Проблемні питання міждержавного усиновлення

На сучасному етапі розбудови демократичного суспільства охорона дитинства є одним із пріоритетних завдань держави. У контексті правового захисту дітей актуальності набуває проблема міждержавного усиновлення. Означений напрям, безперечно, є значимим і містить багато суперечливих аспектів, які потребують термінового вирішення. Саме тому Комітет Верховної Ради з питань законодавчого забезпечення і правоохоронної діяльності систематично проводить моніторинг державної політики щодо захисту дітей від сексуального насильства, експлуатації та торгівлі, незаконного усиновлення й вивезення українських сиріт за кордон. Зокрема, 24 вересня 2008 року було проведено «круглий стіл» на тему: «Стан державної політики протидії торгівлі дітьми та сексуальної експлуатації дітей», 27 лютого 2008 року комітетські слухання на тему реалізації державної політики в напрямі протидії торгівлі дітьми. А 11 листопада 2009 року комітетом проведено «круглий стіл» на тему: «Вдосконалення законодавства у сфері захисту прав дитини від торгівлі, сексуального насильства та експлуатації».

Під час усіх перелічених заходів гостро поставало питання державного контролю за захистом прав дітей, громадян України, усиновлених громадянами інших держав. У площині розробки правового регулювання іноземного усиновлення виділяють два аспекти: усиновлення дітей-іноземців та усиновлення дітей іноземцями.

Треба зазначити, що на часі в Україні найбільш поширене всиновлення українських дітей іноземцями. Погляди на це можуть бути різними. З одного боку, за наявності в Україні демографічної кризи «експорт» дітей за кордон — явище начебто негативне. З другого — особливих черг серед співвітчизників, котрі бажають усиновити сироту, не простежується. Умови утримання в більшості українських дитбудинків та інтернатських установах, як відомо, далекі від ідеальних. Міжнародне усиновлення для таких дітей нерідко виявляється єдиним шансом здобути право на нормальне життя. Однак і така удача іноді може виявитися примарною.

З огляду на це, на порядку денному відповідних органів влади нашої держави мають стояти такі питання, які потребують першочергового розв’язання та конкретних відповідей:

— чи забезпечене право України у міжнародно-правовому зобов’язанні приймаючої держави контролювати процес усиновлення і додержання прав дитини після усиновлення;

— чи існує сьогодні в Україні чітка та прозора система гарантій, спрямованих на запобігання викраденню, продажу дітей або торгівлі ними;

— чи має Україна можливість отримувати повні та достовірні відомості про кандидатів в усиновителі та здійснювати міждержавне всиновлення з урахуванням найвищих інтересів дитини та з повагою до її основних прав;

— яким чином уніфікувати процедури міжнародного усиновлення з державами-учасницями в рамках Гаазької конвенції про захист дітей та співробітництво з питань міжнародного усиновлення з 1993 року.

Відповіді на зазначені запитання можуть бути отримані лише після ліквідації розходжень думок між різними гілками української влади. Щодо останньої з перелічених проблем, то нині точаться гострі дискусії з приводу, чи варто Україні ратифікувати Гаазьку конвенцію про міждержавне усиновлення. Зокрема, автор статті у «Дзеркалі тижня» А. Котляр вважає, що «... для України приєднання до цієї Конвенції є неприйнятним... Більшість правил і процедур, встановлених цим документом, вже запроваджені законодавством України і діють на її території. Однак здійснення посередницької діяльності з усиновлення дітей, комерціалізація такої діяльності (передбачені ст. 32 конвенції) заборонені Сімейним кодексом України...».

Приєднання України до цієї конвенції дуже активно і давно лобіюється країнами-реципієнтами українських дітей, адже основні її положення забезпечують спрощення процедури усиновлення для усиновителів приймаючої сторони.

В українському законодавстві, у свою чергу, вже імплементовані кращі норми Гаазької конвенції з міждержавного усиновлення. Якщо ж українська влада вирішить підписати цю конвенцію, то при її підписанні необхідно враховувати набутий Україною досвід міждержавного усиновлення, а також практику інших країн.

