Виборчий кодекс: між кодифікацією і новелізацією законодавства

— Справді, ідея кодифікації виборчого законодавства не нова: проект Виборчого кодексу вносили ще народні депутати із третього скликання, у четвертому скликанні таку спробу робив Євген Жовтяк, концепцію кодексу також обговорював Комітет виборців України, були й інші спроби кодифікації виборчого законодавства. Крім того, що дуже важливо, і міжнародні інституції, до яких належить Україна та які всерйоз опікуються проблемою демократичності виборів, з одного боку — Рада Європи та її Венеціанська комісія, а з другого — ОБСЄ та її місія спостерігачів, також неодноразово звертали увагу, що в Україні визріла потреба кодифікації виборчого законодавства в одному законодавчому акті.

Тому наша робота над проектом кодексу, котра розпочалася ще два роки тому, мала декілька споріднених цілей. Насамперед, ми мали на меті уніфікувати та врегулювати різні процедури, котрі є спільними для всіх виборів, що відбуваються в Україні. Сюди ж треба додати юридичну визначеність, або чіткість формулювань та відсутність різночитань. Ще однією з цілей, безумовно, є зручність у майбутньому використанні. До речі, один відомий французький правник у своїй книзі про кодифікацію написав, що спочатку кодекс завжди незручний. Це тому, що він у різних місцях буде говорити про те, що стосується тих само виборів: і в загальній, і спеціальній частині. Але згодом до цього всі призвичаюються. Звичайно, з точки зору джерел права, створення кодексу знаменує завершення оформлення галузі права або, іншими словами, певного напряму правового регулювання життя суспільства, яким, поза сумнівом, є виборче право.

Саме такі цілі ми ставили перед собою у цій роботі. У зв’язку з цим підкреслю, що завданням робочої групи була саме розробка проекту Виборчого кодексу, а не його прийняття. То вже зовсім інша функція та інша розмова. Загалом мені здається, що протягом двох років напруженої і, я б сказав, дружньої роботи нашої доволі різнопланової за складом групи нам все ж таки вдалося втілити задумане. Результат нашої роботи уже внесено на розгляд Верховної Ради і подальша доля Виборчого кодексу саме в її руках. Мета ж нинішнього «круглого столу» — ознайомити широку громадськість з продуктом нашої роботи.

— Це вже проблема не кодексу, а, якщо хочете, політичної та правової культури держави, суспільства і парламенту, зокрема. Чесно кажучи, внесення змін по гарячих слідах задля досягнення кон’юнктурних цілей під час конкретних виборів є порушенням правил чесної гри.

— Справа в тому, що реально часову заборону можна встановити лише на конституційному рівні. Хотів би нагадати, що закон про вибори в редакції 2005 року містив заборону на внесення змін до цього закону за 9 місяців до виборів, пізніше її скоротили до 4 місяців, згодом — до двох і, врешті-решт, взагалі скасували. І зроблено це було таким само законом. Тому, як показала практика, встановлення подібних обмежень на рівні закону неефективне. А от якби існувала така конституційна норма, то це була б інша розмова. Втім, чесно кажучи, зараз я не бачу жодної можливості таких конституційних змін.

— Одна з найскладніших проблем під час розробки кодексу саме й полягала в тому, щоб поєднати суто кодифікаційні завдання з новелізацією законодавства, тобто із запровадженням змін до чинних норм. Насамперед це важко робити технологічно. Проте, враховуючи досвід попередніх виборів та суспільні вимоги, одним із завдань, які стояли перед робочою групою, була певна новелізація виборчого законодавства. Передусім це стосувалося модифікації виборчих систем, які застосовуються під час тих чи інших виборів. Загалом, вибір тієї чи іншої виборчої системи є політичним питанням. Однак перш ніж ставити політичні цілі та шукати засоби для їх досягнення через виборчу систему, треба зважити, що ця система не повинна порушувати виборче право та має відповідати Конституції. На жаль, нині ми маємо приклади чинних виборчих систем, які порушують цей принцип. Приміром, система виборів до обласних та районних рад не відповідає конституційному статусу цих органів як представників спільних інтересів територіальних громад. Адже єдиний округ, партійне висування та закриті списки призвели до того, що ці інтереси в радах просто не представлені, а самі ради перебувають під керівництвом не своїх виборців, а центральних органів партій. Це один принцип. Другий принцип, якого треба дотримуватися, полягає в тому, щоб виборча система визнавалася суспільством як справедлива. Іншими словами, вона має бути не лише легальною, тобто записаною в законі, а й легітимною в очах суспільства та визнаною ним як справедлива. І от саме теперішня система виборів народних депутатів України щоразу більше втрачає визнання суспільства. Голосування за величезний закритий партійний список, коли не тільки виборці, а іноді навіть керівництво відповідних партій чи блоків не зовсім уявляє, хто у них там значиться в третій сотні. Але ж сьогодні ми бачимо, що кандидати з третьої сотні стають депутатами.

— Є різні можливості змінювати. Власне кажучи, якщо ми визнаємо саму необхідність змін, то далі можна працювати над конкретними пропозиціями. Під час засідань робочої групи обговорювалися різні варіанти виборчих систем: змішана, мажоритарна, пропорційна система маленьких округів з невеликою кількістю кандидатів... Вважаю, що робоча група запропонувала виборчу систему, котра мала б задовольнити всіх. Хоча зрозуміло, що геть усіх задовольнити важко. З одного боку, ми виходили з того, що роль партій має бути визначальною, бо це передбачено Конституцією, а з другого — ми повинні пам’ятати, що обираємо не Верховну Раду, а народних депутатів. Тобто люди повинні мати можливість проголосувати за кожного кандидата. Вони не зобов’язані нею користуватися, але закон повинен надати їм таку можливість. Виходячи з цього, ми пропонуємо виборчу систему, яка передбачає існування 30 регіональних списків, а громадяни зможуть голосувати як за партійний список, так і за конкретного кандидата. А щоб не провокувати партійну регіоналізацію, ми пропонуємо, щоб нерозподілені залишки голосів в таких округах підсумовувалися та розподілялися на загальнодержавному рівні.

