Економічна криза в країні зачепила всі сфери професійної діяльності, особливо конституційних прав громадян вільно розпоряджатися своїми здібностями до праці, застосовувати повною мірою набутий інтелектуальний фаховий потенціал, досвід і грунтовні знання за основним місцем роботи. Науково-технічний прогрес вимагає залучення для суспільних потреб кращих фахівців, авторитетних вчених, практичних працівників з високим потенціалом новітніх знань у своїй професії, щоб досягати вагомих результатів в економічному, соціально-культурному і духовному розвитку, особливо в галузях, які потребують навчання й отримання професійних знань.

 

Держава завжди розглядала інститут сумісництва в законодавстві про працю як тимчасове явище, але раптове прийняття парламентом нових антикорупційних законів, які безпосередньо стосуються високодосвідчених представників різних професій, спричинило багато проблем і сумнівів. Багато недоречностей для правозастосування помітили не тільки вчені та практики-юристи, а й вищі судові інстанції, адже йдеться про гарантії дотримання конституційності та законності під час розгляду в перспективі багатьох судових справ щодо відповідальності за корупційні діяння. До Конституційного Суду України вже надійшло конституційне подання з питань, які прямо підвідомчі конституційному нормоконтролю. Вчені в галузях кримінального та адміністративного права публічно заявили про помилки і недоречності нових антикорупційних законів, а народні депутати України вже вносять свої конструктивні пропозиції щодо невідкладних змін у цій сфері законодавства і тому вже вдруге відтермінували строк введення в дію законів, які з таким пафосом проголошувалися в 2009 році як юридичні досягнення.

Що слід вважати визначальним для антикорупційних законів, які спрямовані передусім на працівників державного апарату, суддів, прокурорів, керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади? Єдиним джерелом, що є незаперечним у відповіді, слід вважати частину 2 статті 43 Конституції України, яка встановила принцип гарантування державою рівних можливостей у виборі професії та роду трудової діяльності. Це норма прямої дії і далеко не декларація чи гасло, а тому легковажно на Конституцію України вже ніхто не має права дивитися, навіть ті-таки розробники цих «неправових законів». Чому безпосередньо в «антикорупційних» законах звертає на себе увагу проблема сумісництва?

Тут ми одразу можемо побачити такі недоречності в законах, як «неправомірна вигода», одержання переваг, пільг, послуг нематеріального характеру, незаконне збагачення шляхом одержання особою вигоди нематеріального характеру, заборона займатися в робочий час викладацькою роботою (хіба всі студенти мають слухати лекції у вечірній час?) і багато іншого. Як тоді нам підходити до таких законів з позицій конституційного права?

Відомо, що в Основному Законі врегульовано відносини, коли введено публічно-правові обмеження для окремих представників державної влади, але й вони дають право фахівцям у певній галузі вільно використовувати інтелектуальний і фізичний потенціал. Адже критерієм прав громадян для будь-якого закону завжди буде виступати Конституція України і з неї треба починати в питаннях сумісництва та визначення роду трудової діяльності.

Спочатку слід звернути увагу на принцип несумісності посад, який поширюється на суддів (ч. 2 ст. 127), народних депутатів України (ч. 2 ст. 78), Президента України (ч. 4 ст. 103), членів Кабінету Міністрів, посадових осіб центральних та місцевих органів виконавчої влади (ч. 1 ст. 120) та полягає в забороні мати інший представницький мандат, бути на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.

При цьому, якщо відповідно до Конституції України члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади можуть займатися викладацькою, науковою та творчою роботою лише у позаробочий час (ч. 1 ст. 120), то для народних депутатів України та професійних суддів за Конституцією України таке обмеження не передбачено. Абсолютна заборона займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю встановлена і для Президента України (ч. 4 ст. 103).

Без уваги не залишив конституційні положення щодо поширення дії зазначеного правового принципу на представників законодавчої та виконавчої влади і Конституційний Суд України, що знайшло відображення у його рішеннях.

Незважаючи на те, що основи принципу несумісності закріплено в положеннях Конституції України, частиною 3 статті 78 передбачено, що вимоги стосовно несумісності, зокрема депутатського мандата з іншими видами діяльності, встановлюються законом. Отже, конституційними положеннями передбачено більш детальне врегулювання нормами законів правил несумісності, і це не може інакше встановлюватися антикорупційними законами.

Відтак додаткові вимоги щодо несумісності вже передбачено в законах України «Про статус народного депутата України», «Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності», «Про статус суддів», «Про Конституційний Суд України», «Про Кабінет Міністрів України» тощо.

Чому в такому разі, нехтуючи не тільки конституційними вимогами, а й юридичною технікою законотворення, був непрофесійно складений пакет антикорупційних законів, які деталізують питання заборон та обмежень щодо сумісництва? Чого варта в такому контексті відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень?

Для ілюстрації проаналізуємо окремі положення Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції». У співвідношенні з конституційними приписами вони свідчать, що коло суб’єктів, на яких поширюється заборона поєднувати основну роботу з іншою діяльністю (викладацькою, науковою, творчою тощо) в робочий час, є надзвичайно широким. Це, відповідно до пунктів 1—3 частини 1 статті 2, особи, уповноважені на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування; особи, які для цілей цього закону прирівнюються до вищезазначених осіб; особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або особи, спеціально уповноважені на виконання таких обов’язків в юридичних особах, і навіть фізичні особи-підприємці.

У чому сенс обмежень, спрямованих на запобігання та протидію корупції, що передбачено у статті 4 закону? Вони полягають у забороні зазначеним вище особам, зокрема:

* займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту, що здійснюються в позаробочий час) безпосередньо або через інших осіб, якщо інше не передбачено законом (п. 2 ч. 1);

* входити, у тому числі через інших осіб, до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляють інтереси держави в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства), якщо інше не передбачено законом (п. 3 ч. 1).

