповідної декларації в Росії, ЦК КПУ опублікував програмні принципи своєї діяльності, серед яких знаходимо такі позиції: досягнення економічної автономії України, створення власної кредитно-фінансової системи, утвердження свободи, власної зовнішньоторговельної системи, створення національної армії і служби безпеки. Згодом вони були викладені в резолюції ХХVІІІ з’їзду КПУ «Про державний суверенітет Української РСР». У ній вже йшлося про Україну як про суверенну державу. Резолюція віддзеркалила лише вимоги народу. Певною мірою це визнав тоді Перший секретар КПУ Володимир Івашко. У заключному слові він сказав: «Прошу вас зрозуміти реалії життя, з якими не можна не рахуватися».

Разом з тим, прийняттю Декларації передувала вкрай напружена дискусія. Обговорення проходило у гострих суперечках, що також було новим для Верховної Ради. Вироблення єдиної редакції Декларації на основі ряду проектів здійснювалося у парламентській Комісії з питань державного суверенітету, міжреспубліканських і міжнаціональних відносин, до складу якої входили представники різних політичних сил. Зокрема, М. Горинь, Л. Горохівський, М. Косів, С. Хмара, В. Червоній, М. Багров, Ю. Єльченко, А. Корнєєв, Л. Кравчук, М. Шульга. Вони працювали над п’ятьма проектами за авторством С. Головатого, М. Косіва, Ю. Гнаткевича, С. Хмари та С. Дорогунцова.

Після завершення дебатів і прийняття рішення щодо Декларації, знаний усіма нами В. Гетьман так охарактеризував подію, що відбулася: «Щойно наш молодий парламент став фундатором історичної події. На очах багатомільйонної аудиторії наших виборців у запеклій боротьбі навколо кожного слова, кожного речення народився документ, що закладає основи нашої державності. Цей історичний документ всі ми розцінювали як колективний розум. Щоб ніхто не став визначати переможців і переможених, ніхто не став ділити депутатів на патріотів нації, а, тим більше, на її ворогів, ніхто не став вираховувати: хто більше, хто краще, хто частіше. Всі ми — діти свого народу і свого часу. Всі ми прийшли сюди і добровільно взяли на свої плечі цей нелегкий вантаж заради тільки одного — в міру своїх сил і здібностей допомогти нашому народу знайти гідне місце в Співдружності націй. Український народ, його історія дає нам для цього всі підстави. В одному я впевнений, що у прагненні знайти шлях до кращої людської долі всі ми тут з вами — однодумці, незалежно від того, яке слово — товариш, добродій чи пан — тішить наш слух. Поздоровимо себе і зробимо все можливе, щоб ідеї, які пронизують Декларацію про суверенітет України, були якомога швидше втілені в життя».

Його доповнив С. Дорогунцов такими словами: «Ми стояли на ґрунті реалій сьогодення, зверталися за порадою до історії, із надією та оптимізмом дивилися у майбутнє». Л. Скорик, процитувавши М. Грушевського, наголосила, що Декларація — це документ для усіх сущих в Україні: «Україна не тільки для українців, вона для всіх, хто живе на ній, а живучи — любить її, а люблячи — хоче працювати для блага її та її людяності».

Таким чином, фактично Верховна Рада України чи не вперше прийняла акт, який втілив волевиявлення всього народу.

Те, що Декларація про державний суверенітет України за своїм характером була народним документом, свідчить реакція людей на її прийняття. Якщо під час її обговорення не вщухали мітинги під стінами парламенту з вимогами негайного прийняття Декларації, то після її затвердження головною вимогою суспільства стало дотримання і розвиток її положень.

Активну позицію щодо цього історичного акту продемонструвала молодь, зокрема Спілка незалежної української молоді і Українська студентська спілка. Показовим у цьому сенсі згодом було голодування студентів у Києві з 2 по 17 жовтня 1990 року за участю 158 осіб з 24 міст України та за підтримки широкого суспільного загалу.

