(Про новий підхід до проблем державного управління)
Відсутність загальнодержавного плану розвитку — шлях в нікуди
Підсумки багаторічного невдалого історичного експерименту, названого «перебудовою», а потім «економічними реформами», показують, що, не маючи конкретної «відчутної» мети й продуманого робочого плану її досягнення, ми прогресу не досягнемо, постійно постаючи перед запитанням «Що ми будуємо?».
Гучні декларації, різного роду концепції, не пов’язані одна з одною галузеві та регіональні програми, не забезпечують розв’язання серйозних проблем. Потрібен комплексний загальнодержавний довгостроковий робочий план соціально-економічного розвитку країни. Не декларативний, а саме робочий, тобто заснований на економічних розрахунках, натуральних балансах виробництва й споживання продукції виробничо-технічного призначення й товарів народного споживання, балансах експорту-імпорту, будівництва, перевезень, створення нової техніки й технологій і тому подібних «матеріях», які можуть бути виражені в кількісних показниках із зазначенням конкретних тимчасових періодів їх досягнення. При цьому має бути не лише названо, а й кількісно позначено цілі, які повинні бути досягнуті, етапи просування до них, і владні структури, які відповідатимуть за їхнє досягнення.
За нинішнього хаотичного руху, коли відсутні конкретні цілі й терміни, коли немає відповідальних за їх досягнення, нічого путнього свідомо вийти не може. Вищезазначене — не плід дозвільних міркувань, а відбиття і нашого власного досвіду, і багаторічного досвіду інших країн. Парадокс у тім, що багато країн, запозичивши й творчо вдосконаливши досвід загальнодержавного планування, що сформувався в Радянському Союзі, досягли великих успіхів у розвитку економіки. А наші діячі, які робили погоду на початку дев’яностих років, котрі страждали на комплекс неповноцінності, поквапилися, наслідуючи московських «виконробів перебудови», повністю відмовилися від планування, замість того, щоб удосконалити його, реконструювавши й модернізувавши до нових економічних умов. Парадокс полягає ще й у тім, що від планування відмовилися саме тоді, коли з’явилися економіко-математичні й комп’ютерні системи, що дають змогу усунути ті складності й недоліки, які були в плануванні. У потоці політичної демагогії про «порочність» радянської економічної системи без яких-небудь серйозних обґрунтувань була «вщент зруйнована» система планування, ліквідовано Держплан — джерело економічної інформації, необхідної уряду для розумного управління державними справами. Саме поняття «планування» було віддано анафемі й забуттю. Разом із брудною водою вихлюпнули і дитя.
Проте планування знайшло новий подих у багатьох країнах, у яких після Другої світової війни розробляються й успішно виконуються в різній формі чотири-, п’яти- і семирічні плани. Особливий інтерес для нас за нинішнього стану викликає досвід «Азіатських тигрів», які зробили завдяки плануванню стрибок з відсталості до перших рядів країн зі змішаною економікою. Добре відомі успіхи в економічному розвитку Японії, Китаю, Південної Кореї, Тайваню, Сінгапуру. Особливо повчальний досвід Японії, де давно складаються й виконуються довгострокові плани розвитку, які координують роботу державного й недержавного секторів економіки. Ефективність загальнодержавного планування в Японії підтверджена піввіковим досвідом (див.: Хлынов В. Общегосударственное планирование рыночной экономики: опыт Японии // Проблемы теории и практики управления. — 1997, № 2, с. 48).
Хрестоматійним давно вже став досвід виходу із кризи 1929—1933 р. р. Сполучених Штатів Америки за президента Ф. Рузвельта за допомогою загальнодержавної програми розвитку, яка охопила територію, що перевищує розміри України.
Що ж заважає нам використовувати випробуваний метод забезпечення розвитку і, зокрема, метод виходу із кризи? Та нічого, крім відсутності професіоналізму й політичної волі у чиновників, яку заповнюють демагогією «теоретики», які невідомо звідки взялися. У результаті, у складі Міністерства економіки, створеного на базі ліквідованого на початку «перебудови» Держплану, немає навіть підрозділу, який би переймався зведеним плануванням соціально-економічного розвитку.
