Проблеми місцевого самоврядування загальновідомі, визнані і, складається враження, непереборні. Стає закономірністю обговорювати їх в період виборчих кампаній або в умовах економічної стабільності. Пік плідних дискусій минув у 2004—2005 роках. Тоді гостра президентська виборча кампанія та економічні успіхи першого уряду Віктора Януковича сприяли виробленню різних точок зору реформування фундаментальних принципів діяльності місцевого самоврядування, його правової, організаційної та фінансової самостійності.
Крапля камінь точить
Провідні політичні партії пропонують різні рецепти проведення цих реформ. Головне, що об’єднує всіх, — це визнання місцевого самоврядування як права територіальних громад та усвідомлення того, що це право належним чином не прописано законодавчо. Хоча в Україні вже прийнято близько 700 різних законів і майже три тисячі нормативно-правових актів, в яких тією чи іншою мірою визначено повноваження територіальних громад. Закони не зведено в єдину систему, вони суперечливі. Їх приймали в різний час, базувалися вони на різних ідеологіях і багато в чому не стикуються з іншими найважливішими правовими нормами. Будучи секретарем Ялтинської міської ради майже каденцію, можу переконано сказати, що ця кількість нормативно-правових актів не забезпечує необхідну якість діяльності влади на місцях і, як наслідок, — життя населення.
Протягом останніх років в Україні розробляли різноманітні програми, спрямовані на вдосконалення муніципальної влади, в тому числі «Концепцію державної регіональної політики», «Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування» тощо. Усі вони виявилися деклараціями. Заяви державних мужів про необхідність центру «звіряти годинник за місцевим часом» залишилися популістськими словами.
У Верховній Раді України кілька років чекають своєї черги 27 законопроектів, пов’язаних із реформуванням місцевого самоврядування. На жаль, ці документи не пройшли широкої громадської експертизи. Регіональна еліта практично відсторонена від процесу законотворення, погано поінформована про прийдешні зміни. Кажу про це ще й тому, що звід базових законів про працю місцевих органів влади називають «малою конституцією» і нехтувати точку зору представників місцевих органів влади недемократично.
На мій погляд, головна причина політичних криз в Україні полягає не так в особистих амбіціях вищих керівників держави, як у неврегульованості відносин усіх політичних інститутів країни. У результаті люди на місцях намагаються обійтися без держави, жити за поняттями і традиціями, що склалися в тому чи іншому регіоні. Для центральної влади відносини з регіонами часто залежать не від правових принципів, а від їх значущості, етнічного складу, політичної приналежності осіб, представлених у місцевих органах. Як наслідок, спостерігається нерівномірність розподілу прямих іноземних інвестицій в національну економіку між територіями. Їх, як правило, спрямовують у більш розвинені регіони, зокрема, понад третина припадає на Київ. Це свідчить про низьку інвестиційну привабливість більшості регіонів країни.
Після помаранчевої революції посилилися тенденції вирішування життєвих питань регіонів волюнтаристськими методами, спроби постригти всіх під одну гребінку, особливо в гуманітарній сфері. Це, природно, посилило на місцях протистояння центру. Суспільство негативно зустріло пропозиції Романа Безсмертного щодо адміністративно-територіального поділу України. Його формально-арифметичний підхід до укрупнення адміністративно-територіальних одиниць шляхом створення своєрідних анклавів, в яких повинно бути не менш як п’ять тисяч жителів, спричинив шквал критичних публікацій у пресі, масові акції з боку сільського населення — потенційного заручника передбачуваної перебудови. Така само сумна доля була підготовлена і розрекламованій конституційній реформі Президента Віктора Ющенка з її псевдонародним обговоренням. Черговою піар-акцією прем’єра Юлії Тимошенко обернулися і Всеукраїнські збори сільських та селищних голів, на яких формально, а головне — безрезультатно, обговорювали проблеми місцевого самоврядування, в тому числі й найболіснішу — фінансову самодостатність громад. Гора народила мишу.
В Україні сформувалися дві паралельні влади на місцях: призначенці з Києва — голови держадміністрацій і легітимно обрані громадою її представницькі органи — ради. Контроль за роботою посадових осіб з боку громадян практично виключений. Доленосні рішення для регіонів часто приймалися в закритому режимі, шляхом лобіювання і домовленостей політико-економічних кланів. Усе це повсюдно призводило до конфліктів серед правлячої політичної еліти, в тому числі і в автономії. Хочеться сподіватися, що весна принесла вітер змін і до Криму.
Переконаний, багато в чому завдяки саме органам місцевого самоврядування країна в період тривалої політичної кризи втрималася від непередбачуваних соціальних зіткнень.
