Держбюджет на 2010 рік прийнято з великим запізненням. На це були об’єктивні причини. Не будемо також зачіпати якість головного фінансового документа держави. Та вже нині годилося б розпочати роботу над бюджетом на наступний рік, урахувавши помилки і суттєво змінивши підходи. Тому хочемо висловити своє бачення формування якісно нової моделі бюджету держави в умовах ринкових трансформацій та євроінтеграційних процесів.
Потрібна власна модель
Зважаючи на те, що в бюджеті тісно переплітаються різні інтереси та суперечності, він є об’єктом боротьби різних ідеологій, наукових концепцій, політичних переконань, бізнесових інтересів, уявлень про справедливість. Водночас нас переконують у тому, що бюджет держави є суто політичною категорією і має відображати винятково інтереси влади. Насправді це не так. Бюджет передусім є економічною катего- рією. Через нього держава здійснює розподіл і перерозподіл ВВП. Лише завдяки гармонійно організованому розподілу можна активно і дієво впливати на всі стадії суспільного відтворення, зокрема, на виробництво, обмін та споживання. Без глибокого розуміння сутності бюджету та використання теоретичних положень на практиці всі заходи держави будуть хаотичні, невпорядковані, безрезультативні, оскільки практика без теорії — сліпа, а теорія без практики — мертва.
За сутністю бюджет держави є об’єктивною економічною категорією, пов’язаною з розподілом і перерозподілом ВВП для формування і використання централізованого фонду грошових коштів. Бюджетні відносини виникають на стадії розподілу і за його допомогою регулюють інші стадії суспільного відтворення, зокрема, виробництво, обмін і споживання. Значення стадії розподілу в суспільному відтворенні — головне. За цими пропорціями у процесі розподілу можна стимулювати або обмежувати обсяги виробництва, характер, напрями і величину обміну та споживання. Зростання обсягів виробництва без урегульованого розподілу не має сенсу. Саме завдяки розподілу визначається частка ВВП, яка належить кожному учаснику матеріального виробництва: підприємцям, державі, робітникам та службовцям. Якщо ці пропорції буде порушено, то подальший процес суспільного відтворення стане проблематичним. Так, наприклад, заниження частки ВВП, яка належить робітникам і службовцям, обмежить обмін і споживання, що як наслідок спричинить скорочення обсягів виробництва або спровокує економічну кризу. Аналогічною може бути ситуація внаслідок урізання частини ВВП, яка належить державі. Тому, організовуючи розподільчі відносини, суспільство має визначитися з оптимальними пропорціями, які сприяли б активному розвитку всіх стадій відтворювального процесу.
Бюджетні відносини об’єктивні, вони не залежать від волі суб’єкта, яким є держава в особі органів влади. Суб’єкт не може змінити чи вдосконалити ці відносини, а зобов’язаний їх усвідомити, зрозуміти й використати при формуванні бюджетного законодавства та його виконанні. Бюджет держави формується за рахунок внутрішніх (ВВП, частина національного багатства) і зовнішніх джерел. Основним джерелом його наповнення є ВВП. Держава організовує розподіл і перерозподіл ВВП в інтересах усіх членів суспільства та суб’єктів суспільного відтворення. З одного боку, вона, як один із власників засобів виробництва, має право на певну частку ВВП на стадії його первинного розподілу. З другого — виконує суспільні функції (управлінську, соціальну, економічну), що конституційно закріплені за нею. Без необхідного обсягу грошових коштів здійснити їх неможливо.
Загалом бюджетним відносинам властивий всеохоплюючий характер, вони дуже складні, багатогранні, масштабні. Серед розмаїття бюджетних відносин розрізняють такі основні групи грошових відносин: між державою та підприємствами, організаціями та установами державної форми власності; держави з підприємствами та організаціями змішаної форми власності (акціонерні товариства, спільні підприємства тощо); між державою та підприємствами, організаціями й установами, що перебувають у приватній власності; держави з громадськими організаціями; між державою і населенням; між Україною та іншими державами і міждержавними організаціями.