Планування, під новомодною і не цілком адекватною назвою «прогнозування й програмування», передбачено спеціальним законом 2000 р. Втім, у ст. 11 Господарського кодексу України, прийнятому в 2003 р., з’явився й термін «планування». Опубліковано чимало робіт, присвячених плануванню, у тому числі солідних монографій (напр., Марущак В. П. Планування в умовах ринкової економіки. Одеса, «Пальміра», 2008, 283 с.). Мало того, деякі дослідники дійшли висновку про те, що «... ринкова економіка — насамперед планова економіка й першочерговим для неї завданням стає правильне переосмислення перспектив розвитку» (див.: Марцин В. С. Особливості планової роботи в ринковій економіці в період виходу з кризи // Економіка, фінанси, право. — 2010. — № 1. — С. 8).
Справа не лише в тім, що відсутність загальнодержавного плану не дає змоги цілеспрямовано розв’язувати актуальні проблеми. Справа насамперед у тім, що держава, яка не визначає цілей, до яких вона прагне, завдань, які у зв’язку із цим треба вирішувати, конкретних шляхів досягнень наміченого, поступово втрачає суверенітет. Якщо держава не має чіткого довгострокового плану соціально-економічного розвитку країни, не здійснює постійного планування й реалізації наміченого нею самою, то вона перестає бути суверенним суб’єктом, що визначає політику; вона перетворюється на об’єкт планування інших держав, пішака в їхніх геополітичних іграх, що ведуться кожним гравцем у своїх інтересах на основі своїх довгострокових стратегій розвитку, які аж ніяк не обов’язково відповідають інтересам України. Отже, відмова від довгострокового предметного планування рівнозначна відмові від економічної й політичної самостійності, частковій або навіть повній відмові від суверенітету, шлях в нікуди. Саме таку картину ми й спостерігали, прийшовши в 2010 р. до рівня 1990 р. — знову до початку шляху. Час її змінити.
Із зазначеного випливає, що відмова від планування, як нібито застарілого пережитку «тоталітарного минулого», завдає нашому суспільству тільки шкоди. І нині потрібно не лише констатувати необхідність, а й визнати наявність реальної можливості створити національну систему загальнодержавного соціально-економічного планування. Однак для цього потрібно не «повернення до старого», не механічне відтворення радянської планової системи, а потрібний насамперед перехід на новий рівень розуміння ролі планування в державному управління суспільством. Тобто потрібне розуміння планування як однієї з найважливіших функцій у системі державного управління, яке здійснюється на засадах програмно-цільового підходу. Тому що якщо, з одного боку, без гарного плану неможливо успішно вирішити жодного складного загальнодержавного завдання, то, з другого боку, одного тільки, нехай навіть найкращого плану, мало для досягнення поставленої мети.
Світовий досвід використання програмно-цільового підходу
Програмно-цільовий підхід використовується протягом багатьох років, зокрема, у США, Канаді, Німеччині, Франції, Австрії, Фінляндії, Японії, Південній Кореї та ін. Водночас механізми й форми реалізації програмно-цільового методу в різних країнах відрізняються, оскільки значною мірою залежать від історично сформованих соціально-економічних умов.
У широкому розумінні програмно-цільовий метод — це спосіб розв’язання великих і складних проблем за допомогою вироблення й проведення системи програмних заходів, орієнтованих на цілі, досягнення яких забезпечує розв’язання цих проблем. Метод припускає розгляд сукупності цілей і цільових завдань, що утворять багаторівневу, ієрархічно організовану цільову систему, яка охоплює всі цільові елементи, необхідні для розв’язання програмної проблеми, розглянутої у всіх її аспектах.
