ЦВК на відповідній законодавчій базі може і повинна провести вибори 17 січня

Шаповал: — У 1994 році була створена робоча група Конституційної комісії із десяти науковців, які на той час працювали в державних органах, у Київському національному університеті імені Т. Шевченка та в Інституті держави і права НАН України. І ці люди, до яких я мав честь належати, реально розробили проект Конституції. Потім цей проект потрапив до Конституційної комісії, після чого був переданий у Верховну Раду і там доопрацьований. Скажу так: десь 85—90 відсотків тексту проекту, що ми підготували, залишились незмінними і склали основний «масив» чинної Конституції.

До речі, Леонід Данилович Кучма відзначив членів тієї робочої групи: в липні 1996 року вони були нагороджені президентськими відзнаками, які згодом набули статус ордена «За заслуги». Потім ці люди, так або інакше, працювали над усіма офіційними конституційними проектами. Зокрема, те, що називається «проект Конституції Президента Віктора Ющенка», повірте мені, фактично розробили четверо з тієї десятки. Відверто кажучи, є небагато юристів, які можуть професійно сформулювати і узгодити різні положення, щоб вони стали змістовно інтегрованим текстом Конституції. Хоча в політичному середовищі поширена інша думка. Але красиве, образне слово не завжди є коректним юридично. Тобто Конституція — це не белетристика, це навіть не Кримінальний або Цивільний кодекс, при всій повазі до їх авторів.

Шаповал: — Це було б не тільки дивним, це було б неконституційним, у широкому плані — незаконним. Поясню. Порядок внесення змін до Конституції визначений самою Конституцією. Все інше — це спекуляція. Так от, розділ 13 Основного Закону передбачає певний порядок відповідних змін, і цей порядок не існує поза Верховною Радою.

Щодо референдуму. Дійсно, було рішення Конституційного Суду України, до якого я був причетний як суддя. Це було на початку жовтня 2005 року. В тому рішенні, зокрема, зазначено, що, тлумачачи статтю 5 Конституції, Конституційний Суд встановлює: новий Основний Закон має бути прийнятий на референдумі. Саме так — прийнята нова Конституція, а не внесені зміни до чинної.

Конституційний Суд у новому складі кілька разів до цього питання повертався, і ситуацію ускладнив, по суті, до неможливості. В одному із його рішень сказано приблизно наступне: можна прийняти на референдумі нову Конституцію, але спочатку треба відповідний порядок встановити в чинній Конституції. Тобто для того, щоб приймати Основний Закон на референдумі, необхідно, щоб ця процедура була встановлена в самій Конституції. А для цього потрібне парламентське рішення. Виникло таке собі замкнене коло.

Тепер щодо Установчих зборів. Установчі збори — це тимчасовий представницький орган, що обирається народом, мета якого — прийняти нову Конституцію. Це — конституцієдавець. Я ставлю запитання: на якій підставі формуватимуться і функціонуватимуть Установчі збори? Потрібен відповідний закон, так?

Давайте проаналізуємо: що, Верховна Рада уповноважена прийняти такий закон? Термін «установчі збори» взагалі не вживається в Конституції. А в її ст. 85 фактично йдеться про те, що Верховна Рада може тільки те, що передбачено Конституцією. І як тільки ми почнемо рухатися у відповідному напрямку, не маючи правового підґрунтя, то, по-перше, це буде незаконно, а по-друге, такі зміни якщо вони стануться, будуть нелегітимними. Їх дуже легко заперечувати. Висновок: без Верховної Ради нікуди не подінешся. Внесення змін до Конституції за актом парламенту — це майже загальносвітова практика. Можна назвати тільки декілька країн, скажімо, на пострадянському просторі, де передбачена інша практика, зокрема безпосередньо референдум. Не готовий однозначно заявити, що така практика має слугувати нам за приклад.