Сукупність перерахованих відносин характеризує бюджет як економічну категорію і знаходить матеріальне відображення в основному централізованому фонді грошових коштів держави. Ураховуючи наявність в Україні різноманітних ланок фінансової системи, яким відведена специфічна роль у розподільчому процесі, бюджету належить центральне місце. Це обумовлено тим, що через бюджет здійснюють розподіл і перерозподіл валового внутрішнього продукту в усій його повноті. Іншої ланки, що могла б забезпечити в такому масштабі розподільчі та перерозподільчі процеси, в держави немає.
Основне призначення бюджету полягає в мобілізації до основного централізованого фонду грошових коштів держави такого обсягу фінансових ресурсів і в такі терміни, які дали б їй можливість у повному обсязі та вчасно профінансувати всі заходи, пов’язані з якісним виконанням своїх функцій. Забезпечення такої мобілізації і використання коштів централізованого грошового фонду держави здійснюються під час розподілу та перерозподілу ВВП. Розподіляючи його, держава зобов’язана обирати оптимальну модель. За її дотримання можна якнайкраще задовольнити потреби всіх учасників бюджетних відносин, забезпечуючи при цьому необхідне співвідношення між виробництвом та споживанням матеріальних благ. Якщо такі пропорції порушуються, то це призводить до сповільнення темпів зростання ВВП у майбутньому.
Збільшення обсягів зведеного бюджету та його питомої ваги у ВВП характеризує посилення впливу держави на розподільчі процеси та, відповідно, ролі бюджету в регулюванні соціально-економічного розвитку суспільства й поліпшенні економічної ситуації. Такі тенденції, на нашу думку, варто вважати позитивними, оскільки за цих умов Україна може наблизитися до економічно розвинутих країн Північної Європи, де за допомогою бюджету розподіляється половина і більше ВВП. Модель такого розподілу ВВП називають скандинавською. Вона характеризується, з одного боку, високим рівнем централізації ВВП (50—55 відсотків), а з другого — активною соціальною політикою, за якою соціальними виплатами та послугами користуються практично всі прошарки населення. Модель розподілу ВВП за допомогою бюджету в межах 35—45 відсотків називають західноєвропейською. Вона базується на засадах конкуренції між державним і приватним секторами за принципом «золотої середини» в умовах оптимізованого рівня оподаткування та сфери державного фінансування соціальних послуг. Ці дві моделі можуть бути використані в Україні за наявності відповідних умов. Сьогодні таких умов у нас немає. Третя модель розподілу ВВП, за якої його централізація є мінімальною (25—30 відсотків), протилежна європейським моделям. Вона передбачає невисокий рівень оподаткування й мінімальне втручання держави в соціально-економічні процеси. Така модель може бути реальною для України за умови кардинальної зміни пропорцій між необхідною та додатковою вартістю на користь істотного зростання оплати праці та інших індивідуальних доходів громадян. За великого обсягу тіньової економіки в Україні зробити це неможливо. Ураховуючи напрацювання інших держав, ми повинні розробити власну модель. Україна у своєму розвитку мала б орієнтуватися на такий розподіл ВВП, щоб задовольнити економічні інтереси всіх суб’єктів розподільчих відносин, що найбільше відповідатиме напрямам ринкових трансформацій.
Трансферти глушать ініціативу
З часу прийняття Бюджетного кодексу в Україні відбувається посилення централізації частки ВВП у розпорядженні держави. Так, якщо протягом 2001—2009 років загальний обсяг ВВП зріс у 4,5 разу і становив 914,7 млрд. гривень, то доходи зведеного бюджету зросли у 5,3 разу і становили 288,6 млрд. гривень, а видатки — у 5,6 разу, сягнувши обсягу в 307,3 млрд. гривень. Водночас частка доходів бюджету держави 2001 року становила 26,9 відсотка, а вже у 2009-му — 31,6. Аналогічні зміни характерні для видаткової частини зведеного бюджету, частка якої у ВВП упродовж 2001—2009 років збільшилась із 27,1 до 33,6 відсотка. Випереджання темпів зростання обсягів зведеного бюджету порівняно з динамікою ВВП частково обумовило збільшення величини дефіциту бюджету держави та його питомої ваги у валовому продукті. Скажімо, у 2001 році дефіцит зведеного бюджету становив 0,6 млрд. гривень (0,3 відсотка ВВП), а у 2009-му сягнув 21,6 млрд. гривень (2,4 відсотка ВВП).