Нові підходи у регіональному розвитку на місцях пов’язують із часом уряду В. Януковича. Тоді ввійшли в практику угоди між Кабінетом Міністрів та органами місцевого самоврядування. Вони стали ефективним інструментом, який дозволив погоджувати державні і місцеві інтереси, концентрувати обмежені ресурси на вирішення завдань з пріоритетних напрямів розвитку.
Така угода була підписана урядом України і Кабміном АРК, тоді автономія отримала з держбюджету колосальні субвенції на свої соціальні потреби — близько 251 мільйона гривень. Завдяки їм у ті роки велися інтенсивні роботи з газифікації сільської місцевості, з поліпшення інфраструктури міст Східного Криму, успішно реалізовувалися й інші соціальні проекти. Сподіваюся, що створена дев’ятого квітня цього року Рада регіонів при Президентові України відродить добрі починання, передусім з вироблення механізмів подолання диспропорцій у розвитку територій, ефективного використання їх економічного потенціалу, підвищення інвестиційної привабливості та конкурентоспроможності.
Після кількох років забуття і базікання в країні знову виникла необхідність національного діалогу про реформування місцевого самоврядування. Переконаний, що позитивні зрушення будуть. Навіть крапля камінь точить.
Об’єднані штати Європи
Нам слід уважно подивитися на сусідів, як у них розв’язують непрості політичні, економічні, культурологічні, міжконфесійні та інші проблеми взаємовідношення регіонів і центру. Перші кроки в напрямі врахування інтересів місцевого самоврядування в Європі було зроблено ще понад півстоліття тому. Багато які з європейських держав перехворіли ідеями автономізації регіонів. У 70-ті роки у Франції, та й в інших країнах, деякі політичні партії активно виступали за створення регіональних асамблей (місцевих парламентів), навіть за введення регіонального громадянства. Європейці знайшли гідний вихід зі становища — розширення повноважень муніципальних органів влади.
Європейський Союз прийняв єдину концепцію регіональної політики, в якій заклав новий принцип своєї життєдіяльності: «Від Союзу країн — до Союзу регіонів». Ідеї регіоналізму закріплено у своєрідному маніфесті — Європейській Хартії місцевого самоврядування. Відповідно до Хартії, території наділено великими автономними правами в економічній, гуманітарній, соціальній сферах, але водночас зберігається їх тісна взаємодія на державному рівні. Відтоді політика ЄС вивірена і цілеспрямована на розвиток усіх своїх понад 200 адміністративно-територіальних одиниць. Євросоюз все більше заохочує розвиток не вузьконаціональних програм того чи іншого регіону, а загальних, місцевих. У наших сусідів міжрегіональні відмінності не стали приводом для розколу.
Україна — одна з небагатьох держав, що повністю ратифікувала Хартію ще в 1997 році, але далі формального підтвердження її принципів справа поки не пішла. На превеликий жаль, у нашій країні відбувається активна політизація регіональних особливостей. Пам’ятається, скільки злісних стріл було випущено на адресу учасників з’їздів представників рад усіх рівнів у Сєверодонецьку. Ці збори стали своєрідним протестом центральної влади.
Нині ідеї Сєверодонецька значною частиною суспільства сприймаються вже як необхідність модернізації політичної системи України, впровадження європейського досвіду регіоналізму. Регіоналізм у політиці — це ще й олюднення політики. Унаслідок цього ми із заздрістю дивимося на соціально-культурне різноманіття і високий життєвий рівень європейських народів.
Представники низки політичних сил помилково вважають, що регіоналізм є сходинкою до федералізації України, яка призведе до розпаду держави та втрати суверенітету. На мій погляд, Україна приречена бути федеральною державою, вона фактично такою є. Наша держава накопичувала свої території у процесі складних геополітичних катаклізмів. Кримський півострів, наприклад, увійшов до складу Україні трохи більш як 55 років тому. Україна зібрала землі неоднорідні стосовно населення, історичного шляху, економічного розвитку. У країні практично кілька «Україн». Навіть політичні партії позиціонуються переважно за регіональним принципом.
Прихильників самодостатності регіонів в Україні дедалі більшає. Два роки тому міжнародна організація «Асамблея європейських регіонів» провела в Ялті міжнародну конференцію «Регіони із законодавчими повноваженнями». Лейтмотивом багатьох виступів була підтримка та впровадження стосовно центральних органів влади та місцевого самоврядування принципу субсидіарності. Щодо нас він означає передусім відповідне матеріально-фінансове забезпечення конституційних повноважень органів на місцях.