В Японії, досвід якої, як зазначено вище, для нас особливо цікавий, цільові програми розглядаються як засіб стимулювання нових наукомістких галузей (інформаційних систем, електроніки, робототехніки). Держава не визначає сферу або масштаби виробничих програм приватних підприємств, але при цьому сприяє проведенню наукових досліджень у пріоритетних для країни напрямках. Планування тут має індикативний характер, а плани розглядаються як базові орієнтири для приватного сектору, які чинять непрямий вплив на інноваційні програми підприємств. Мета індикативного планування в Японії — формування у підприємців уявлення про майбутню науково-технічну й інноваційну структуру економіки, для того, щоб вирішувати низку завдань (орієнтувати інвестиції приватного сектору на розвиток стратегічно важливих технологій; забезпечити непряме державне регулювання економіки; позначити сфери, де потрібно активне урядове втручання, визначити характер останнього). По суті, в Японії програмно-цільовий метод — це поєднання прогнозів науково-технічного розвитку із заходами непрямого й прямого планового регулювання економіки.
Програмно-цільовий метод відіграє значну роль також у державному стимулюванні інноваційної діяльності в Канаді, на яку основна частина федеральних цільових коштів надається через Національну раду з досліджень. Так, за державною програмою розвитку стратегічних технологій підприємствам, які реалізують проекти в галузі інформаційних технологій, нових промислових матеріалів і біотехнологій, відшкодовується майже 50 відсотків їхніх витрат на НДДКР. У розвитку інноваційного підприємництва в Канаді велику роль відіграють державні програми, спрямовані на розвиток інфраструктури наукової сфери, підвищення кваліфікації вчених, стимулювання фундаментальних досліджень, поліпшення інформаційної підтримки інноваційної діяльності (зокрема, програма створення центрів удосконалення й новаторства в галузі техніки й технологій, основними завданнями якої є стимулювання підвищення ефективності фундаментальних і прикладних досліджень у пріоритетних галузях економіки, підготовка наукових та інженерних кадрів високого класу, координація та інтеграція зусиль наукових і навчальних центрів, програма допомоги в сфері промислових досліджень, призначена для забезпечення доступу й можливості комерційного освоєння передових технологій переважно для малих і середніх підприємств).
У США за рахунок федерального бюджету утримується значне число державних лабораторій і федеральних дослідницьких центрів. При цьому основна частина фінансових коштів, призначених для стимулювання науково-технічного розвитку, розподіляється за допомогою Федеральної контрактної системи (ФКС). Особливо широке поширення федеральні контракти одержали в 70-х роках, що дало можливість у 90-х роках здійснити найбільші науково-технічні й військово-технічні програми («Polarіs», «Tіtan», «Ароllо», «Shattle» тощо). Більшість принципів і механізмів ФКС ідентичні принципам, які використовуються в системах програмно-цільового управління в інших розвинених країнах, однак деякі з них унікальні й мають великий науковий і практичний інтерес.
Уряди провідних держав підтримують і стимулюють ті етапи інноваційного процесу, де ринкових стимулів виявляється недостатньо. Програмно-цільове управління інноваціями в промисловості засновано на виділенні пріоритетних напрямків інноваційного розвитку й розробці системних заходів щодо їхньої реалізації, державній підтримці й стимулюванні фундаментальних досліджень. Світовий досвід показує, що застосування програмно-цільового підходу дає змогу ефективно використовувати державні ресурси з метою стимулювання наукових досліджень і виробництва інноваційної продукції. Сучасні механізми реалізації окремих етапів програмно-цільового управління можуть бути використані при формуванні ефективної системи державного планування не тільки економіки, а й інших сфер у рамках єдиної національної системи державного управління. Більше того, програмно-цільовий підхід в управлінні потребує комплексності й системності, єдності мети в розвитку всіх сфер життєдіяльності сучасного суспільства, включаючи самовдосконалення самої державної машини в процесі здійснення державного управління.
Комплексні системи планування і управління
Коли перед країною стоїть життєво важливе завдання і його неодмінно треба виконати, комплексне планування, програмно-цільове управління проектами конче потрібні. Прикладом є організація виконання атомного проекту або створення ракетно-космічних комплексів у СРСР. Там була чітка мета. Багато в чому за цією схемою здійснювався й атомний проект США. Подібні програмно-цільові методи успішно застосовувалися і у нашій країні, і за кордоном при здійсненні великих проектів, які необхідно було виконати в найкоротший термін з гарантованим результатом і лімітованими ресурсами. У радянський час вони широко використовувалися при будівництві великих об’єктів, завдяки чому були досягнуті небачені у світі результати у швидкості, результативності й ефективності будівництва.