У структурі доходів і видатків зведеного бюджету найбільша частка припадає на державний бюджет, до того ж темпи зростання його показників значно випереджають показники місцевих бюджетів. Так, наприклад, з 2001-го по 2009 рік обсяг доходів державного бюджету зріс у 6,4 разу, а їхня частка у ВВП — з 19,5 відсотка до 24,6, обсяг видатків збільшився у 6,1 разу, а частка у ВВП — з 19,7 відсотка до 26,5. За цей само період доходи місцевих бюджетів зросли у 5,4 разу (частка у ВВП — з 12,2 відсотка до 14,9), а видатки — у 5,5 разу. Отже, місцеві бюджети у 2009 році посідали набагато скромніше місце в бюджетній системі України, ніж у 2001-му, коли була започаткована бюджетна реформа. Водночас позиції державного бюджету значно зміцніли. Порівнюючи частку доходів державного та місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України впродовж 2001—2009 років, можна дійти невтішних висновків. Якщо у 2001 році доходи державного бюджету становили 67,7, а місцевих — 32,3 відсотка від загальної суми доходів зведеного бюджету, то 2009 року частка доходів держбюджету зросла до 75,4 відсотка, а місцевих — скоротилась до 24,6. На 2010 рік така диференціація посилюється, причому питома вага доходів місцевих бюджетів зменшилась до 20 відсотків. Отже, замість передбаченого Бюджетним кодексом України посилення ролі місцевих бюджетів та доведення їхньої частки до 40 відсотків обсягу зведеного бюджету органи місцевого самоврядування опинилися в гіршій ситуації, ніж на початку бюджетної реформи. А це не відповідає засадам Європейської Хартії місцевого самоврядування, ратифікованої українською стороною, світовій практиці та міжнародним традиціям розвинутих країн.
Посилення ролі державного бюджету України відбувалося шляхом перерозподілу фінансових ресурсів на користь держави і на шкоду місцевому самоврядуванню. Унаслідок цього місцеві бюджети втратили майже половину власних доходів. Вони були компенсовані трансфертами з державного бюджету, обсяги яких з 2001-го по 2009 рік збільшились приблизно в дев’ять разів. Сьогодні місцеві бюджети України майже на 50 відсотків формуються за рахунок трансфертів, а в майбутньому їхня частка може перевищувати цей рубіж. Відсутність половини і більше власних доходів у місцевих бюджетах негативно позначається на виконанні функцій та повноважень органами місцевого самоврядування, робить їх цілковито залежними від центральної влади. Це є причиною процвітання корупції, яка виникає під час перерозподілу фінансових ресурсів суспільства, що здійснюється переважно в ручному режимі. Окрім того, постійне збільшення трансфертів робить органи місцевого самоврядування малоініціативними в пошуках резервів збільшення доходів, економного та раціонального використання бюджетних коштів, породжує споживацькі настрої. Навіщо напружуватись, коли держава покриє додаткові потреби?
Питома вага доходів бюджетів Тернопільської області — найнижча в Україні і сягає 1,11 відсотка. Частка податкових і неподаткових надходжень цих бюджетів становить відповідно 0,9 та 0,1 відсотка від доходів місцевих бюджетів без міжбюджетних трансфертів. Однією з найнижчих у країні є частка видатків місцевих бюджетів Тернопільщини, яка без міжбюджетних трансфертів ледве перевищує 2 відсотки загального обсягу видатків по Україні. На одну особу в області припадає 744,8 гривні доходів за середньоукраїнського показника 1597 гривень та 2426,3 гривні видатків за середньоукраїнського показника 2743,4 гривні. Це свідчить про недостатню фінансову базу органів місцевого самоврядування, що унеможливлює виконання конституційних повноважень у повному обсязі.
