Україна позиціонує себе як морська держава, і ця концепція відповідає стратегічній лінії нашої держави, оскільки її географічне положення сприяє можливості забезпечити транзитне перевезення вантажів морським шляхом у різні точки планети. Що в нинішніх умовах є одним із джерел економічної могутності України.
Нашій країні в спадщину від розваленого СРСР дісталося безцінне багатство у вигляді трьох морських пароплавств, а також значна кількість морських і річкових портів, які є міжнародними воротами нашої держави та її економічним потенціалом.
Водночас розрив економічних зв’язків серйозно позначився на діяльності морської галузі.
Уціліли тільки морські й річкові порти. Фахівці морської галузі заявляють, що організація ефективного правового механізму їхньої економічної діяльності може або підштовхнути всю цю величезну спадщину до розвитку, або поховати під уламками колишньої слави. Який вибір зробити? Який вибір правильний?
Ті, хто марширує в одній колоні, не обов’язково прямують до однієї мети. Так сталося і з морськими торговельними портами країни. Коли після розвалу СРСР були розірвані економічні зв’язки, які складалися десятиліттями, неправильно обрана економічна політика серйозно вдарила по морегосподарському комплексу України, значно впав вантажообіг морських перевезень.
Цей факт насамперед на собі випробував Одеський морський торговельний порт і його керівник Герой України Микола Павлюк. Але він, до його честі, не розгубився, а почав шукати можливості для завантаження потужностей морського порту, які тоді простоювали. Він почав шукати й знайшов можливість завантажити роботою потужності свого підприємства.
Микола Пантелеймонович звернув увагу на тенденцію виниклого інтересу приватного підприємництва, що формувалося, до експорту вантажів і, передусім, українського металу, що мав попит як досить дешева сировина на світовому ринку. Він залучив підприємців, які активно налагодили вантажопотік і запропонували організувати спільну діяльність у морському порту на одному із причалів порту. Підприємці придбали спеціальну навантажувальну техніку й підписали договір про спільну діяльність у порту. Так була вперше створена в Україні одна з перших форм приватно-державного партнерства в портовій галузі. Так почало зароджуватися співробітництво, яке з легкої руки юриста, котрий склав проформу першого договору про спільну діяльність, з’явилася така форма приватно-державного партнерства, яку згодом назвали «підприємствами спільної діяльності».
Приклад завжди заразливий, особливо якщо в ньому є раціональне зерно, й на цьому експерименті, а, по суті, юридичному й економічному прецеденті поступово створювався цілий напрямок — так зване, приватно-державне партнерство, коли порт надавав свої причали й свої можливості, а підприємці придбавали устаткування й залучали вантажопотоки. Це нова форма підприємницької активності жваво й енергійно була підхоплена й іншими портами, вона працює й сьогодні.
Але ось аксіома, яка не викликає сумнівів: для ефективної роботи морських торговельних портів необхідні значні капіталовкладення. Вони повинні бути спрямовані на придбання нової вантажної техніки, поліпшення інженерної інфраструктури портів. Їхній технічний стан, за визнанням Кабінету Міністрів України, зафіксований в «Стратегії розвитку морських портів України на період до 2015 р.», відповідає «лише рівню розвитку галузі торговельного мореплавання в 90-ті роки минулого століття».
Потрібні значні капітальні інвестиції, їхній обсяг оцінюється в десятки, а може, і сотні мільярдів доларів США. Чи може Україна сьогодні дозволити собі знайти ці кошти самостійно, та й ще в період однієї з найглибших економічних криз? Відповідь однозначна — ні, не може.
Водночас для того, щоб конкурувати з морськими портами інших країн і передусім розташованих на берегах Чорного моря, необхідно модернізувати наші порти, підходи до них, акваторії портів, а також залізничний розвиток. Отже, потрібен приватний капітал, без нього, без підприємницької активності ця галузь не працюватиме ефективно, як довели час і саме життя.
Те, що потрібно щось міняти, розуміють і в Міністерстві транспорту й зв’язку України, і в Кабінеті Міністрів, і у Верховній Раді. Уже багато років перебуває на розгляді в єдиному законодавчому органі проект закону «Про морські порти», який активно лобіює фахівець у морській галузі народний депутат України Юрій Крук.
Але проект закону лежить і не проходить. Чому?