Шаповал: — Добре пам’ятаю той день, коли проект був переданий робочою групою до Конституційної комісії, але без останнього розділу — саме без  розділу 13. Зібралися тоді в одному кабінеті в адміністрації Президента на чолі з народним депутатом України першого скликання А. В. Корнєєвим, який був секретарем Конституційної комісії і модератором робочої групи, ще троє членів групи і написали цей розділ. Відповідний текст потім пройшов у парламенті практично без змін.

Шаповал: — Я уникаю коментарів і оцінок самого закону. Тому що члени ЦВК — державні посадові особи, які займаються правозастосуванням. Якщо хтось із них сказав, що це поганий закон, і розповів чому, а за своїми службовими обов’язками повинен його виконувати, то ця посадова особа створює для себе ситуацію «конфлікту інтересів», що, на мою думку, є абсолютно неприйнятним для службовця.

Тому мої оцінки будуть дуже обережними.

По-перше, ЦВК на відповідній законодавчій базі може і повинна провести вибори. Основна передумова такого висновку — у нас дуже високий рівень політичної конкуренції, зокрема на виборах. Про те, що можна про щось домовитися... Але як заборонити укладати політичні домовленості? В усьому світі політичне життя відбувається на основі домовленостей. Це абсолютно нормально. Якщо комусь не подобаються конкретні домовленості, то можна їм заперечувати, спираючись на об’єктивну інформацію, але треба виходити з реалій, зі своєї ролі, зумовленої результатами останніх парламентських виборів, а отже — результатами народного волевиявлення. За будь-яких умов, гласні політичні домовленості одних не повинні нібито спростовуватися політичними істериками інших.

Додам: я особисто спокійно ставлюся до оцінок Венеціанської комісії. Тому що їх дають люди, які далеко не завжди уявляють наші реалії.

Але виборчий закон такий, який є. Він не є критичним, хоча далекий від ідеалу (якщо такий взагалі існує). Я переконаний, що за цим законом вибори можуть відбутися на належному рівні, і завдяки взаємоконтролю відповідних політичних сил буде досягнутий об’єктивний результат.

Шаповал: — Звичайно, всі ми побоюємося, коли під гаслом «верховенство права» прийматимуть практично незаконні рішення. Подібне вже відбувалося. Є певні застереження, що це може повторитися.

Юридичний механізм визнання результатів виборів такими, що не відповідають закону, — це тільки рішення, прийняте Вищим адміністративним судом. На даний момент я не бачу обставин, які б спонукали суд прийняти таке рішення.

Є одна ситуація, яка мене насторожує, і ми з колегами це обговорювали. Складається враження, що ведеться якась «компанєйка». Розумієте, далеко не всі рішення ЦВК є бездоганними. Так от, деякі постанови ЦВК системно оспорюються певними суб’єктами виборчого процесу, і у зв’язку з цим приймаються негативні для Комісії судові рішення. Складається, можливо, така картинка, що ЦВК постійно порушує закон, приймаючи неправильні постанови, які адміністративним судом скасовуються. І хтось спробує запропонувати відповідні «оргвисновки».

Шаповал: — Від керівника залежить вирішення багатьох питань, навіть коли судді не є прямими підлеглими голови суду, або члени ЦВК не є прямими підлеглими Голови Комісії. Є питання матеріального забезпечення тощо, та й просто відпустки влітку... Хтось з керівників приходить у «великий кабінет» і його запитують: кого б ви порекомендували? Той, хто буде рекомендувати, вирішальне слово скаже для долі того, кого він рекомендуватиме. Голова ж і ЦВК, і Вищого адміністративного суду, очевидно, такі можливості мають. Якщо хочете, це так званий «людський фактор». Оце така непряма відповідь.

Шаповал: — У нас було щось подібне, коли у 2004 році прийняли Закон «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України». Я тоді працював суддею Конституційного Суду і пам’ятаю, що суд за три хвилини до 12-ї ночі прийняв рішення щодо конституційності згаданого закону. Якщо подібне відбудеться — це буде екстрим.