Аналіз динаміки обсягів доходів місцевих бюджетів області за 2005—2009 роки свідчать про різке зниження частки власних доходів з 31,6 відсотка до 26,9 і збільшення офіційних трансфертів з 68,4 до 72,6 відсотка. Це характерно і для інших невеликих областей України. Такий рівень дотаційності не практикується в жодній розвиненій країні світу. Тим часом місцеві бюджети в суспільстві відіграють важливу роль. Вони є інструментом розподілу і перерозподілу ВВП. З їхньою допомогою перерозподіляється близько 15 відсотків ВВП, а їхня частка у зведеному бюджеті коливається в межах 1/3 його загального обсягу. Місцеві бюджети є фіскальним інструментом органів місцевого самоврядування, а також — економічного зростання територіальних громад та адміністративно-територіальних формувань. Без них неможливо забезпечити функціонування комунального сектору економіки, фінансування освіти, культури, закладів охорони здоров’я, соціального забезпечення.
Чи дотаційні місцеві бюджети?
За умов економічних трансформацій назріла потреба реформувати бюджетну систему, особливо взаємовідносини між окремими бюджетами, а також засади розподілу доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи. Виконуючи власні функції, а також делеговані центральною владою повноваження, місцеві органи влади використовують кошти своїх бюджетів, які називають дотаційними. Хіба можна вважати місцевий бюджет, який забезпечує виконання функцій держави за рахунок її коштів, дотаційним? Щоб розв’язати цю проблему, передусім було б доцільно розділити місцеві бюджети на дві складові: бюджет для виконання делегованих повноважень і бюджет для виконання власних повноважень. Видатки, пов’язані з делегованими повноваженнями, могли б фінансуватися за рахунок першого бюджету, сформованого на основі централізованих ресурсів, а видатки, пов’язані з власними повноваженнями, — за рахунок власного бюджету, сформованого на базі власних доходів. У цьому випадку взагалі було б знято питання дотаційності місцевих бюджетів і наведено порядок у фінансовому господарстві країни.
Загалом взаємовідносини між державним та місцевими бюджетами доволі абсурдні, безглузді. Це пов’язано з багатьма об’єктивними та суб’єктивними чинниками. Зокрема, з відсутністю постійних нормативів бюджетного забезпечення та мінімальних соціальних стандартів для розрахунку видатків, які не дають змоги формувати місцеві бюджети на стабільному рівні; типових штатів та штатних нормативів по установах культури і мистецтва; повноцінного фінансування позашкільної освіти через брак коштів; стабільних обсягів доходів місцевих бюджетів на виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування та формування бюджету розвитку. Як свідчить практика, за умов постійного обмеження фінансових ресурсів перед місцевою владою постають такі нерозв’язані проблеми:
— більшість доходів другого кошика спрямовується на видатки, які враховуються при розрахунку трансфертів;
— з метою забезпечення фінансування захищених статей видатків органи місцевого самоврядування змушені перерозподіляти кошти бюджетів, розраховані за формульним методом між галузями соціально-культурної сфери;
— на видатки, не включені у трансферти, спрямовується частина коштів нерозподіленого резерву та дотацій з вирівнювання фінансової забезпеченості, що є порушенням вимог бюджетного законодавства.
Практикуються щорічні зміни до формули розрахунку міжбюджетних трансфертів із застосуванням багатьох коефіцієнтів у тій чи іншій галузі бюджетної сфери (на 1 учня, 1 хворого, 1 жителя тощо), що не дає можливості повністю забезпечити органи місцевого самоврядування фінансовими ресурсами для виконання делегованих повноважень. На нашу думку, треба розробити і затвердити постійні нормативи бюджетного забезпечення та мінімальні соціальні стандарти для планування дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів на середньостроковий та довгостроковий періоди. І незалежно від зміни окремих законодавчих актів. Скажімо, для Тернопільської області важливе значення мало б упорядкування та оптимізація мережі установ та закладів культури і мистецтва; децентралізація сільських та селищних бібліотек, клубних закладів та їх повноцінне фінансування з відповідних бюджетів; забезпечення державного обліку і контролю за збереженням і використанням об’єктів культурної спадщини, залучення їх до національних та світових туристичних маршрутів; збереження, відродження та розвиток народних художніх промислів; поліпшення бібліотечно-інформаційного обслуговування, доступу до Інтернету, періодичне оновлення музейних експонатів.