Можливо, він не відповідає реаліям сьогоднішнього дня?
Проект закону «Про морські порти» зазнав безліч редакцій з 1996 р. Спочатку цей проект відкрито нехтував інтересами приватного бізнесу в цій галузі. Він просто взагалі не помічав приватного бізнесу, крім декількох фраз про те, що можливо й допустити приватні порти, у проекті нічого не було. Правовий механізм роботи приватного бізнесу в галузі виписаний не був, система була побудована так, щоб «ні пущать» і «ніззя», а можна тільки з «високого чиновницького» бажання, можливо було допустити приватний бізнес у порти.
З пісні слів не викинеш
Не можна сказати, що автори проекту не міняють свою точку зору зі зміною часу. Це буде неправдою, проект поліпшується, у нього включаються навіть прогресивні положення й розділи, але в цілому він, на мою думку, не спрямований на розвиток галузі, а тільки на вирішення проблеми роздержавлення портової господарської діяльності. Автори законопроекту допускають можливість, щоб портові оператори були підприємцями, а весь майновий комплекс морського порту залишався державною власністю. У порту утвориться морська адміністрація, яка займатиметься безпекою мореплавання, а також буде створено державне комерційне підприємство — державна адміністрація морського порту, що здаватиме в користування операторам державне майно, а також одержуватиме портові збори.
У проекті закону, на мою думку, навіть є прямо-таки революційні новації. Допускається, приміром, щоб у портах були морські термінали, які розташовані на своїй території, але в акваторії морського порту. Це важлива новела з’явилася, безумовно, вимушено в проекті, оскільки саме життя призвело до необхідності існування таких морських терміналів, і тепер з пісні слів не викинеш. Але на цьому вся новація, на превеликий жаль морських операторів, закінчилася. У проекті закону не прописаний механізм створення й діяльності таких структур, не прописані і їхні відносини з державною адміністрацією порту, інші правові питання життєдіяльності цих утворень. Не дозволені правовими засобами виникаючі в житті суперечності. Імовірно, не всі, від кого залежить прийняття цього закону, не розуміють природу цих утворень, чому вони з’явилися й навіщо взагалі потрібні в цій галузі. На нас, портових операторів, хоч як гірко це говорити, ніколи ніхто не зважав, і ми завжди були ізгоями в портовій галузі. Не зазначено в проекті, які договори з портовими операторами укладатиме державна адміністрація порту. Адже й сьогодні є договори про спільну діяльність і сьогодні працюють портові оператори, однак із приходом кожного нового керівництва в Міністерстві транспорту й зв’язку здійснюється черговий наїзд на цю форму приватно-державного партнерства.
Безліч питань не врегульовано в проекті закону «Про морські порти», тому він і наштовхується на опір під час розгляду й ухвалення.
Досвідчені юристи знають, що не право визначає життя, а життя диктує право. Нормативні акти мають виходити із громадських потреб, які висуваються життям, а не придумуватися з голови, навіть авторитетних фахівців. Якщо закон не викликано життєвою потребою, а навпаки їй суперечить, він не працюватиме, прикладів тому безліч.
Ця обставина й змушує, перш ніж зводити споруду, розробити концепцію й проект споруди, а потім будувати. У концепції мають бути закладені основні принципи й механізми регулювання життєдіяльності в тій чи іншій галузі.
Висловлю свою точку зору. Якщо вже є Кодекс торговельного мореплавання, який регулює відносини з обслуговування морських суден під час перевезення вантажів, і цей Кодекс регулює відносини в морському порту, то необхідно вдосконалити саме цей нормативний акт, а не створювати ще один закон. Це принцип побудови права, що існує в праві й відомий як закон економії правових засобів, що є основним у галузі законодавчої техніки.
Тому немає елементарного здорового глузду заохочувати появу нового закону там, де правовідносини регулюються кодексом — актом вищої форми систематизації права.
Це — не критика, а міркування про те, що той, хто не знає куди йде, імовірно, прийде не туди. І треба набратися мужності для того, щоб концептуально відмовитися від проекту закону «Про морські порти України» і працювати над змінами в Кодекс торговельного мореплавання. Це зовсім не означає, що треба відкинути позитивні елементи розробленого законопроекту, навпаки, їх необхідно використовувати для підготовки тексту змін у Кодекс. Але це лише нескладні питання юридичної техніки. Нас же хвилюють питання концептуальні, тому що без вирішення загальних питань безглуздо переходити до частковостей.