Приречені на виживання
Сьогодні місцеве самоврядування в Україні приречене на самовиживання. В Україні близько 11 тисяч територіальних громад і, за оцінками фінансистів, 80 відсотків із них не має достатньо фінансових і матеріальних ресурсів для виконання своїх повноважень. Поглиблюються диспропорції в розвитку регіонів, чимало серед них просто недієздатних. Перерозподіл коштів центром — це часом вдалий бізнес для учасників цього процесу. У місцевих бюджетах не вистачає коштів навіть на забезпечення базових потреб територіальних громад, ремонт житлового фонду та комунікацій, утримання шкіл, лікарень та комунального транспорту.
В Україні продовжується поглиблення диспропорцій у соціально-економічний розвиток і між регіонами, а також у межах одного регіону між сільськими районами та містами. Наші громадяни стикаються з низьким і неоднаковим рівнем надання гарантованих Конституцією послуг в освіті, охороні здоров’я, культурі та інших сферах. Ці послуги багато в чому повинні забезпечуватися державою, а в реальності — лягають на плечі місцевих бюджетів.
Потрібно нарешті визначитися: за що відповідають центральна влада, регіони, міські, селищні та сільські ради. Визначившись із відповідальністю, можна визначатися з податковою і прибутковою базами всіх рівнів влади.
Місцева влада звикає бути дармоїдом, не бачить сенсу і стимулів для пошуку та використання своїх джерел фінансування, тому що держава одразу зменшить субвенції громадам або відбере зароблене. Це в корені відрізняється від зарубіжної практики відносин між центром і територіями. Більш як у 120 країнах існують податки на нерухомість. Вони служать основою для поповнення бюджету місцевого та регіонального розвитку. Держава, не вилучаючи зазначених надходжень для своїх потреб, надає владі на місцях достатню свободу у визначенні податкових ставок. У деяких країнах навіть за невеликих ставок ці податки забезпечують майже половину всіх надходжень до місцевих бюджетів. У деяких штатах Канади цей показник досягає 80 відсотків, а в Австралії — 90.
Ми поки що не можемо ввести податок на нерухомість з кількох причин. По-перше, гальмує нескінченна анархія влади; по-друге, у нас ніхто не володіє необхідною для цього базою даних; по-третє, немає відповідних законів. Наприклад, реєстр землі під будинками веде Мін’юст, прибудинкової — Держкомзем, а податкова інспекція до цих даних взагалі доступу не має. Реєстр повинен бути централізований. Якщо ми не створимо відповідну законодавчу базу з оподаткування і не знайдемо механізм прозорого контролю за виконанням законів, благі побажання політиків про те, що багаті повинні ділитися з бідними, залишаться черговим обманом людей.
Процвітанню та соціальній стабільності в країнах Європи здебільшого сприяє діяльність єврорегіонів. У ці інтеграційні структури входить два і більше прикордонних адміністративно-територіальних центрів різних держав. Єврорегіони поглиблюють зв’язки між державами, знімають напруження в царині можливих територіальних претензій, дають змогу розв’язувати проблеми, пов’язані зі становищем національних меншин. Для нас це особливо актуально.
Україна має певний досвід функціонування єврорегіонів. Успішно діє єврорегіон «Дніпро», в який входить Брянська область Росії, Гомельська Білорусі, Чернігівська України, а також «Карпати», «Буг», «Верхній Прут», «Нижній Дунай». Єврорегіони стають стартовим майданчиком для співпраці України з Євросоюзом. У відповідності зі своєю Конституцією АРК також здійснює зовнішньоекономічну діяльність, розвиваючи зв’язки з деякими областями Росії. До недавнього часу ці тенденції викликали роздратування в Києві, до того ж не лише по відношенню до Криму.
Під час робочого візиту Президента Росії в Україну у квітні цього року в Харкові відбулася зустріч В. Медведєва і В. Януковича з губернаторами прикордонних областей. Президенти вислухали проблеми прикордонних територій, обіцяли підтримку в їх розв’язанні. Це вселяє надію, що в єврорегіонів в Україні може відкритися друге дихання.
Я назвав лише кілька європейських підходів. Вони докорінно відрізняються від радянської муніципальної системи, в якій ми ще фактично перебуваємо. Якщо субвенції з державного до місцевих бюджетів — пряник, то функціонування інституту районних і обласних адміністрацій — батіг для регіональної влади.