Пропонуємо розробити та прийняти законодавчі акти щодо постійних бюджетних нормативів та мінімальних соціальних стандартів, що дасть змогу прозоро формувати місцеві бюджети і за доходами, і за видатками, знизу вверх. Важливими напрямами реформування міжбюджетних стосунків вважаємо передачу окремих загальнодержавних доходів до місцевих бюджетів, зокрема, плати за ліцензії та сертифікати, державну реєстрацію; збору за спеціальне використання водних ресурсів загальнодержавного значення; відсотка податку на прибуток підприємств, крім підприємств комунальної власності. Для стимулювання надходжень платежів і податків до державного бюджету було б доцільно залишити в розпорядженні місцевих бюджетів половину суми перевиконання річних обсягів надходжень від податку на прибуток (крім підприємств комунальної власності) та акцизних зборів. Зважаючи на світову практику, можна також впровадити прогресивну ставку оподаткування доходів фізичних осіб з урахуванням розміру мінімальної заробітної плати (мінімальний розмір податку залишити на рівні 15 відсотків).
Збалансування місцевих бюджетів, на нашу думку, можливе за умови віднесення до доходів місцевих бюджетів на виконання власних повноважень відсотків плати за землю, надходження адміністративних штрафів, плати за торгові патенти на здійснення деяких видів підприємницької діяльності. Заслуговують на увагу пропозиції щодо введення податку на нерухомість із зарахуванням 50 відсотків до доходів другого кошика і 50 відсотків до бюджету розвитку місцевих бюджетів; щодо доцільності практики зараховування до місцевих бюджетів (за місцем реєстрації транспортних засобів) та спрямування на утримання комунальних доріг податку із власників транспортних засобів у повному обсязі; щодо зарахування власних надходжень бюджетних установ до доходів загального фонду того бюджету, з якого вони фінансуються. У процесі бюджетного планування на місцевому рівні доцільно передбачити повноцінне фінансування позашкільної освіти за рахунок коштів відповідних бюджетів, залучивши додаткові джерела фінансування на розвиток установ, створення умов для відродження та розвитку культури української нації, самобутності корінних народів і національних меншин, усіх видів мистецтва, самодіяльної творчості, осередків традиційної народної творчості, художніх промислів та ремесел.
Доктрина — гарантія стабільності
Відсутність бюджетної доктрини серед державних документів стратегічного характеру, в якій розкривалися б напрями бюджетної політики, її теоретичне обґрунтування, негативно позначається на виборі моделі, напрямів подальшого розвитку суспільства, засобів досягнення стратегічних цілей. З точки зору науки, під бюджетною доктриною розуміється сукупність принципів, положень, ідей, цілісна концепція, систематизоване вчення про взаємозв’язки об’єктивних і суб’єктивних засад функціонування бюджету держави, бюджетних явищ, які відображаються в державному документі стратегічного значення.
В Україні здійснювалися спроби сформувати окремі стратегічні програми: «Реформи заради добробуту», «Стратегія подолання бідності», «Україна: поступ у ХХІ століття», «Європейський вибір», «Шляхом європейської інтеграції» тощо. Більшість зазначених програм були, по суті, декларативні, без конкретних показників, реальних термінів виконання, сценаріїв розвитку, джерел фінансового забезпечення. Отже, сьогодні не сформована реальна стратегія соціально-економічного розвитку України на тривалу перспективу, що унеможливлює розробку бюджетної стратегії, яка була б основою бюджетної доктрини держави. Така ситуація вимагає концентрації зусиль економічного блоку Кабінету Міністрів України та відповідних комітетів Верховної Ради України на розробці стратегічного документа держави у вигляді програми (концепції чи доктрини) соціально-економічного розвитку країни на 25 років (з розбивкою на кожні 5 років). Це дасть можливість сформулювати кінцеву мету, яку ставить перед собою суспільство, визначити реальні шляхи її досягнення й рухатися в заданому напрямі, не блукаючи манівцями.
З чого починати?