Шаповал: — Тиск на ЦВК — це майже абстракція. Тиском можуть виглядати негативні оцінки нашої роботи. Час від часу таке буває. Але я особисто жодного реального тиску не відчуваю.

Шаповал: — Мені про такі доплати ніхто не розповідав, але, можливо, таке є. Не буду коментувати припущення або здогадки. А з другого боку, в деяких країнах закон передбачає, що партії, які беруть участь у парламентських виборах, своїм коштом друкують бюлетені. І ніхто не вважає, що це дикунство або корупція.

Але те, що немає належного державного фінансування виборів — нонсенс.

Шаповал: — Правильний варіант — це коли буде прийнятий державний бюджет на 2010 рік. Тому що за чинним законодавством вибори Президента проводяться за рахунок коштів державного бюджету. Всі інші джерела, про які говорять, можуть поставити під сумнів юридичну чистоту вибору. Пропонують прийняти спеціальний закон, який передбачає кошти на проведення виборів у 2010 році — це не зовсім коректно.

З другого боку, а хто в цій країні переймається юридичною чистотою тих або інших офіційних рішень? Я не здивуюся, коли ініціатори прийняття закону про фінансування виборів перші кричатимуть про нелегітимність результатів голосування, якщо вони їх не задовольнять.

Шаповал: — У нас є реєстр, є база даних щодо виборців, на основі якої буде в належний спосіб роздруковано списки виборців. Я не хотів би говорити, що стан реєстру вирішує всі питання. Але ми матимемо набагато достовірніші списки виборців, ніж ті, які були на останніх виборах. Взагалі, абсолютної чистоти реєстру бути не може. Скажімо, до реєстру надійшли дані, але через тиждень уже багато чого відповідно змінилося в масштабах країни. Абсолютний результат в режимі «он лайн» отримати можна, однак списки ж не можна друкувати кожні півгодини... Але ж і за цей час можуть з’являтися так звані «мертві душі». Наприклад, хтось змінив реєстрацію за місцем проживання. Люди не будуть свої особисті справи прив’язувати до виборів.

Стосовно фальсифікацій. Звичайно, якісь маніпуляції можливі. Зауважу, що у нас є така професія, яку я не зовсім сприймаю, — політтехнолог. До речі, в інших країнах відповідні люди не демонструють себе активно, вони не хизуються тим, що з нуля можуть зробити якусь продуктивну цифру. Тобто фактично прямо визнається, що шляхом використання політтехнологій волевиявлення виборців може бути штучно зорієнтоване, а значить —сфальшоване. Оце і є фальсифікація, адже у відповідний спосіб перевертається принцип суверенітету народу як носія влади.

Звісно, під час виборів будуть якісь спроби досягти бажаного шляхом порушення закону. Скільки буде таких ситуацій — ніхто не спрогнозує. Головні проблеми виникатимуть, скоріш за все, на рівні дільничних виборчих комісій. Адже ЦВК виборчих бюлетенів не має. Я, як і всі ви, отримаю бюлетень тоді, коли прийду на виборчу дільницю. А ЦВК отримає з окружних виборчих комісій протоколи з мокрими печатками — і що має зробити? Невже, між іншим, прийняти рішення про перерахунок голосів? ЦВК може тільки те, на що уповноважена законом.

Потапенко (завідувач відділу соціологічних досліджень): — У 2000 році відбувся всеукраїнський референдум — тоді пропозицію зменшити кількість народних депутатів до трьохсот підтримала переважна більшість виборців. А згідно з рішенням Конституційного Суду й чинним законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» результати всеукраїнського референдуму є обов’язковими для виконання. Що спостерігаємо у цьому випадку: нехтування думкою громадян? І ваша особиста позиція щодо кількості депутатського корпусу?

Шаповал: — Відповідь на це запитання не є простою.