Декларація фактично заклала підвалини нового курсу розвитку українського законодавства. Слід віддати належне Верховній Раді України — зробила вона це оперативно і послідовно. Уже 30 липня 1990 року затверджується рішення про повернення в Україну для продовження служби солдат, які були призвані з її території до лав Радянської Армії. 2 серпня 1990 року ухвалюється Закон «Про економічну самостійність Української РСР», 31 жовтня — Постанова «Про реалізацію Декларації про державний суверенітет України у сферах відносин з радянськими республіками», в якій упорядковується механізм укладення міжнародних договорів; 4 грудня — закони «Про ціни і ціноутворення» і «Про державну податкову службу Української РСР»; 25 грудня — «Про міліцію», Постанова «Про реалізацію Декларації про державний суверенітет України в сфері зовнішніх зносин». В останній визначався порядок встановлення дипломатичних, консульських і торговельних відносин України з іноземними державами.

Логічним завершенням цього процесу стало ухвалення 24 серпня 1991 року Акта про незалежність України. А далі — започаткування роботи з прийняття Конституції вже суверенної і незалежної України (після обговорення семи варіантів проекту Концепції нової Конституції Верховна Рада України затвердила таку Концепцію у червні 1991 року).

Важливо зазначити, що кожен такий правовий акт приймався у розвиток положень Декларації та у системній відповідності з ними. Вона закріпила такі компоненти державного суверенітету: верховенство Конституції України та її законів на території України, її право на власні Збройні Сили, органи державної безпеки, внутрішні війська; недоторканність території України; право мати власне громадянство; самостійно вирішувати будь-яке питання свого державного життя, як і питання науки, освіти, культурного і духовного розвитку української нації, гарантування всім національностям, які проживають на території республіки, права їх вільного національно-культурного розвитку; самостійно встановлювати порядок організації охорони природи і використання природних ресурсів; самостійно визначати свій економічний статус і закріплювати його в законах; безпосередньо здійснювати зносини з іншими державами, укладати з ними договори, обмінюватися дипломатичними, консульськими, торговельними представництвами, брати участь у діяльності міждержавних організацій. У свою чергу, Закон України «Про економічну самостійність Української РСР» розкрив наведені положення в економічній сфері через проголошення головних принципів економічної політики, як-то: 1) власність Українського народу на його дохід і національне багатство; 2) запровадження національної грошової одиниці і самостійного регулювання грошового обігу; 3) рівноправність усіх форм власності і їх державний захист; 4) повна господарська самостійність і свобода підприємництва; 5) створення національної митниці, захист внутрішнього ринку.

Проголошена Декларацією ідея державного суверенітету України у своєму розвитку пройшла два основні етапи, що пов’язуються як з еволюцією державного владарювання, так і з певними суспільно-політичними змінами внутрішнього та зовнішньополітичного характеру, які обумовили цю еволюцію. Адже суверенітет може бути наявним лише за умов єдності внутрішнього верховенства і зовнішньої незалежності держави, як здатності останньої здійснювати свою внутрішню і зовнішню політику незалежно від інших держав.

Перший етап становлення держави — від проголошення Декларацією ідеї державного суверенітету України, як верховенства, самостійності, повноти і неподільності влади Республіки в межах її території, незалежності і рівноправності у зовнішніх зносинах, до конституційного закріплення народного суверенітету в Основному Законі України.

Таким чином, уже на першому етапі державотворення, який супроводжувався глибокою системною кризою, радикальною зміною світоглядних і ціннісних орієнтацій значної частини населення, Україні вдалося у короткий історичний термін не тільки задекларувати державну владу як суверенну, а й визначитися з конституціонуванням її носія, яким визнано Український народ.

Природна еволюція суверенітету, як визначальної і невід’ємної якісної характеристики держави, що відображає її верховенство на своїй території та незалежність у міжнародних відносинах, успішно була завершена прийняттям 28 червня 1996 року Конституції України. У ній законодавчо закріплено суверенітет Українського народу як політичної нації, його право на політичне самовизначення.

Другий етап розвитку ідеї державного суверенітету, відлік якого розпочався з прийняттям Основного Закону, є всі підстави вважати одним із найбільш складних та навіть подекуди драматичних у новітній вітчизняній історії. Спираючись на державотворчий потенціал Конституції, народ вперше за сучасних умов отримав можливість стати творцем української державності, демократичних засад її функціонування, орієнтації на європейські цінності ринкового господарювання та соціально-політичного життя.