Україна проголосила пріоритет національного усиновлення, проте далеко не все в державі зроблено для того, щоб дотриматися цього. І не хотілося б, щоб, приєднавшись до конвенції раніше, ніж у цьому напрямі буде вжито всіх можливих заходів, тим самим, було обмежено права вітчизняних усиновителів.

Вищеназвані напрями правового захисту сиріт, без сумніву, є надзвичайно актуальними для України та визначені пріоритетними у діяльності як для Президента, так і для уряду. Верховна Рада також неодноразово звертала увагу на питання, пов’язані із забезпеченням можливостей для повноцінного розвитку дитини-сироти, дитини, позбавленої батьківського піклування. Ратифікувавши Конвенцію ООН про права дитини, де є чітке право дитини на виховання в родині, держава взяла на себе зобов’язання забезпечити можливість його реалізації.

Аналіз діяльності Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту показав, що головним напрямом його роботи є забезпечення національного всиновлення. І, власне, вся діяльність цього міністерства протягом останніх років була спрямована саме на розвиток, підтримку національного усиновлення. Разом із тим, не заперечується можливість міждержавного усиновлення, виходячи, передусім, з інтересів дитини.

З метою успішного врегулювання цього питання треба звернути увагу на особливості становлення міждержавного усиновлення і взагалі усиновлення в Україні. В перші роки незалежності України усиновленням безпосередньо займалися місцеві органи влади, органи опіки і піклування, які приймали рішення саме на тому рівні. Проте згодом (через неефективну роботу існуючої системи) було внесено цілу низку змін до законодавства і питання міждержавного усиновлення були перенесені на загальнодержавний рівень. Як наслідок, було створено Центр з питань усиновлення при Міністерстві освіти і науки, який питаннями усиновлення займався до 2006 року. Саме на цей період роботи цього центру припало стрімке зростання міждержавного усиновлення, тобто значно зростала кількість іноземців, які всиновлювали українських дітей, а кількість українців-усиновлювачів — скорочувалася. Звісно, це призвело до великого занепокоєння відповідних структур. Після цього з’явилася ініціатива уряду та Президента з приводу швидкого врегулювання цього питання. Внаслідок чого Верховна Рада в останніх числах грудня 2005 року ухвалила рішення про створення Державного департаменту усиновлення і захисту прав дитини як урядового органу в структурі Міністерства сім’ї, молоді і спорту. Таким чином створилася ситуація, коли не державні службовці, а просто вільнонаймані працівники, фактично, вирішували долю дитини.

У цей же час були запроваджені інші форми сімейного виховання, а саме: прийомні сім’ї, дитячі будинки сімейного типу, які теж є формою фактичного влаштування дитини в сім’ю.

Продовжуючи обговорення теми міждержавного усиновлення, треба зазначити, що воно здійснюється сьогодні виключно через Державний департамент, що мінімізує впливи місцевих органів влади у вирішенні цього питання. Важливим є встановлення на законодавчому рівні річного мораторію на можливість іноземними громадянами усиновити дитину протягом першого року після набуття дитиною статусу дитини-сироти, дитини, позбавленої батьківського піклування. Законодавство передбачає, що за цей перший рік держава зобов’язана здійснити всі заходи для того, щоб знайти родину для дитини на своїй Батьківщині.

Проте, незважаючи на позитивні тенденції врегулювання інституту міждержавного усиновлення, окреслилася суттєва проблема, яка була породжена періодом 1996—2006 років. Суть її полягає в тому, що утворилася велика кількість так званих посередницьких структур. Аналіз українського законодавства свідчить, що воно забороняє будь-яке посередництво в процесі міждержавного усиновлення. Мало того, законодавство чітко говорить про те, що процес усиновлення є безкоштовний. Проте посередники нерідко втручаються в цю процедуру, надаючи різні послуги, допомагаючи за певну плату вибрати здоровіших дітей та прискорити процедуру усиновлення. Вони користуються неузгодженостями, які існують в цивільному законодавстві. Зокрема, в Цивільному кодексі, який паралельно передбачає систему доручення.