— Йдеться про частки голосів, яких не вистачає для отримання цілого мандата. Отож пропонується, щоб ці частки не розподілялися в цьому ж окрузі, а підсумовувалися та розподілялися в межах всієї країни.

— Бар’єр ми пропонуємо й надалі зберегти на рівні 3 відсотків. Загалом, нормальним є бар’єр на рівні 3—5 відсотків: нижчий — уже неефективний, а вищий — дискримінаційний. Відсотки, які накопичуватимуться за рахунок виборчого бар’єру, також пропонується розподіляти на загальнодержавному рівні. До слова, така система створює умови для того, щоб загальнодержавні партійні лідери не обов’язково проходили по округах. Вони цілком можуть входити до загальнодержавного списку, що треба визнати справедливим, оскільки не можна змушувати лідера партії працювати лише в одному окрузі. Статус загальнонаціонального лідера якраз і передбачає, що він має працювати на всю Україну. Попередні розрахунки показують, що кожна партія, яка подолає виборчий бар’єр, зможе отримати в загальнодержавному окрузі 10—15 мандатів. Мені здається, такий підхід міг би задовольнити усіх.

— Приміром, лунали пропозиції стосовно повернення до змішаної системи — 50 на 50 відсотків. Якщо йдеться про мою думку, то я, зважаючи на наш попередній досвід, трохи побоююся одномандатних округів. Зокрема, в одномандатних округах значно підвищується небезпека підкупу виборців. Крім того, в одномандатних округах дуже важко заборонити самовисування, виникає проблема меж округів, адже вони повинні бути приблизно рівними за розмірами та не можуть значно відрізнятися за кількістю виборців. Зрештою, я не впевнений, що система одномандатних округів сприятиме зміцненню партійної системи в Україні та повністю заперечуватиме прописаний в Конституції імперативний мандат. Хоча вважаю, що, за великим рахунком, це, може, було б і непогано...

— Я б навіть підтримував такі конституційні зміни, однак поки їх немає навіть у проекті, треба бути обережним із пропозиціями, котрі передбачають повний або частковий перехід до мажоритарної системи. Тим паче що за змішаної системи інші 50 відсотків мандатів усе одно розподілятимуться за закритими партійними списками та зі збереженням усіх нинішніх вад. Власне кажучи, змішана виборча система повинна об’єднувати позитиви двох виборчих систем, проте, боюся, що в наших реаліях вона об’єднає лише недоліки обох систем.

— Справді, ось нещодавно в парламенті було провалено законопроект, який передбачав двотурову процедуру виборів міських голів. Причому, як мені здається, провалено не за змістом, а за формою. Гадаю, фракції не знайшли спільної мови в питанні, де саме вибори відбуватимуться у два тури. Усім зрозуміло, що в селі два тури не потрібні, а от стосовно міст, то тут існують різні думки. Є питання й стосовно виборів до міських та, особливо, районних і обласних рад. У проекті кодексу запропоновано певний варіант розв’язання цих проблем, але його ще мають сприйняти керівники певних політичних сил, а точніше, фракцій. Безумовно, члени робочої групи розуміли, що вибір тієї чи іншої виборчої системи значною мірою є питанням політичної доцільності. А оскільки всі попередні зусилля, спрямовані на те, щоб вияснити, якою є нинішня політична воля парламенту, скінчилися невдачею — як правило, ця політична воля просто не виражається, то ми запропонували, щоб при розгляді у першому читанні Верховна Рада, по-перше, схвалила структуру Виборчого кодексу, а, по-друге, щоб законодавчий орган поставив перед профільним комітетом чіткі завдання стосовно того, які виборчі системи для тих чи інших виборів мають застосовуватися. Відтак парламент має відправити проект кодексу у комітет на повторне перше читання, а після доопрацювання тексту кодексу відповідно до ухвалених Верховною Радою політичних рішень його можна буде ухвалити в першому читанні.

— Справді, однією з новел Виборчого кодексу є відсутність виборчих блоків. На мою думку, виборчі блоки, які більш-менш формалізовано існували з 1998 року, на сьогодні вичерпали себе як в політичному відношенні, бо проілюстрували цілковито неефективне об’єднання партій, так і в юридичному, оскільки блок, утворений на вибори, після можливого успіху не є ні юридичною особою, ні політичним суб’єктом. Суб’єктами політичної системи залишаються партії, проте блок, якого після виборів юридично не існує, повинен мати і контролювати свою фракцію в парламенті. У цій ситуації, гадаю, буде чесніше відмовитися від блоків, а коли політичні сили хочуть єднатися, то нехай об’єднуються в одну партію.

— Комітет та робоча група задумали проведення «круглого столу» як перше обговорення проекту Виборчого кодексу. Зважаючи, що документ налічує шістсот з гаком статей, то зрозуміло, що безпосередньо перед розглядом у сесійній залі його погортати не вдасться. Тож ми хочемо заздалегідь привернути увагу народних депутатів до цього документа, обговорити його зміст, бо, врешті-решт, у короткій доповіді під час сесії багато чого не скажеш. А ще під час цього обговорення ми хочемо зняти якісь апріорні заперечення стосовно цього кодексу, які базуються на незнанні його змісту. Робоча група хотіла б, щоб цей «круглий стіл» справді посприяв об’єктивному розгляду законопроекту.