У цьому сенсі є всі підстави стверджувати, що народ як суверенний суб’єкт влади та її джерело вітчизняну владу фактично переріс: його ресурси і потенціал розвитку, так само як і державотворчі можливості, мають бути сповна реалізовані на засадах побудови демократичної, соціальної, правової держави та розвитку громадянського суспільства, безумовному дотриманні проголошених у Декларації про державний суверенітет України і гарантованих Конституцією України прав і свобод людини і громадянина.

Вітчизняний досвід державотворення, започаткування якого можна датувати днем проголошення Декларації про державний суверенітет України, дозволяє зробити висновок про соціально обумовлений, закономірний процес утворення, становлення та розвитку України як суверенної незалежної держави, її формування в руслі укоріненої соціокультурної традиції, що унаочнює твердження про вічність і незнищенність України у світі.

Відповідно, ми не можемо погодитися і ніколи, я вважаю, не погодимося зі спробами відвести сучасній Україні роль своєрідного «політичного проекту», тимчасового чи «окраїнного» державного утворення з невизначеною перспективою, її приреченістю до постійного пошуку шляхів суверенного розвитку, власної долі.

Декларація — політичний документ, але силу її впливу на зміни в суспільстві можна порівняти з конституційним актом. Цьому сприяло не лише те, що за неї проголосувала конституційна більшість депутатів — 355 осіб. Практично кожне положення цього документа відповідало прагненням народу, а тому не потребувало запровадження додаткових гарантій його дотримання чи механізму застосування. Вважаю за необхідне наголосити, що практично всі положення Декларації суперечили чинній на той час Конституції УРСР. Але не Декларацію було змінено, а Конституцію приведено у відповідність до Декларації, оскільки саме таке рішення відповідало волевиявленню народу, що й було підтверджено Всеукраїнським референдумом 1 грудня 1991 року, за результатами якого, нагадаю, понад 90 відсотків виборців підтримали суверенний статус України.

Новий правовий курс утверджувався не лише прийняттям відповідних законів, а й укладенням двосторонніх і багатосторонніх міжнародних договорів. Буквально в перші місяці після проголошення Декларації Україна підписала двосторонні угоди з Білорусією, Узбекистаном, Казахстаном та іншими республіками. Всього за 20 років Україною укладено 4000 двосторонніх міжнародних договорів і понад 700 багатосторонніх угод, у той час як за 20 років після повернення Україні у 1944 році права на укладання міжнародних договорів вона стала учасником лише однієї двосторонньої угоди (Угода з Польщею від 9 вересня 1944 року про евакуацію польських громадян з території УРСР та українського населення з території Польщі) і 66 багатосторонніх угод. Останні стосувалися лише договорів, які регламентували діяльність міждержавних організацій, в яких членами були Радянський Союз і відповідно Україна.

Декларація справила величезний вплив на трансформацію українського суспільства завдяки таким її програмним принципам і положенням, як створення демократичного суспільства; вимоги всебічного забезпечення прав і свобод людини; повноцінний політичний, економічний, соціальний і духовний розвиток народу України; необхідність розбудови правової держави; утвердження самоврядування народу і забезпечення його національно-культурного відродження; відмова в участі у військових блоках; утвердження переваги загальнолюдських цінностей над класовими тощо.

Втім, за своєю природою це був компромісний документ. У ньому виявився і певний романтизм законодавців, і їх максималізм, а нерідко — й відсутність досвіду законотворчої роботи. Але було б помилковим вбачати ці прояви лише в недосконалості Декларації. Давайте відверто зізнаємося — низка її положень ще чекають на своє втілення в життя через наше легковажне ставлення до них або й просте нехтування ними. Скажімо, положення про необхідність побудови правової держави. Загальновизнано, що така держава — це насамперед налагоджений механізм захисту прав і свобод людини, верховенство права і збалансована система поділу і взаємодії влад.

Стосовно прав і свобод людини Верховна Рада України зробила більше за інші владні інституції, і це природно. Зокрема, ратифіковано Європейську конвенцію про захист прав людини і основних свобод 1950 року, шістдесятиріччя з дня ухвалення якої відзначатиметься у жовтні цього року, прийнято Конституцію України 1996 року, в якій розділ прав людини визнаний міжнародними експертами одним із кращих у сучасному конституційному законодавстві демократичних країн. Загалом серед 4506 прийнятих і 4076 введених у дію законів велику групу складають акти, мета яких — утвердження прав і основних свобод людини.