Процес формування бюджетної доктрини та реалізації її засад, на нашу думку, доцільно розбити на чотири етапи. На першому пропонуємо сформулювати наукові підходи до обґрунтування засад бюджетної доктрини, на основі чого розробити державний документ, що визначав би найважливіші параметри цієї доктрини. Такий документ мала б затвердити Верховна Рада як посібник для органів державної влади та місцевого самоврядування. Наукова частина доктрини постійно перебувала б під увагою вітчизняних вчених, її вдосконалювали б, на основі чого можна було вносити корективи до державного документа.
Маючи розроблені та обґрунтовані науково засади бюджетної доктрини, доцільно переходити до другого етапу — формування бюджетної політики, її стратегії і тактики. Працюючи над бюджетною стратегією на базі такої доктрини, можна було б передбачити цілісну систему дій держави, які були б спрямовані на реалізацію мети, завдань, пріоритетів довготривалого курсу бюджетної політики. Стратегію варто розраховувати на тривалу перспективу, пов’язувати з вирішенням глобальних завдань, визначених економічною стратегією. Тактика як форма реалізації бюджетної стратегії поєднувала б комплекс адаптивних заходів впливу держави на стан функціонування бюджетних взаємовідносин з метою надання їм параметрів, визначених завданнями бюджетної стратегії.
Третій етап — формування бюджетного механізму відповідно до засад бюджетної доктрини і політики. Бюджетний механізм є зовнішньою оболонкою бюджету, його розглядають як систему форм і методів організації бюджетних відносин та реалізують на практиці. Ми розглядаємо бюджетний механізм як модель прагматичної орієнтації та формування бюджетної доктрини держави на перспективу і прагматичну модель її реалізації.
Четвертий етап — організація бюджетного процесу, під час якого засади бюджетної доктрини і політики за допомогою бюджетного механізму використовують практично. Бюджетний процес як діяльність органів влади, управління та місцевого самоврядування довкола складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, контролю за їх виконанням, розгляду звітів про виконання бюджетів ми бачимо як засіб реалізації бюджетної доктрини держави. Тому цей етап найскладніший, найсуперечливіший і найважливіший, оскільки він дає відповідь на запитання про реальну ефективність бюджетної доктрини та шляхи її реалізації на практиці.
Розробку доктрини доцільно починати з визначення структури і наповнення змістом кожного розділу. Структура може включати:
— анотацію, в якій дається загальна характеристика доктрини та її призначення;
— принципи побудови доктрини та документи, якими регулюються ці принципи. У цьому підрозділі можна виділити міжнародні та національні принципи;
— сферу застосування положень і стандартів, визначених бюджетною доктриною. Сюди має бути внесено перелік сфер і ланок, на які розповсюджуються положення доктрини;
— відповідальних за реалізацію положень доктрини та характер цієї відповідальності. Цей підрозділ мав би містити перелік організацій та фізичних осіб, які безпосередньо відповідають за реалізацію певних положень бюджетної доктрини та конкретні заходи впливу на суб’єктів, які порушують її положення;
— рівні застосування доктрини. На нашу думку, у цьому підрозділі можна виділити чотири рівні: міжнародний, загальнодержавний, регіональний, базовий;
— основні цілі доктрини: досягнення найважливіших макроекономічних показників; засади і пропорції розподілу ВВП; обсяги бюджету; засади розподілу доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи; засади міжбюджетних відносин; підходи до розподілу видаткової частини бюджетів; найважливіші показники соціальних гарантій; інші цілі;
— основні результати, які повинні бути забезпечені внаслідок застосування положень бюджетної доктрини. Їх можна об’єднати в окремі групи, наприклад: політичні, економічні, соціальні тощо;
— стандарти бюджетної політики в конкретних сферах та на різних рівнях;
— зміст бюджетної доктрини. Цей розділ є основним, де за кожним рівнем застосування доктрини перераховують засоби та показники на перспективу;
— порядок публічного моніторингу застосування бюджетної доктрини, окремих її стандартів;
— порядок періодичної оцінки результатів застосування положень і стандартів доктрини;
— порядок підготовки та прийняття рішень про внесення змін до бюджетної доктрини та окремих її стандартів.