Без конкуренції спиться краще, а живеться гірше
Отже, головне питання концепції: чи має порт бути державним підприємством, тобто, чи потрібно в концепцію закону закласти поняття порту як суб’єкта, або порту як майнового комплексу. Відповідь на це запитання дали самі автори законопроекту. Саме життя й час розставили крапки над «і». Сьогоднішнє юридичне визначення морського порту гальмує його розвиток і не відповідає вимогам життя. Тому автори законопроекту правильно визначили порт як транспортно-виробничий комплекс. У проекті закону є й визначення морського термінала, що також є виробничо-перевантажувальним комплексом будь-якої форми власності, розміщений або на території порту, або за його межами. Автор проекту закону пішов на революційне рішення — він допускає будівництво приватних причалів, що раніше не було заборонено, але про це взагалі не згадувалося.
Що, на мою думку, необхідно врахувати при підготовці змін у Кодекс торговельного мореплавання. Насамперед, гадаю, важливо визначити, які моделі й правові конструкції можливі в морському порту? Автори законопроекту описали чинну модель і вказали на необхідність часткового роздержавлення. Така конструкція, безумовно, має право на існування й відповідає велінню часу. Саме життя довело необхідність і ефективність залучення приватних портових операторів у морські порти, однак необхідно визначити правові форми такого залучення. Це, можливо, оренда, концесія, можливі й інші моделі. Приватний бізнес має розуміти, що це співробітництво чітко прописане в правилах права, законне й забезпечує безпеку його інвестицій, тоді з’являється інтерес для використання цих правових форм у житті. Інше питання, хто буде стороною від держави в цьому процесі договірних відносин? На нашу думку, закон про управління об’єктів державної власності відповідає на ці запитання. Від імені держави, якщо це договір оренди, має виступати Фонд державного майна як єдино уповноважений законом на цю діяльність орган. У разі концесії в законі також зазначено державний орган, уповноважений державою укладати договори концесії. Незрозуміло чому автори проекту закону «Про морські порти» включають у проект спеціально створюване державне підприємство, яке взагалі ніякої комерційної діяльності не здійснює, а буде винятково підмінювати вповноважені державою органи при передачі майна приватним операторам. Це взагалі не державний, а відомчий підхід. Відомство бажає залишити в себе контроль за фінансами й самі фінанси. Разом з тим ці кошти повинні прямо надходити в бюджет і спрямовуватися на потреби державного бюджету України. Державне підприємство витрачатиме кошти за своїм розсудом, а податки, які надходитимуть від його діяльності із стягнення ренти, будуть мінімальні. Який же резон від такого неефективного використання майна для держави? Дбайливий господар так не чинить. Але той, хто пише закон, мабуть, думає про інше. Знову закладається в закон неприпустимий принцип поєднання публічних і господарських функцій в одній особі — державного суб’єкта господарювання. У проект закладена, я в цьому абсолютно впевнений, серйозна основа для корупції, до грошової годівниці допускаються особи, які не займаються підприємництвом, не заробляють гроші, проявляючи свою заповзятливість, а пасуться на корупційному полі за рахунок коштів суспільства. Це неприпустимо.
А як же публічні функції, які мають нести керівництво порту, з огляду міжнародних зобов’язань? Звичайно, ці функції повинні мати місце і їх і повинен здійснювати державний орган. Такий орган у законопроекті є — це морська адміністрація порту. Ця організація, яка відповідає за морську безпеку, повинна одержувати портові збори, визначати правила й звичаї в конкретному морському порту, з погляду безпеки мореплавання. І не має значення, порт державний, зданий у концесію чи навіть приватний, якщо він побудований підприємцями, все одно функцію держави порту, у будь-якому порту несе державний орган — морська адміністрація. Тоді усувається непотрібний і недосконалий дуалізм керування в порту, коли в порту два начальники: начальник порту й капітан порту.
Отже, механізм роздержавлення порту необхідний, і це одна з конструкцій законодавчої моделі.