Аналіз фактичних показників усиновлення українських дітей іноземцями дав інформацію про те, що за роки незалежності було усиновлено іноземними громадянами трохи більше 20 тисяч українських дітей, протягом 2006—2009 років — 5,5 тисячі дітей. Негативним є те, що із 7 618 дітей, які були усиновлені громадянами США за весь час, Центр усиновлення та Державний департамент не мають відомостей про 534 дитини, не можуть надати багатьох звітів. Попри те, що державні органи США надсилають офіційні листи, гарантують гідну долю кожної усиновленої дитини, належній співпраці перешкоджає невідповідність українського та американського законодавства. Так, наприклад, американським соціальним службам забороняється втручатися в ту чи іншу сім’ю з усиновленою українською дитиною, бо там уже діють певні норми. Тому негайного вирішення потребують питання забезпечення контролю та обліку дітей, які були усиновлені іноземцями і на даний момент проживають за кордоном.

Важлива роль у врегулюванні цих питань належить Міністерству закордонних справ. Основними завданнями та напрямами роботи співробітників дипломатичних представництв і консульських установ МЗС України у сфері міждержавного усиновлення є: орієнтація на найбільш повне виконання завдань із захисту прав дітей; співпраця з відповідними органами країн перебування усиновлених українських дітей; отримання допомоги у своїй роботі з боку офіційних чинників; пошук нових форм і методів роботи з батьками усиновлених; проведення постійного моніторингу ЗМІ країн перебування щодо всіх змін у законодавстві у сфері усиновлення і захисту прав дітей і випадків порушення їх тощо.

Постанова Кабінету Міністрів «Про затвердження Порядку провадження діяльності з усиновлення та здійснення нагляду за дотриманням прав усиновлених дітей» від 8 жовтня 2008 року визначила порядок впровадження діяльності з усиновлення та здійснення нагляду за дотриманням прав усиновлених дітей, запровадила нові форми звітності дітей за кордоном, а також інформації про дотримання прав усиновлених дітей.

Роботу співробітників МЗС найчастіше ускладнюють ситуації, коли батьки-усиновлювачі не повідомляють відповідним установам України, де перебувають на обліку усиновлені діти, про зміни адреси проживання, не надають необхідних звітів. Органи влади іноземних держав, зважаючи на юрисдикційний суверенітет держави і права їхніх громадян не надавати інформацію про особу без її згоди, не завжди надають допомогу консульським співробітникам щодо отримання необхідної інформації.

Відкритим залишається питання тих усиновлених українських дітей, котрі проживають у країнах, де немає української дипломатичної присутності. За таких умов використовуються угоди про правову допомогу, а також офіційні запити та прохання до іншої країни провести таку перевірку й отримати конкретні дані про усиновлену дитину через посольство третьої країни. Такий досвід практикується в країнах британської співдружності та в країнах, які перебували під юрисдикцією Франції. Але за цих умов інформація, яка буде надана українській стороні, все ж таки буде опосередкована.

У забезпеченні легітимності процедури міждержавного усиновлення бере участь Державна прикордонна служба (ДПС України), у межах компетенції якої перебуває забезпечення державного контролю за вивезенням дітей за межі України та перевірка законності підстав вивезення неповнолітніх осіб, зокрема, наявність нотаріально завіреного дозволу батьків. За відсутності такої згоди або інших документів на законний виїзд діти через кордон не пропускаються.

