Щодо оптимізації виборчої системи під час формування місцевих рад

Місцеве самоврядування, як важливий інститут публічної влади, пройшло непростий шлях становлення і стало одним із визначальних складових демократичного устрою держави. На жаль, криза і політична нестабільність завадили послідовному запровадженню низки важливих реформ, спрямованих на становлення місцевої демократії. І все-таки, незважаючи на складність ситуації, нам слід силами наукової думки, народних депутатів України, залученням практичних працівників органів місцевого самоврядування та державних адміністрацій вибудувати таку організацію публічної влади, яка давала б можливість територіальним громадам безпосередньо розв’язувати питання місцевого значення. Будувати своє життя заради власного добробуту і, що важливо, за власні ресурси.

Результатом такого пошуку має стати створення надійного механізму реалізації принципу народного суверенітету через удосконалення виборчого права. Нині українське законодавство зафіксувало лише базові форми самоврядування, які у своїй більшості об’єднує одна спільна вада — невизначеність місця і ролі муніципалітетів у системі демократичних інститутів влади. І це не дивно, адже навіть у теоретичному плані в Україні питання місцевого самоврядування не знайшли достатніх наукових розробок. Недобру справу відіграв психологічний чинник: неготовність значної частини місцевих депутатів, державних чиновників і пересічних громадян до сприйняття основних елементів самоврядування — автономність від державного втручання і самостійність у вирішенні питань. Особливо складною, у контексті майбутнього розвитку місцевої влади, видалась проблема формування її органів, проведення місцевих референдумів, визначення статусу депутатів місцевих рад, а також вибори представницьких органів місцевого самоврядування. Можливо, це пов’язано з тим, що в Конституції розділ про місцеве самоврядування є фактично незавершеним у зв’язку з його компромісністю, а деякі норми, наприклад, про бюджетну систему чи районні й обласні ради наскільки двозначні, що навряд чи хтось відповість на запитання: чи можуть органи місцевого самоврядування мати власні бюджети і що мають являти собою районні та обласні ради, які у більшості своїй перетворилися на політичні дискусійні клуби?

Не дивно, що нечіткість таких конституційних конструкцій одразу спричинила появу досить різних за змістом підходів до формування органів місцевого самоврядування. Підтвердженням тому є безліч законопроектів, поданих на розгляд парламенту. На жаль, вони різняться полярністю думок щодо надання більшої самостійності органам місцевого самоврядування і зменшення відстані між представницькою владою та мешканцями територіальних громад.

Ще одна проблема, яка не знайшла законодавчого розв’язання — статус місцевих депутатів й оптимальність виборчої системи під час формування місцевих рад. Переконаний, що саме місцеві вибори дають змогу значною мірою визначати шляхи розвитку територіальних громад. Саме навколо цього розгортається найбільш гостра дискусія представників усіх політичних сил. І це не дивно. Адже тільки зрозумілість та легітимність виборів дасть можливість залучити мешканців громад до роботи в радах, що певною мірою могло б забезпечити загальнонаціональні інтереси усього суспільства. В умовах сьогодення ні в кого не викликає сумніву, що конституційно-правовий інститут виборчих процедур є головним на шляху до децентралізації влади та зміцнення місцевого самоврядування. Однак перенесення частини повноважень виконавчої влади на рівень територіальної громади не означає, що слід ліквідовувати державні адміністрації в період підвищеної політичної кон’юнктури. Місцеве самоврядування не може бути стерильно самостійним і незалежним, оскільки досить потужно інтегровано в систему організації політичної влади країни. Обидві владні структури мають функціонувати паралельно і кожна з них має виконувати виключно свої повноваження. При цьому господарями тієї чи іншої території мають стати саме органи місцевого самоврядування. Що ж до місцевих органів виконавчої влади, то за ними варто залишити контрольно-наглядові функції, які мають здійснюватися лише у випадках, передбачених чинним законодавством.