У 2000 році було прийнято рішення Конституційного Суду з цього приводу, де сказано: результати всеукраїнського референдуму є обов’язковими. І тут постає перше запитання: як розуміти таку обов’язковість? Дехто вважає, що ніякого посередницького механізму у вигляді Верховної Ради не потрібно, і результати відповідного референдуму спричиняють конституційні зміни самі по собі. Але, переконаний, результати згадуваного референдуму були адресовані Верховній Раді. Тому що зменшити кількість народних депутатів, як тоді пропонувалося, з 450 до 300 може тільки Верховна Рада, внісши відповідні зміни до Конституції за процедурою, встановленою у розділі 13. Тобто Верховна Рада мала прийняти закон про внесення змін до Конституції у зв’язку з результатами всеукраїнського референдуму. Не зробили — фактично проігнорували результати референдуму і вимоги самої Конституції.

Однак Верховна Рада може нести тільки політичну відповідальність, причому у загальній формі — за результатами виборів. Кожен депутат на виборах також подібно відповідальний. Отже, є органи влади, які не можуть бути піддані юридичній відповідальності за свої дії або бездіяльність. У даному випадку була бездіяльність парламенту. Але юридичних санкцій до нього за це застосувати не можна, вони Конституцією не передбачені. З другого боку, відповідне рішення Конституційного Суду ніхто не скасовував, і його нібито треба виконувати. Повторюся, у мене немає простої відповіді на ваше запитання, хоча я готовий до професійної дискусії з відповідними пропозиціями.

Шаповал: — Відповідні проекти, які з’являються за кілька місяців до початку виборчої кампанії, вочевидь є формою участі в цій кампанії. Взагалі у нас найкращий період для конституційної реформи — це коли відбулися вибори і настає достатньо тривалий період для пошуків перспектив державного розвитку. І тоді, коли нібито немає нічого аврального, можна серйозно працювати над Конституцією. Означена вами проблема актуальна, але, чесно кажучи, я не відчуваю оптимізму щодо її швидкого вирішення. Хоча у нас багато що вирішується ситуативно, і важко спрогнозувати, як розвиватимуться події. Вважаю, що одна з актуальних тем — це ліквідація недоліків того конституційного тексту, який з’явився після відомої реформи від 8 грудня 2004 року.

Але навіть цю «реформовану» Конституцію треба було виконувати, тоді можна було б значною мірою уникнути деяких політичних і юридичних «провалів». Я не раз бачив, як перекручують навіть очевидні конституційні норми. Або звертаються до Конституційного Суду з таким собі запитанням на кшталт: «Скажіть, будь ласка, а жовтень — це осінь чи ні?». І відповідь теж достойна: «Так, жовтень — осінь. Але нам потрібен місяць, щоб достеменно розібратися». І тому постає питання: це невігластво чи елемент політичної гри?

Проблема нашого соціуму і політикуму в тому, що законотворення для багатьох відіграє роль суто кон’юнктурного політичного інструменту, хоча законотворення — це дуже важлива державна функція, за наслідками реалізації якої мають відбуватися об’єктивні зміни в суспільному бутті. Від такої підміни ролі законотворення не тільки страждає якість законів, а й розмивається головне призначення парламенту. Парламент — це не тільки і не стільки політичний орган, як у нас прийнято. Парламент — насамперед орган державної влади, один із найвищих органів держави, один зі стрижнів державного механізму.