Суб’єктом правового забезпечення міждержавного усиновлення є Уповноважений Верховної Ради з прав людини, який розглядає близько тисячі звернень на рік щодо дотримання прав дитини і приблизно кожне дванадцяте звернення стосується порушення прав, пов’язаних з усиновленням. Уповноважений з прав людини співпрацює в цьому плані з Міністерством сім’ї, молоді та спорту, з Міністерством закордонних справ, судовою гілкою влади, отримує інформацію з консульських установ у випадку його перебування із закордонними візитами. Особливе занепокоєння Уповноваженого з прав людини викликає доля українських дітей, усиновлених у зоні військових дій, у зоні нестабільності, в зоні конфліктів. Передусім, це стосується держави Ізраїль, де не так давно виникли збройні конфлікти, але в цю державу всиновлюють близько 50 українських дітей щороку. Очевидно, в даному разі, потрібне буде не лише обмеження усиновлення дітей до цієї країни, а й внесення відповідних змін до законодавства, щоб українські діти не опинилися в зоні таких конфліктів. Якщо ми все ж таки зіштовхуємося з такими явищами, головне, щоб наша держава мала свою чітку, ефективну, правову позицію з цього питання, не відступала від неї та захищала її з первинним нахилом на інтереси своїх громадян, зокрема, дітей.

На державу покладено функцію захисту громадян. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Виходячи з цього, необхідно зазначити, що держава обов’язково має опікуватися долею українських дітей. Це має відображатися в такій системі правових заходів:

— запровадження відкритої ефективної правової процедури «сканування» та добору потенційних усиновлювачів, яка, можливо, матиме вигляд певного списку, який буде переглядатися багатьма інстанціями (це не обов’язково означає, що він формуватиметься на засадах бюрократизму);

— визнання українськими та міжнародними усиновлювачами своїх батьківських прав та обов’язків згідно з українським законодавством. Потрібно розглянути питання щодо укладення двосторонніх або багатосторонніх угод з країнами, в яких проживають, або, можливо, будуть проживати усиновлені українські діти. Такі угоди мають передбачувати обов’язок держави, яка приймає всиновлену дитину, забезпечувати контроль за умовами її життя, а також контроль за постановкою цієї дитини на облік у консульській установі держави, з якої походить дитина;

— систематична передача інформації про стан дитини (віком до 18 років), місце її проживання, особливі обставини;

— створення робочої групи, яка займається усуненням усіх відповідних нестиковок та внесенням змін до чинного законодавства. Воно має відповідати нормам міжнародного законодавства;

— введення заборони на зміну громадянства дитини протягом певного моменту після її усиновлення (в цій ситуації треба також бути раціональним, аби подібними діями не обмежувати дитині свободу пересування з новими батьками);

— визначення поняття «компрометуюча інформація». На-приклад, це: відомості про судимість, про факт лікування або перебування на обліку з приводу будь-якої форми залежності, про систематичне правопорушення адміністративного характеру, про відсутність стабільних доходів та низький рівень життя (це стосується ситуації, коли стоїть питання про позбавлення права усиновлення дитини-сироти);

— введення заборони на усиновлення дітей до країн, де проходять військові дії та до зон нестабільності, зон конфліктів;

— створення необхідних державних органів для контролю за здійсненням міжнародно-правових зобов’язань, позасудового розгляду скарг на порушення процесу міжнародного усиновлення і здійснення процедур припинення і покарання насильства проти дітей, а також для фізичної і психічної реабілітації жертв брутальних порушень прав дитини;

— поширення знань про зміст міжнародних стандартів з усиновлення за допомогою різноманітних акцій, залучаючи до них якнайбільше громадян.

Отже, проаналізувавши нормативно-правову базу міжнародного усиновлення, спостерігаємо низку протиріч у національному законодавстві. Зміни, зазначені в законопроекті «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань міждержавного усиновлення», частково вирішують ці проблеми. Однак, треба зважати й на те, що навіть національне всиновлення не передбачає стовідсоткових гарантій захисту прав і свобод усиновлених дітей. Простежується відсутність або неправильне застосування необхідних ресурсів, по-трібних для нормального функціонування механізму міждержавного усиновлення.

Останнім часом в Україні почала спостерігатися активізація молоді в цьому питанні. Популярності набувають благодійні поїздки до дитячих будинків. Приємним є той факт, що молоде покоління прагне зберегти духовну єдність з іншими дітьми своєї країни, допомогти державі не втратити зв’язок з ними.