Сьогодні, коли державна влада перебуває у розбалансованому стані, а народ зневірений в її ефективності, здійснювати управлінські функції повинен колективний орган, а рішення, прийняті в межах визначеної законодавством компетенції, мають бути обов’язковими до виконання на відповідній території. Саме тому одним із головних завдань є формування такого депутатського корпусу, який би значною мірою позбувся як партійної, так і державної опіки щодо своєї діяльності у сфері забезпечення потреб мешканців територіальних громад. З цього приводу варто звернути увагу на той факт, що Україна за роки незалежності накопичила достатній досвід багатьох виборчих систем і має зробити, можливо, ще один, але досить виважений та зрозумілий крок.

Спочатку депутати місцевих рад обиралися за так званою мажоритарною системою. Такі вибори забезпечували постійний комунікаційний зв’язок між депутатом і виборцями, зобов’язували останнього активно реагувати на актуальні події виборчого округу. Почнемо з того, що згідно із Законом «Про вибори депутатів місцевих рад» від 14 січня 1998 року, депутат повинен був періодично (не рідше одного разу на півріччя) інформувати виборців про виконання місцевою радою та її органами програм і планів економічного і соціального розвитку, місцевого бюджету, наказів виборців. Наступним обов’язком депутата місцевої ради було проведення не рідше одного разу на місяць особистого прийому громадян. Саме через особисте спілкування з депутатом виборець реалізовував своє право на надання оцінки роботи депутата і ради загалом, широко використовував можливості брати участь у розробці проектів рішень ради і тим самим фактично лобіював інтереси виборців свого виборчого округу. Закон передбачав імперативну норму щодо врахування наказів виборців під час розробки планувальних документів та здійснення постійного контролю за їх виконанням. При цьому депутат місцевої ради наділявся правом брати участь у цьому процесі як одноосібно, так і в складі постійних чи тимчасових комісій ради, інформувати виборців про результати розгляду радою та її виконавчим комітетом їхніх наказів.

У разі встановлення судом фактів порушення депутатом положень Конституції і законів України, невідвідування ним більше половини пленарних засідань ради або засідань постійних комісій протягом року, невиконання без поважних причин рішень і доручень ради та її органів депутата можна було відкликати. Це могли, зокрема, зробити відповідна місцева рада, збори виборців та збори об’єднань громадян. Однак ці якісні характеристики мажоритарної виборчої системи після конституційної реформи 2004 року почали втрачати свою актуальність. Йдеться про те, що відбулося розмежування представницьких органів місцевого самоврядування. Одні з них складалися з депутатів і наділялися правом представляти інтереси територіальної громади та приймати від її імені рішення, інші лише представляли спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Це призвело до того, що депутатів сільських та селищних рад почали обирати за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія відповідного села чи селища. А депутати міських (у т. ч. міст Києва та Севастополя), районних у містах, районних, обласних рад, Верховної Ради Кримської автономії — за виборчими списками політичних партій і блоків у багатомандатних виборчих округах, межі яких збігаються з межами відповідного міста, району та області. Окрім того, депутати міських рад обиралися за партійними списками, тоді як міські голови — за мажоритарною системою. За таких умов голова, як безпосередній виразник волі громади, фактично ставав заручником політичної партії, що мала більшість своїх представників у складі депутатського корпусу відповідної ради.

Таким чином, в Україні на місцевих виборах було запроваджено два види виборчих систем. Очевидно, що така диференціація потребує певних коректив. Скажімо, як можуть обрані за пропорціональною системою депутати районних і обласних рад представляти спільні інтереси відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст, якщо фактично не набули мандатів на представництво їх інтересів. Депутат такого рівня тільки тоді може представляти інтереси територіальної громади у районній, обласній раді, коли його буде обрано за списками кандидатів у депутати від організації політичних партій (блоків) у багатомандатних виборчих округах, межі яких збігаються з межами відповідних територіальних громад. Або як може міський голова виконати свої виборчі обіцянки, якщо його ініціативи блокуються відповідною радою.