Отже, маємо достатню законодавчу основу щодо прав людини, але не спромоглися сформувати належний механізм їх захисту. Тому не дивно, що Україна перебуває серед лідерів за кількістю звернень її громадян до Європейського Суду з прав людини. Бажає кращого і темп приведення українського законодавства до міжнародних стандартів у галузі прав людини. Й досі не все зроблено для максимально точного застосування Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, а Європейський Союз, куди Україна так прагне потрапити, вже прийняв новий документ — Хартію Європейського Союзу про основні права. Ознайомлення з цим документом є підставою для того, щоб зрозуміти, наскільки ми відстали і відстаємо в загальному процесі розвитку прав людини. Мусимо зізнатися, що сьогодні наша держава не в змозі захищати права людини в такому обсязі, як це передбачено Хартією. Існуючі в Україні механізми захисту таких прав часто не працюють, а це вказує на те, що нам належить наздоганяти, наголошую, наздоганяти демократичний світ.

У сфері бажано-потрібного, а не реальності, є стан справ і щодо дотримання принципу верховенства права. Зараз хіба що лінивий не говорить у нас про цей принцип. Але такі заяви швидше нагадують політичні декларації, таке собі політичне токування, ніж розуміння проблеми. Нічого не зробив у цьому плані і Конституційний Суд України, рішення якого — це більше нагадування про доцільне, ніж юридично аргументовані акти. Складається враження, що Конституційний Суд України все ще перебуває на етапі усвідомлення належним чином своєї ролі та призначення у нашому суспільстві.

Ми так і не спромоглися створити збалансованої системи поділу та взаємодії влад, як то передбачалося у Декларації. 20 років не припиняється перетягування каната з повноважень, і що цікаво — ніхто не стомився. Крім народу, звичайно.

Дотепер було зламано багато списів навколо судової реформи. Тоді як мову треба вести не тільки про реформу суду, в тому числі Конституційного, а й звертати увагу на весь комплекс законодавчих проблем.

Не є таємницею те, що майже половина із 685 первинних, оригінальних законів України не відповідає стандартам Ради Європи та нормам Європейського Союзу. Значна частина нормативно-правових актів реєструються з обмеженим доступом (таємні, для службового користування). А додаймо сюди майже 29 тисяч постанов Кабміну, які у свою чергу базуються на такій законодавчій базі. До того ж уже можна говорити і про поширену практику підправлення закону підзаконними актами.

На сьогодні в органах виконавчої влади та у Верховній Раді України існують численні підрозділи, що відповідають за той чи інший напрям законодавства. Така система потребує удосконалення, оскільки не тільки знижується її ефективність через відсутність належної координації, а й наявні ризики суттєвої зміни методологічних і фактологічних основ проектів законів та інших нормативних актів під час їх прийняття та затвердження.

Належить виробити працюючий ефективний механізм розробки та експертизи проектів законів, інших нормативних актів на їх відповідність нормам і стандартам Ради Європи та Європейського Союзу. Причому — невідкладно. А тим більше, шановні колеги, що незабаром Україна буде головувати у Раді Європи. Але це буде прецедент, це буде виняток, — країна, яка перебуває під моніторингом європейського співтовариства, буде головувати у Раді Європи. Отже, за цей час нам потрібно всім разом зробити все, щоб виконати зобов’язання України перед європейським співтовариством, перед Радою Європи.

Слід визнати, що недосконалість законодавства та його подеколи декларативний характер, непідкріпленість закону реальним механізмом впровадження набули системного характеру. Це добре видно хоча б на прикладі Конституції, яка гарантує соціальні права людини, і законів, що не відображають її положення. Ще більше недосконалостей у так би мовити поточному законодавстві: законодавство про банкрутство дозволяє банкруту існувати та не сплачувати своїх боргів, законодавство про відшкодування ПДВ дозволяє його не повертати; законодавство про виконавче провадження позбавляє можливості судового контролю за виконанням судових рішень і тривалістю виконання; законодавство про приватизацію та земельне законодавство через їх непрозорість створюють нерівні умови для набуття права власності фізичними та юридичними особами й водночас — великі можливості для маніпулювання і корупційних дій.