Нинішню вертикаль обласних і районних адміністрацій Україна вибудовувала на зорі своєї незалежності. Тоді 90 відсотків власності належало державі, і вона змушена була тримати в своїх руках право на управління власністю. Сьогодні велика частина власності перебуває у приватних руках, а влада залишилася централізованою. Її необхідно децентралізувати. Це є суттю адміністративної реформи. На місцях не може бути двовладдя. На обласному та районному рівнях господарем має виступати місцева рада, що формує повноцінний виконавчий орган. Адміністрація в її нинішньому вигляді є атавізмом і абсурдом. Призначення голів державних, обласних і районних адміністрацій без урахування думки і попередніх консультацій з місцевими радами — нонсенс. Підсумком цього явного нехтування прав місцевого самоврядування є повсюдні конфлікти між київськими призначенцями і місцевими радами. Крим щодо цього теж не виняток. Можливо, на сьогоднішньому етапі державного будівництва в регіонах можуть бути створені префектури для здійснення держконтролю. Але контролювати — не означає заважати місцевому самоврядуванню і змінювати його. Для Криму ці функції деякою мірою виконує Представництво Президента України.
Відповідно до закону, сільський, селищний і міський голова є головною посадовою особою територіальної громади. Однак насамперед у містах діють структури, такі як податкова інспекція, КРУ, органи внутрішніх справ та інші, на які міський голова не має впливу.
Європейський досвід підштовхує нас до масштабних перетворень: проведення реформи місцевого самоврядування з максимальною децентралізацією та забезпеченням справжнього народовладдя, здійснення територіальної та адміністративної реформ. Тільки тоді крилаті слова «сильні регіони — сильна держава» стануть реальністю.
Кримська автономія — полігон для проведення реформ
Найбільш повно відповідає принципам Європейської Хартії про місцеве самоврядування Кримська автономія. У відповідності до своєї Конституції Верховна Рада АРК формує і контролює діяльність виконавчого органу — Ради міністрів республіки. Практика укладання угод між радами всіх рівнів і Верховною Радою автономії про співпрацю себе виправдала. У Криму з 1997 року діє Асоціація органів місцевого самоврядування АРК та м. Севастополя, яка об’єднує близько 300 суб’єктів місцевого самоврядування. Вона накопичила позитивний досвід взаємодії між усіма гілками влади, успішно виступала посередником у врегулюванні соціально-економічних питань між територіями і владними структурами. Обґрунтувала себе практика громадської експертизи республіканського бюджету, яка здійснювалася на зборах Асоціації. В автономії успішно проходять конкурси соціально-економічних програм органів місцевого самоврядування. На їх проведення і фінансування проектів переможців республіканський бюджет виділяє спеціальні асигнування. Кримський досвід роботи органів самоврядування був затребуваний і в інших регіонах України. У Криму щорічно проводили всеукраїнські муніципальні слухання, в яких брали участь практики, вчені, політики. На жаль, сьогодні про позитив доводиться здебільшого говорити в минулому часі. Останніми роками через різні причини Асоціація втратила активність і суспільний авторитет. Хочеться сподіватися, що її нове керівництво реанімує колишні позитивні напрацювання.
Автономія могла б стати своєрідним полігоном для апробації різних підходів до вдосконалення місцевого самоврядування в Україні. Вважаю, що від цього виграли б усі — центр, АРК, інші регіони. І почати треба з розширення повноважень автономії. Нещодавно відбулося засідання робочої групи Центру законодавчих ініціатив, створеної при Верховній Раді АРК. В її роботі взяли участь депутати Криму, правознавці, політологи, посадові особи місцевого самоврядування. На зборах висловлювалися різні, часом суперечливі точки зору. Вважаю, консолідоване рішення Верховної Ради автономії стосовно законопроектів України має бути прирівняне до права народного депутата або Президента вносити пропозиції щодо змін до законів держави, які стосуються життєдіяльності територіальних громад, і в кримську Конституцію. Підштовхує до таких радикальних пропозицій практика, яка склалася, коли голос кримських депутатів не враховується їхніми колегами у Верховній Раді України. Наведу приклад.
Дозволити запроваджувати нові податки та збори
За останні чотири роки в парламент України від імені автономії було відправлено 56 проектів щодо внесення змін до законів України. І тільки два з них були затребувані. Під час обговорення функцій Центру законодавчих ініціатив лунала справедлива критика на адресу народних депутатів-кримчан, які більше стурбовані вузькопартійними інтересами і погано лобіюють інтереси республіки. Узяти, наприклад, використання надр кримського півострова. Унаслідок зміни ряду статей Кодексу України про надра в частині, що стосується умов надання спеціальних дозволів на користування ними, кримський бюджет нічого не отримує. До 2003 року майже 60 відсотків коштів від оплати за користування надрами півострова надходили до бюджету автономії. Нині, за чинним законодавством, дозвіл на видобуток копалин монопольно видає Мінприроди України, а думка Верховної Ради АРК не враховується. У результаті ми щорічно втрачаємо, на думку експертів, близько 200 мільйонів гривень на рік. Тепер кримські депутати хочуть повернутися до розгляду колишньої практики оплати за використання надр.