Програмно-цільове управління при реалізації національних проектів (атомні проекти, ракетно-космічні проекти, ГЕС, газопроводи тощо) здійснювалося за такою схемою. Проект і необхідні ресурси для його реалізації включалися у відповідні розділи п’ятирічних і річних планів соціально-економічного розвитку. Виділявся науковий керівник (головний конструктор, головний проектант), котрий професійно міг вести цей проект до досягнення поставлених цілей. В атомному проекті цю роль виконував, наприклад, академік І. Курчатов, у космічному проекті — головний конструктор С. Корольов. Всі наукові керівники опиралися на головний науково-дослідний або проектно-конструкторський колектив. Водночас при здійсненні великих проектів в уряді виділявся відповідальний куратор, наділений всіма урядовими повноваженнями, нерідко створювалося спеціалізоване міністерство (агентство). Наприклад, для керівництва атомними проектами було сформовано Мінсередмаш, а для керівництва ракетно-космічним комплексом — Мінзагальномаш тощо. Від початку заходів до одержання кінцевого результату за заданий період часу міг бути складений графік, розгорнутий у часі, із зазначенням для кожного заходу необхідних для його виконання ресурсів. Така програмно-цільова модель могла досить чітко контролюватися, оскільки кожний її учасник був прикріплений до певних заходів або їхньої групи й відповідав за їхнє виконання в потрібний термін з очікуваними результатами при ефективному використанні виділених для цих цілей ресурсів. Отже, досягалася синхронізація роботи всіх ланок управлінсько-науково-виробничого комплексу, прозорість управлінських процесів у режимі реального часу, формувався ефективний механізм для прийняття обґрунтованих рішень. Був також великий досвід створення комплексних систем управління в сфері якості продукції.
Водночас практика розробки, впровадження й функціонування комплексних систем управління виявила недостатність цих систем без їхнього інтегрування — як підсистем — у систему управління вищого рівня, в єдину комплексну систему державного управління, необхідність інтеграції окремих програм і систем управління.
У теорії державного управління існують три основні підходи до формулювання основних принципів державного управління: правовий підхід; політичний підхід; управлінський (менеджерський) підхід. Правовий підхід ключові цінності державного управління вбачає в цінності верховенства права, захисті прав і свобод громадян. Державний службовець підлеглий тут не так своєму керівництву, як вимогам правової держави і Конституції. Політичний підхід основним завданням державного управління вважає максимально краще втілення волі народу. Державні службовці повинні бути політично відповідальні (підзвітні), чуйні до поточних інтересів громадян. Щоб втілити це, іноді пропонується реалізація концепції «представницької бюрократії», у рамках якої органи виконавчої влади повинні стати соціальною моделлю суспільства в мініатюрі. Передбачається, що в цій ситуації полегшиться урахування відомствами існуючих у суспільстві інтересів, будуть скорочені можливості для дискримінації окремих груп. Управлінський підхід припускає такі цінності державного управління, як ефективність, економічність і результативність управління, які формуються, за можливості, у вимірній формі. Основна проблема, що ставиться в цьому підході, полягає в тому, як забезпечити потрібний результат з найменшими витратами або, як варіант, одержати максимальний результат за заданих витратах. Для цього підходу характерним є використання поняття «державний менеджмент» (publіc management).
Разом з тим, справді якісним може вважатися тільки таке державне управління, за якого будуть реалізовані повною мірою всі три названі підходи. А це практично можливо лише в рамках функціонування комплексної системи державного управління на основі програмно-цільового підходу. За відсутності названої системи державне управління неминуче зводиться до хаотичного набору функціонувань, не зв’язаних єдністю мети й волі функціонерів держапарату, а програмно-цільовий підхід у рішенні важливих загальнодержавних завдань попросту втрачає сенс.