Водночас життя створило умови для появи в акваторії морських портів приватних морських терміналів, які перебувають на своїй території, але в акваторії порту. Про них автори проекту закону «Про морські порти» лише згадали. Також необхідно розробити правовий механізм їхнього створення, реєстрації й діяльності в морському порту. Якщо порт продовжуватиме виконувати функції державного комерційного підприємства й поєднуватиме, як це є сьогодні, публічні функції з господарською діяльністю, то нормального економічного життя для таких морських терміналів у порту не буде. Будучи конкурентом морському терміналу, державне підприємство має свій інтерес, противний інтересам приватного підприємства, а це призводить до нерозв’язного протиріччя, і коли виникатимуть питання конкурування, чи то при заході суден у порт, чи то при встановленні знижок на заходження судна, надання буксирів або інших спеціалізованих послуг, завжди «своя сорочка буде ближче до тіла». Цей конфлікт інтересів може бути усунутий лише одним способом — припиненням заняття господарською функцією органом, що визначає правила гри в морському порту. Отже, у морському порту повинна працювати тільки морська адміністрація, що визначає умови безпеки в морському порту й здійснює контроль за встановленими правилами. Тоді всі оператори й стивідори, морські агенти й експедитори в порту матимуть рівні умови.
Ще одна правова конструкція, яка вже реально існує, коли, наприклад, у Миколаївському морському торговельному порту є два морські термінали — «Нікотерра» і «Нібулон». Вони створили акваторію, що підходить до акваторії морського порту. Разом з тим цю акваторію в них із завидною постійністю хочуть забрати. Можливо, необхідно закласти й таку конструкцію в проект змін, коли морський термінал побудований в акваторії річки й перебуває на значній відстані від порту, тоді цьому терміналу можна передати акваторію як гідротехнічну споруду, що з’єднується з акваторією морського порту. Морський термінал її утворить, вкладе свої кошти й підтримуватиме глибини. Морською безпекою керуватиме морська адміністрація порту. І хто зможе довести, чому така модель неможлива, якщо змінити поняття морського порту, що сьогодні не відповідає вимогам життя?
Можливо допустити й четверту правову конструкцію — коли держава в концесію надасть приватним структурам місце для будівництва й експлуатації морського порту. І тут необхідно прописати механізм такої конструкції на основі Закону України «Про концесії».
У Кодексі торговельного мореплавання необхідно, на мою думку, буде визначити можливість створення приватного порто-флоту, що сьогодні торпедують порти, оскільки вони виконують сумісні публічно-господарські функції. Наявність приватних буксирних компаній, як уже показує досвід, створить додаткові умови для ефективності роботи морських портів.
Крім того, і це дуже важлива умова, необхідно в проекті змін прописати функції центрального органу державного керування в галузі торговельного мореплавання. Цей орган має бути наділений насамперед компетенцією у регулюванні функцій держави порту. Необхідно розірвати порочне коло, коли міністерство одночасно є органом державного регулювання й контролю та виконує функції органу керування майном державних підприємств.
З огляду на викладене, вважаю, що в такій формі, як сьогодні, проект закону «Про морські порти» ухвалювати недоцільно, тим паче що сьогодні, після відомих «портових воєн» між державними портами й приватними стивідорами, причини яких коріняться саме в нераціональному правовому регулюванні, деякі парламентарії, під тиском «державників», намагаються основні види портових послуг централізувати й передати у виняткове ведення державних підприємств, що не поліпшить, а навпаки погіршить економічний клімат у морських портах.
На завершення хочу сказати, що азбучною істиною є те, що законодавство має допомагати розвитку країни, її руху до цивілізації. Воно має враховувати й не відкидати позитивний досвід, накопичений історією й життям людства й самого народу, тоді його вектор спрямований на ефективність і раціональність. Є й інший спосіб — гальмування процесів економічного розвитку, консерватизм і створення перешкод будь-яким новим формам розвитку. Яким шляхом піде наша держава в цей складний момент життя — вибір кожної держави. У народних депутатів, від рішення яких залежить прийняття законів у морській галузі, є свобода вибору, але свобода завжди припускає й значну відповідальність за свої дії чи бездіяльність. Звичайно, це відповідальність політична, але всі ми повинні розуміти, який шлях нам вибирати. Тому що сліпий поводир відомо, куди може завести всю череду.
Олег КУТАТЕЛАДЗЕ, заступник голови Спілки портових операторів, кандидат юридичних наук.