Зрозуміло, що прагнення до «пропорціоналізації» місцевих виборів мотивувалося можливістю створення в місцевих радах системи адресної політичної відповідальності, за якої виборець обирає партію, а партія несе відповідальність перед ним. Однак життя доводить неспроможність більшості партій реалізовувати значимі проекти місцевого та регіонального розвитку. Ради в багатьох регіонах зайнялися не практичною роботою, яка відповідала б волі виборців, а почали опікуватися партійними вожаками. Суть проблеми полягає в тому, що виборець, голосуючи за партійні списки, орієнтується, як правило, на знакові питання, що ідентифікуються з певною політичною силою. А це означає, що перехід до партійної системи на місцевих виборах фактично призвів до усунення з процесу комунікації між громадою і органами місцевого самоврядування одного з найважливіших комунікаторів — депутата місцевої ради. Наслідком політизації рад стало зниження рівня компетентності міських, районних та обласних рад. У зв’язку з цим трапляються випадки, коли низка районів не мають жодного представника в обласній раді. Фактично зв’язок громад цих районів з областю обірваний, оскільки прийняття будь-якого рішення в обласній раді відбувається без урахування конкретних інтересів таких районів. Особливо яскраво це проявилося в Луганській, Донецькій, Запорізькій областях, де влада в радах повністю монополізована окремими партіями. Часто-густо в названих регіонах на порядок денний сесій виносяться питання, які не мають нічого спільного з інтересами громади. До прикладу, районні ради в Луганській області висловили недовіру усім «помаранчевим» главам місцевих адміністрацій, навіть не поцікавившись думкою виборців про доцільність такого кроку. Понад те, частина звільнених керівників такого рангу спромоглися вивести ці райони на передові позиції в обласному економічному рейтингу. Отже, фактично чинний виборчий закон спровокував підміну понять — вибір політичної позиції замість вибору програми муніципального розвитку.

Для виправлення ситуації, що призвела до ускладнення зв’язків між територіальною громадою і органами місцевого самоврядування, на мою думку, слід адаптувати нову виборчу систему до реалій муніципальної політики. Сьогодні стало очевидним, що повернення до старої виборчої системи на місцевому рівні є не зовсім раціональним кроком. У цьому зв’язку доцільно запропонувати запровадження відкритих виборчих списків на місцевих виборах, забезпечивши вірогідність проходження до місцевих рад професіоналів, котрі відповідали б критеріям популярності серед громади, а також запровадити механізм відкликання депутата місцевої ради з ініціативи місцевої громади чи з ініціативи партії (блоку). Водночас з метою створення правового простору для діяльності нових органів місцевої влади слід також внести зміни до Закону «Про статус депутатів місцевих рад», якими на законодавчому рівні: вирівняти фінансові можливості територіальних громад; розмежувати в часі місцеві та загальнодержавні вибори, що сприятиме збільшенню уваги жителів громади до процесу формування місцевої влади; надати можливість громадськості брати участь у підготовці та виконанні рішень органів місцевого самоврядування і їх посадових осіб, що мають важливе суспільне значення для відповідної адміністративної території; запровадити громадський контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб; організувати на безоплатній основі громадські приймальні або інші консультативно-дорадчі органи; створити на базі недержавних організацій або партій постійно діючі моніторингові групи, які відстежували б хід виконання рішень, прийнятих органами публічної влади, та активність депутатів фракції; запровадити для спілкування обранців з виборцями громадські слухання, створивши для цього при партійних осередках чи фракціях відповідні центри.

Наразі варто сподіватися, що майбутнє законодавство незалежно від різноманіття поглядів і думок політиків, юристів і політологів вирішить долю місцевого самоврядування. Але цей позитивний чинник може знайти своє розв’язання лише за умови проведення змістовної конституційної реформи. А тому варто було б спочатку на базі загальних конституційних норм врегулювати питання децентралізації влади, яка будувалася б на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності органів місцевого самоврядування, а лише потім займатися модернізацією виборчої системи. Нині територіальні громади через відсутність господарської автономії та недостатнього правового забезпечення не мають ні важелів, ні стимулів для розвитку регіональної економіки та здійснення ефективного управління територією.