Зважаючи на досвід складання окремих галузевих доктрин, пропонуємо у бюджетній доктрині виділити три групи таких стандартів: фундаментальні, інституційні та поточні. Фундаментальними стандартами можна вважати такі, які слід виконувати на всіх стадіях бюджетної доктрини без оцінок їхньої доцільності та ефективності. До інституційних доцільно віднести стандарти, які потрібно виконати на момент завершення тієї чи іншої стадії доктрини. Поточними можуть бути стандарти, які виконуються за певний час до завершення окремої стадії доктрини. У цьому документі бажано відбити такі цифрові показники: передбачений обсяг ВВП загалом (в тому числі на одного мешканця), середньорічні темпи зростання обсягів ВВП; частку ВВП, яку держава централізує для виконання своїх функцій; співвідношення між податковим і неподатковим методами мобілізації ВВП до бюджету держави; співвідношення між прямим і непрямим оподаткуванням, як воно змінюватиметься; співвідношення між суб’єктами оподаткування (в яких пропорціях платитимуть податки: багаті, середній клас, бідні; юридичні особи, фізичні особи) і рівень податкового тягаря; співвідношення між об’єктами оподаткування (виробництвом, доходами, прибутком, майном, капіталом, землею, ресурсами тощо); співвідношення між державними та місцевими податками; співвідношення між державним та місцевими бюджетами, їхніми власними і закріпленими доходами; види і характер міжбюджетних відносин; розподіл доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи; обсяг видатків державного та місцевих бюджетів на одного мешканця (всього, в тому числі: на освіту, науку, культуру, охорону здоров’я, соціальний захист населення тощо); частку видатків, яку спрямовуватимуть на управління, оборону, економіку, освіту, науку, культуру, охорону здоров’я, соціальний захист населення тощо (у відсотках до ВВП та до загального обсягу видатків); мінімальний та середній рівні оплати праці; прожитковий мінімум; частку середньої заробітної плати одного працівника, яку спрямовуватимуть на споживання (податки, комунальні послуги, харчування, одяг, взуття, ремонт житла, проїзд, тощо) і для нагромадження або розширеного відтворення робочої сили; скільки років працівникові із середньою заробітною платою потрібно буде нагромаджувати кошти, щоб купити житло, автомобіль, та інші товари, які будуть предметами першої необхідності; рівень інфляції; співвідношення між темпами зростання заробітної плати та цін; найважливіші показники пенсійного забезпечення і соціального захисту населення; співвідношення між формами власності (державною, комунальною, приватною тощо) і які галузі перебуватимуть у державній формі власності; інші показники. Цей початковий етап формування бюджетної політики і розробки бюджетної доктрини є найскладнішим і найвідповідальнішим, оскільки пов’язаний з інтересами держави, регіонів, територіальних громад, трудових колективів, великої кількості юридичних і фізичних осіб. Їхні економічні інтереси, як правило, не збігаються, а в окремих випадках можуть бути й діаметрально протилежними, тому їхня оптимізація вимагає особливих підходів з боку суспільства. Виваженість політиків при вирішенні цих питань є запорукою ефективної бюджетної політики.
Бюджетні стратегія і тактика
Формуючи бюджетну політику, держава зобов’язана дотримуватись таких основних умов: урахування вимог усіх об’єктивних економічних законів і закономірностей розвитку суспільства; вивчення і врахування попереднього досвіду господарського, фінансового і бюджетного розвитку; вивчення і врахування досвіду інших країн; урахування конкретного етапу розвитку суспільства, особливостей внутрішньої та міжнародної обстановки; дотримання комплексного підходу до розробки та реалізації заходів бюджетної політики, політики в галузі фінансів, ціноутворення, кредиту, заробітної плати тощо.
Ураховуючи наші підходи до трактування сутності бюджетної політики та напрацювання вітчизняної фінансової науки і практики, ми пропонуємо бюджетну політику класифікувати за чотирма складовими:
— політика у сфері доходів бюджетів, яка включає податкову (фіскальну) політику і політику мобілізації неподаткових надходжень;
— політика у сфері видатків бюджетів, яка включає політику кошторисного фінансування, інвестиційно-бюджетну політику (політику бюджетного інвестування), політику бюджетного кредитування (за рахунок видаткової частини бюджетів), політику бюджетного дотування і субсидіювання (надання дотацій і субвенцій юридичним особам та субсидій населенню), політику бюджетного резервування;
— політика у сфері бюджетного регулювання і міжбюджетних відносин (політика бюджетного регулювання у процесі збалансування дохідної і видаткової частин бюджетів та міжбюджетних відносин у процесі виконання бюджетів), яка включає політику надання і політику отримання трансфертів;
— політика у сфері бюджетного дефіциту і державного боргу, яка включає політику обґрунтування обсягів дефіциту бюджетів, джерел покриття дефіциту, політику управління внутрішнім і зовнішнім державним боргом.