Відповідно до статті 18 Конституції АРК до повноважень автономії відноситься проведення експериментів у сфері оподаткування, встановлення місцевих податків і зборів. Сім років тому Верховна Рада АРК за погодженням з урядом України затвердила положення про збір на розвиток рекреаційного комплексу та про збір на розвиток пасажирського електротранспорту. Введені у вигляді експерименту нові збори значно збільшили податкові надходження до бюджетів усіх рівнів переважно за рахунок туристів. Незважаючи на те, що кілька років поспіль в держбюджеті України передбачалася норма про продовження дії цього експерименту, виникли правові колізії. Це дало змогу деяким суб’єктам підприємницької діяльності в Криму подати позови в судові інстанції на скасування цього збору.
З приходом нових керівників республіки ці пропозиції почали реанімуватися. Нещодавно, 21 квітня, депутати Верховної Ради АРК звернулися до парламенту країни з проханням внести зміни до Закону України «Про систему оподаткування». Кримські парламентарії пропонують внести до чинного закону доповнення, пов’язані з наданням Верховній Раді АРК права запровадити збори на розвиток рекреаційного комплексу Криму, а також з фізичних осіб, які не є суб’єктами підприємницької діяльності, але надають відпочивальникам платні послуги.
Система регіонального управління починається з адміністративно-територіального поділу держави. Ми навіть на теоретичному рівні не підійшли до концепції таких перетворень. Затягувати реформування неприпустимо. З радянських часів у нас є унікальне адміністративно-територіальне об’єднання — Велика Ялта. У місто Ялта входять кілька територіальних громад, у тому числі місто Алупка. Всі місцеві ради цих територій мають свої повноваження, зокрема, безконтрольне право розпоряджатися землею, що належить громаді. Доходи від місцевих податків і зборів також надходять тут у селищні бюджети. Не дивно, що найбільше порушень земельного законодавства фіксується на ПБК. При цьому охорона здоров’я, освіта, соціальне забезпечення, міський транспорт фінансує не Велика, а маленька Ялта. Аналогічні проблеми має й Україна. На території 64 міст діє близько 200 інших адміністративно-територіальних одиниць, так звані муніципальні матрьошки. Виходить якийсь феодальний лад з питомими князівствами. Наявна практика заважає розвитку регіонів. У нас в Ялті дійшло до того, що деякі депутати селищних рад блокують розробку статуту міста, реалізацію єдиного Генплану розвитку Великої Ялти.
Деякі місцеві ради в Україні вже явочним порядком проводять свою місцеву адміністративно-територіальну реформу. У листопаді 2009 року більшістю голосів депутати Харківської міськради ухвалили рішення ліквідувати в місті районні ради. Міськрада при цьому керувалася тим, що райради дублюють функції міської влади і перестають розв’язувати проблеми населення.
Не можу не зачепити ще одну проблему — мовну. Останніми роками вона з гуманітарної переросла в гостру політичну проблему, навіть лідери низки держав-сусідів публічно виступають з різкою критикою на адресу української влади стосовно ситуації, що склалася. З часу прийняття Закону України «Про ратифікацію Європейської Хартії про регіональні мови або мови меншин» минуло сім років. Парламент України досі не прийняв жодного закону, спрямованого на реалізацію положень Хартії, який визначав би повноваження місцевих органів влади в мовній політиці. Низка політичних партій і діячів намагаються показати її як надуману. В автономії відповідно до своєї Конституції мовні проблеми трохи пом’якшені, а в інших регіонах України вони вкрай актуалізовані. І, незважаючи на той факт, що майже кожен четвертий громадянин України є представником національної меншини, не менш як 40 відсотків населення нашої країни щодня використовують у спілкуванні інші мови, крім української.
Навіть урізані, куці права автономії в одних представників регіональних еліт викликають заздрість, в інших — роздратування і неприйняття. Періодично суспільству нав’язують дискусію про обмеження повноважень АРК аж до її скасування. Хочу ще раз повернутися до ідеї про те, що автономія могла б стати полігоном апробації реформування місцевого самоврядування в країні. На мій погляд, найближчим часом ні економічно, ні політично наша держава не готова до широких перетворень органів самоврядування на місцях. Виробленню вивірених шляхів реформування і проведенню реформ міг би сприяти кримський досвід.
Олексій БОЯРЧУК, народний депутат України.