До проблем українського законодавства треба віднести і внутрішні протиріччя: самих законодавчих актів та підзаконних актів чи різних правових актів між собою; перевищення меж повноважень при прийнятті нормативно-правових актів (йдеться про розмежування функцій Верховної Ради України, нормотворчість Президента України, уряду та інших органів виконавчої влади). Вихід один — законодавчо передбачити відповідальність суб’єкта за вторгнення на чуже правотворче поле.

Необхідно звернути увагу і на інші недоліки: постійні внесення змін і доповнень до закону негативно впливають на стабільність законодавства в цілому і правову передбачуваність зокрема, а копіювання нормативних розробок інших держав без відповідної адаптації нерідко привносить у нашу правову систему норми і принципи, не характерні для неї, що загрожує блокуванням застосування інших положень. Особливо тих, які виконуються за гранти. І ті, хто сьогодні працює у Верховній Раді, знає, який тиск іде з боку розробників таких законів, бо їм треба швидше прозвітувати, що вони виконали відповідну роботу. Якість нікого не цікавить.

Гадаю, не потребують коментарів такі приклади: до Кодексу про адміністративні правопорушення внесено зміни 256 законами, Кримінально-процесуального кодексу України — 177, до закону «Про податок на додану вартість» — 137, до закону «Про оподаткування прибутку підприємців» — 126 законами.

Очевидно, що позбутися такої української практики можна і треба, у тому числі через здійснення осмисленої, науково-обгрунтованої кодифікації та систематизації законодавства за загальними, галузевими та міжгалузевими ознаками. Під час такої кодифікації стає можливим забезпечення єдності в законодавстві, уникнення протиріч, усунення колізій і прогалин та інших дефектів законодавства.

Принагідно лише позначу проблему підготовки спеціалістів у галузі права. Нині її здійснюють 153 вищих навчальних заклади, загальна кількість студентів-юристів наближається до 90 тисяч. Більшість з них здобуває освіту у непрофільних вузах, а інакше кажучи — вчорашніх профтехучилищах, які сьогодні обізвали університетами.

Лише одне це вказує на нагальну необхідність рішучих і навіть жорстких заходів.

Можливо, я дещо надприскіпливо поставився до викладення хронології подій та фактів, що безпосередньо чи опосередковано пов’язані з ухваленням Верховною Радою України Декларації про державний суверенітет України. Але мені видається, що всі вони складають єдине мозаїчне панно, уникнення згадування якоїсь, на чийсь погляд, можливо, прохідної події чи явища, позбавило б нас цілісної уяви про те, що відбувалося на той час у країні та діється зараз, а тому не дозволило б повною мірою оцінити надзвичайну важливість цього акта та його вплив на подальший перебіг подій у нашій державі у площині правотворення.

На завершення вважаю за необхідне ще раз акцентовано наголосити на важливості питання щодо реалізації положень Декларації. Будь-який подібний документ буде ефективним лише за умови його правової захищеності, гарантованості. Якщо він не має належного правового захисту, то існує ризик нехтування його положеннями. На відміну від Конституції України, однією з юридичних властивостей якої є її спеціальний правовий захист, насамперед, органом конституційної юрисдикції, на Декларацію він не поширюється.

Хоча за українських умов навіть спеціальна правова захищеність Конституції не гарантує від спроб порушення її приписів. Для прикладу свідченням цього є відображене у проектах Податкового і Бюджетного кодексів намагання урізати конституційні повноваження Верховної Ради України. З такою ганебною практикою читати Основний Закон по-своєму треба негайно і рішуче покінчити.

І пам’ятати, що реалізація положень Декларації забезпечується, насамперед, її морально-політичним авторитетом як важливого джерела і основи розбудови Української держави та формування її правової системи.

Звісно, використання потенціалу Декларації про державний суверенітет України вирішальною мірою залежить від самоідентифікації українського народу як української політичної нації і від рівня політичної еліти. Тоді б не набували періодично надзвичайної гостроти обумовлені культурно-історичними особливостями розвитку питання мовно-культурних та світоглядних орієнтирів суспільства, які до того ж поглиблюються політичними спекуляціями. Політична мудрість полягає в протилежному — не розділяти, а створювати умови для консолідації та формування єдиної української спільноти.

Отже, Декларація про державний суверенітет України зберігає і буде зберігати свій статус дороговказу в сьогоденні і на майбутнє. За це я складаю високу подяку її творцям — народу і Верховній Раді України, яка у 1990 році виявилась на висоті свого призначення.