Закон рішуче встановив, що діяння, перелічені у статті 4 визначаються як «обмеження, спрямовані на запобігання та протидію корупції». З цією метою проведено втручання в галузеве законодавство, оскільки відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційних правопорушень» від 11 червня 2009 року визначено доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення (КпАП) новими статтями, якими передбачається адміністративна відповідальність осіб, визначених в пункті 1 частини 1 статті 2 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» (особи, уповноважені на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування) за порушення вказаних обмежень (ст. 212-24 КпАП), в тому числі за виконання роботи за сумісництвом (крім викладацької, наукової, творчої роботи або медичної практики у позаробочий час). Мабуть, з правознавцями з цих питань не консультувалися.

Отже, виконання зазначених видів робіт у робочий час цими суб’єктами визнається адміністративним правопорушенням. Ці особи притягаються не лише до адміністративної відповідальності на підставі згаданої вище статті КпАП, а й до дисциплінарної, а саме: підлягають звільненню з відповідних посад у триденний строк з дня набрання рішенням суду законної сили, якщо інше не передбачено законом (ст. 19 закону).

Проблема сумісництва у професійній діяльності стає очевидною, коли зустрічаємо  неузгодженості в новому антикорупційному законодавстві. Так, стаття 4 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» містить застереження, що заборонено займатися в робочий час викладацькою, науковою, творчою роботою, за винятком випадків, коли закон передбачає інше. А в диспозиції статті 212-24 КпАП про ці винятки не згадується. У законі міститься й обмеження щодо заняття інструкторською та суддівською практикою зі спорту, а в статті 212-24 КпАП згадка про це відсутня. Як тоді застосовувати адміністративну відповідальність, не дасть відповіді жодний прокурор.

Що суспільство має розуміти під поняттям корупція? Вона визначається в законі як «використання особою наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди...». З урахуванням цієї ознаки корупційними правопорушеннями, очевидно, може бути визнано тільки п’ять (із тринадцяти) адміністративних правопорушень і дев’ять (із одинадцяти) злочинів, передбачених новим антикорупційним законодавством. Так, під час виконання державним службовцем викладацької, наукової та творчої роботи за сумісництвом (ст. 212-24 КпАП) не відбувається використання службових обов’язків та можливостей.

Більше того, за своєю природою викладацька, наукова, творча діяльність (незалежно від того, в робочий чи в позаробочий час вона здійснюється) не є корупційною, про що свідчать також міжнародні акти. Чому це не було враховано під час прийняття законів?

Державний службовець, який займається викладацькою діяльністю, реалізовує належним чином свої конституційні права, передбачені статтями 43 та 54 Конституції України (на працю та на свободу наукової творчості).

У будь-якому разі поєднання досвіду та навичок викладацької і наукової діяльності з набутими на державній службі фаховими знаннями сприяє налагодженню зворотного зв’язку відповідних закладів із висококваліфікованими кадрами, які займають посади в органах державної влади. Урешті-решт, залучення таких фахівців забезпечує реалізацію принципу зв’язку теорії з практикою.

Крім того, реалізація передбачених антикорупційним законодавством заборон, суттєво впливатиме на роботу спеціалізованих вчених рад для захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня докторів та кандидатів наук та експертних рад Вищої атестаційної комісії України. Адже на практиці до складу цих рад залучається досить значна кількість провідних науковців, які працюють на державній службі, і засідання проводять у робочий час, а не у вихідні та святкові дні.

У такому аспекті доречно законодавцю зважити на суспільні потреби і внести зміни до законів, щоб була легалізована можливість займатися науковою, викладацькою та творчою діяльністю державним службовцям, які працюють на керівних посадах в органах державної влади, при цьому мають науковий ступінь та вчені звання. Саме їм добре відомо, і ніхто ще не поставив під сумнів, що дохід, який отримує державний службовець від наукової, викладацької, творчої діяльності, є законним, він підлягає щорічному декларуванню (наказ Міністерства фінансів України від 06.03.1997 р. №58 «Про затвердження форми декларації про доходи, зобов’язання фінансового характеру та майновий стан державного службовця та особи, яка претендує на зайняття посади державного службовця»).

З огляду на цей приклад, стає очевидним, що гарантовані конституційні права громадян повинні гарантуватися в законах, які начебто дозволяють, але водночас і обмежують.

Немає потреби і переконувати законодавця в тому, що здійснення зазначених видів діяльності ґрунтується на реалізації конституційних прав, не пов’язано з використанням наданих особі службових повноважень та не має на меті одержання неправомірної вигоди, тому не може вважатися корупцією.

Звернемо увагу ще на один важливий аспект проблеми сумісництва, а саме: заборону займатися підприємницькою діяльністю. Конституція України гарантує право кожному на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом. Підприємницька діяльність депутатів, посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування обмежується законом (ч.ч. 1—2 ст. 42 Конституції України). Але обмеження на здійснення підприємницької діяльності передбачено пунктом 2 частини 1 статті 4 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» і вони поширюються на більше коло осіб, а не лише на депутатів, посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Зважаючи на те, що частина 2 статті 42 Конституції України конкретно визначає перелік осіб, щодо яких законом може бути встановлено обмеження права займатися підприємницькою діяльністю, розширення цього переліку явно не узгоджується з вищезгаданими приписами статті 42 Основного закону держави. Отже, настав час не тільки аналізувати зазначені антикорупційні закони, а й радикально їх змінювати за принципом конституційності.

Анатолій СЕЛИВАНОВ, доктор юридичних наук, професор.