Це з усією очевидністю підтверджує наступний факт. В Україні за останні 12—13 років ухвалено — як закони — близько п’ятдесяти загальнодержавних цільових програм у різних сферах (у середньому, приймали по чотири програми на рік). З них тільки в сфері охорони здоров’я за останні три роки прийнято п’ять загальнодержавних програм (програма розвитку первинної медико-санітарної допомоги на засадах сімейної медицини на період 2010—2011 р. р.; програма боротьби з онкологічними захворюваннями на період до 2016 р.; програма імунопрофілактики захисту населення від інфекційних захворювань на 2009—2015 р. р.; програма забезпечення профілактики ВІЛ-інфекції, лікування, догляду й підтримки ВІЛ-інфікованих і хворих на СНІД на 2009—2013 р. р.; програма протидії захворюванню на туберкульоз на 2007—2011 р. р.). Звичайно, більшість цих програм відповідають волі народу, Конституції й забезпеченню прав і свобод громадян. Однак з них немає жодної реалізованої хоча б наполовину. Мало того, відсутня взагалі практика регулярного контролю й звітів про їхнє виконання. Це добре ілюструється постановою Верховної Ради України від 4 вересня 2008 р. про забезпечення виконання Державної програми будівництва й розвитку мережі метрополітенів на 2006—2010 р. р. У ньому парламент пропонує уряду «забезпечити постійний моніторинг і діючий контроль за реалізацією основних заходів щодо будівництва й розвитку мережі метрополітенів на 2006—2010 роки органами виконавчої влади, відповідальними за їхнє виконання; до 1 лютого 2009 р. поінформувати Верховну Раду України про хід виконання програми й цієї постанови». Під ці програми були задіяні людські й матеріальні ресурси, бюджетні кошти, але вони мало поєднані з іншими численними програмами, і ніхто не відповідає за їхнє виконання. Про яке ж планування й «державний менеджмент» можна в цьому разі вести мову? Для здійснення програмно-цільового підходу необхідно насамперед визначити управлінського суб’єкта, здатного реалізувати програму, і того, хто нестиме за це відповідальність.
Щоб розпочати формування довгострокового працюючого загальнодержавного плану соціально-економічного розвитку, доцільно здійснити інвентаризацію всіх раніше затверджених загальнодержавних програм, визначити їхню загальну мету, виділити основну спрямованість, головний стрижень, з урахуванням і спираючись на які можна звести програми, які зберегли актуальність, в цілісну збалансовану систему. Покласти цю роботу доцільно на Міністерство економіки, яке може залучити до її виконання власний науково-дослідний інститут, а за потреби — інші міністерства й науково-дослідні організації.
Звичайно, тут ми зіштовхуємося з проблемою кадрів, котрі мають потрібні для цього знання й досвід. Але є лише один спосіб розв’язання зазначеної проблеми: невідкладно почати роботи з розробки комплексної системи державного управління, що вже саме по собі виявить підходящі для цієї роботи кадри. Як то кажуть, щоб навчитися плавати, треба почати плисти.
Відповідальна влада повинна, зрештою, зрозуміти, що народу необхідно запропонувати більш діючі, більш перспективні стимули, ніж тільки зростання особистих доходів: необхідно об’єднати країну навколо великої ідеї й мети — створення в Україні гідної батьківщини, якою пишалися б і нинішні, і прийдешні покоління. Це не якесь «благе побажання авторів», а теоретичний висновок, якого доходить передова наукова думка в сучасному світі. «Динаміка соціально-економічного розвитку Росії наприкінці XX — початку XXІ ст., — відзначають, наприклад, учасники Першого Російського економічного конгресу, що відбувся 7—12 грудня 2009 р. в МДУ імені М. В. Ломоносова, — показує зацікавленість суспільства в прискореній модернізації. Наша економічна і юридична думка повинна займатися не тим, щоб рятувати тіньову економіку, а, відштовхнувшись від нашого позитивного досвіду минулого й з огляду на позитивні цінності, створені європейською цивілізацією, розробити детальний проект руху країни новим шляхом розвитку. Саме цей проект може лягти в основу російської національної ідеї, якої так не вистачає нашому суспільству» (Див.: Бизнес и право в России и за рубежом / Приложение к журналу «Предпринимательское право», 2010, вип. 2. — с. 2—10).
Але це не тільки теоретичний висновок. Для нас це ще й вимога Основного Закону України, що закріпив високий рівень конституційних прав людини й громадянина, і який владі час, нарешті, починати виконувати, щоб не втратити довіру народу.