Шаповал: — Я переконаний, що для України вибір якоїсь імперативної державної форми, як то президентська республіка або парламентська, тягне за собою серйозні ризики. Тому що і парламентська, і президентська республіка добре «сідають» на розвинуте громадянське суспільство. А для нас ці форми — наче купуєш собі піджак на два розміри менший. Або більший. Передусім є ризики стимулювання авторитарних тенденцій у суспільному розвитку. Досвід багатьох пострадянських країн свідчить, що там такий тренд присутній і він знаходить відповідне конституційне оформлення. І ще одне. У нас відсутнє розуміння усталених понять президентської і парламентської республіки. Так, наприклад, багато політиків і тих, хто претендує на право формулювати фахові оцінки, називають, скажімо, Росію президентською республікою. Чому? Адже у класичній президентській республіці два центри влади — Президент і парламент. При цьому Президент не уповноважений розпускати парламент. А в Росії Президент може розпустити нижню палату парламенту. Скажімо, якщо він тричі подає кандидатуру на посаду голови уряду і вона не пройде через Державну Думу. Є й інші важливі ознаки президентської республіки, які не характерні для Росії, Білорусі, Казахстану, Узбекистану та інших пострадянських країн. Крім того, у класичній президентській республіці механізм імпічменту реальний. А 3/4 голосів членів парламенту для імпічменту, як в Україні, Азербайджані, Киргизстані, — це, як мінімум, проблемно.

Краще за все рухатися тим шляхом, який ми фактично означили в грудні 2004 року, але робити це юридично чисто і політично зважено. Такий рух буде свідченням, що європейський вибір України — це не лише політичне гасло. Тому конституційні зміни, які відбулися в 2004 році, мають бути доведені до логічного завершення, причому Президент повинен залишатися суб’єктом влади з вагомими повноваженнями. Я не виступаю в ролі ідеаліста, але головне — це нормальне трактування і застосування Конституції з боку тих, хто займатиме ключові державні посади. Адже будь-яку Конституцію можна перетворити на протилежність, у ніщо, якщо її перекручувати.

Суддя (заступник головного редактора): — Останнім часом лунають застереження стосовно порушення права кожного кандидата на пропорційне представництво в керівному складі комісій. Зокрема, представники кандидата на пост Президента Ющенка навіть зверталися з цього питання до Вищого адміністративного суду, який погодився з позивачем стосовно порушення прав в частині пропорційного представництва в керівному складі комісій. Є навіть рішення. Чим ви поясните таку ситуацію?

Шаповал: — Особисто я не голосував за відповідну постанову ЦВК. Я звертав увагу своїх колег, що коли шляхом жеребкування визначено квоти на керівні посади в ОВК (а далі — керівні посади дільничних виборчих комісій), то ці квоти, вибачте, будуть своєрідною виборчою власністю відповідних кандидатів на пост Президента. Інакше для чого ми проводили жеребкування? На жаль, був тоді у меншості, хоча наступне судове рішення збіглося з моєю позицією. Ми його виконуємо.

Шаповал: — На одній із нарад я сказав: «Ми створюємо проблеми, щоб потім їх героїчно долати». Я зауважив, що ніякої юридичної проблеми тут не бачу: будуть кандидати, вибачте, пронумеровані в бюлетені чи ні. Це все висмоктано з пальця і не варто серйозних коментарів.

Шаповал: — У нас часто слово «баланс» сприймається в сенсі рівноваги. А рівноваги між різними державними органами ніколи ніде не буває. Однак певний баланс є завжди: в Америці свій баланс, в Україні свій. Але не рівновага. Завжди у всіх нормальних країнах певною домінантою з об’єктивних причин була виконавча влада, бо вона виконує найбільш загальну і мало не всеохоплюючу функцію державного управління. Переконаний, що нам потрібна така форма організації влади, яка передбачена за Конституцією 1996 року зі змінами, концептуально окресленими у грудні 2004 року. Відповідні зміни за загальним змістом, за концептом наближають нас до організації влади у Польщі, Хорватії, Франції тощо. І віддаляють від зразків, винайдених на пострадянському просторі. Але ці зміни є вкрай невдалими за формулюваннями. Тому потрібно уважно підійти до наявного тексту Конституції і внести в нього відповідні корективи. Сказане не означає відмови від ідеї загальної ревізії Основного Закону. Але на сьогодні пріоритетом видається розчистка «авгієвих стаєнь», організованих у Конституції у грудні 2004 року.