Формування бюджетної політики є дуже складним процесом, оскільки її роль у суспільстві специфічна, суперечлива, багатоаспектна й залежить від об’єктивних та суб’єктивних чинників, зокрема, рівня соціально-економічного розвитку, обраної моделі економічної системи тощо. Найважливішою проблемою бюджетної політики є поєднання суперечливих, але взаємозв’язаних між собою функцій бюджетного регулювання в умовах обмеження бюджетних ресурсів та наявності специфічних інтересів різних соціальних груп населення. Розв’язання проблем можливе за умов чіткого формулювання мети і завдань, домінантів і пріоритетів і, головне, принципів бюджетної політики.
З прицілом на європейські стандарти
За якими критеріями оцінити ефективність бюджетної політики? Більшість вітчизняних економістів пропонують застосовувати такі критерії: рівень виконання бюджетних зобов’язань; величина бюджетного дефіциту, його параметри та швидкість зростання державного боргу; обсяги фінансових ресурсів, які відволікаються на обслуговування державного боргу; рівень монетизації бюджетного дефіциту; величина валютних резервів, які використовуються для фінансування бюджетного дефіциту; динаміка ВВП; рівень безробіття; ступінь виконання нормативно-правових актів про бюджет; масштаби емісії урядом грошових сурогатів різних видів; величина бюджетної заборгованості внаслідок наявної несплати податкових зобов’язань; величина простроченої заборгованості з оплати праці через відсутність бюджетного фінансування; величина простроченої заборгованості з оплати державного замовлення; величина простроченої заборгованості бюджетних установ через їх недофінансування; рівень виконання законодавчих і прирівняних до них актів про бюджет.
Перераховані критерії можна використовувати для оцінки ефективності проведення бюджетної політики, зокрема, на стадії виконання бюджету або після завершення бюджетного року. На стадіях планування, програмування чи прогнозування для оцінки ефективності ці показники неприйнятні. Тут мають використовуватись інша сукупність показників та специфічна методика. Ефективність бюджетної політики доцільно зіставляти із соціально-економічною оптимальністю, яка передбачає проведення такої макроекономічної політики (за допомогою оподаткування, фінансування, в тому числі соціальних витрат, грошово-кредитної політики тощо), яка б, з одного боку, не гальмувала стимулів до праці, підприємницької діяльності тощо, з другого — не породжувала б бажання існувати лише за рахунок соціальних витрат. Кінцевою метою бюджетної політики, як і соціально-економічної, є задоволення сукупних потреб суспільства, потреб усіх соціальних верств населення, трудових колективів та окремих індивідів. Відповідно, за умови ефективної бюджетної політики, розподільчі процеси в суспільстві мають бути організовані оптимально, тобто щоб унаслідок розподілу і перерозподілу ВВП за допомогою бюджету було задоволено всіх учасників розподільчих відносин (державу, юридичних осіб і населення).
Розглядаючи бюджет як економічну категорію, органи державної влади мали б усвідомити її сутність і використати на практиці під час вирішення політичних і практичних питань державного будівництва. Прийняття політичних рішень має базуватися не на політичних уподобаннях, інтересах окремих партій, бізнесових структур, а на теоретичних підвалинах, розроблених вітчизняною та світовою наукою. Бачення бюджету як категорії економічної, а не лише політичної є запорукою стабільного динамічного розвитку України, досягнення європейських стандартів життя, економічної могутності.
Сергій ЮРІЙ, доктор економічних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України, ректор Тернопільського національного економічного університету;
Василь ДЕМ’ЯНИШИН, кандидат економічних наук, доцент Тернопільського національного економічного університету.
