Місцеве самоврядування згідно з Європейською хартією про місцеве самоврядування становить одну з основ демократичного ладу. Відповідно до положень ст. 2 зазначеного акта принципи місцевого самоврядування мають бути визначені у внутрішньому законодавстві і, якщо можливо, в конституції країни.

 

Поділ

Україна за Конституцією є суверенна, демократична, соціальна та правова держава. Основний закон чітко визначає основні системоутворюючі ознаки демократизму, які виявляються в суверенності суспільства і держави, народовладді, поділі державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, визнанні та гарантуванні місцевого самоврядування, судовому захисті прав місцевого самоврядування, верховенстві права, політичній і національній єдності в розрізі етнічної багатонаціональності тощо. Виходячи із принципів демократії, місцеве самоврядування є прикладом локальної демократії, а розгляд його як вияву влади українського народу являє одну із фундаментальних основ конституційного ладу країни.

Місцеве самоврядування сьогодні — це могутній потенціал державотворення в Україні. Саме воно відіграє значну роль у поєднанні в єдине ціле інтересів держави, суспільства та особистості, сприяє гармонізації прав та свобод людини і громадянина з інтересами держави та суспільства.

В Україні сформувався конституційно-правовий інститут місцевого самоврядування, який має фундаментальну конституційну та законодавчу основу. Близько тисячі нормативно-правових актів тією або іншою мірою стосуються діяльності органів місцевого самоврядування. Однак така кількість законодавчих актів не сприяє поліпшенню роботи цих органів. Мають місце неузгодженості окремих законів, постанов, відсутні механізми реалізації їх приписів. На законодавчому рівні продовжує існувати проблематика публічного управління, в якій місцеве самоврядування є однією з найбільш суперечливих проблем, що потребує особливого розгляду.

У політичному аспекті місцеве самоврядування теоретично, а деякою мірою і практично, діє на кшталт парламенту, за його режимом, має специфічну форму реалізації публічної влади, відмінну як від держави, так і від об’єднань громадян.

За своєю природною сутністю місцеве самоврядування суперечить державному диктату і може розвиватися лише в умовах свободи. В рамках єдиної адміністративної системи, яка діє сьогодні в Україні, місцеве самоврядування і державне управління не сумісні. Це прямо випливає з Конституції України, відповідно до приписів якої органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Водночас згідно із законодавством держава зацікавлена в розвиткові місцевого самоврядування і змушена всіляко цьому сприяти.

Суперечності

На зіткненні суперечностей розвивається місцеве самоврядування: без державної підтримки воно не може бути сформовано належним чином, а відтак якісно функціонувати, водночас воно потребує надійного захисту від тієї-таки держави, від її впливу.

Виходячи з того, що сучасна теорія державного управління розглядає місцеве самоврядування крізь призму децентралізації і деконцентрації державної влади, потрібно виробити не лише в теорії, а й на практиці виважений баланс їх співвідношення, оскільки порушення цього балансу в будь-який бік призведе до негативних наслідків.

Основою компромісу між централізацією і демократією видається контрольована децентралізація (власні (самоврядні) повноваження) та деконцентрація влади (делеговані повноваження), оскільки зависока централізація сприяє безініціативності низових ланок системної структури органів виконавчої влади, а надмірна децентралізація призводить до відсутності єдності у формуванні і здійсненні державної політики.

Реформування

Узагальнення теорії і практики розвитку місцевого самоврядування і діяльності його органів дає змогу говорити про необхідність реформування місцевого самоврядування, виділити питання, які потребують сьогодні невідкладного вирішення. Така постановка питання зумовлена і законодавчо визначеною необхідністю проведення 30 травня 2010 року виборів депутатів до органів місцевого самоврядування всіх рівнів та сільських, селищних і міських голів. Першоосновою реформування місцевого самоврядування, безперечно, має бути внесення змін до виборчого законодавства. На місцевому рівні (село, селище, місто) слід запровадити мажоритарну виборчу систему, а на рівні виборів до районних, обласних рад можливе поєднання мажоритарної і пропорційної систем з обов’язковою персоніфікацією учасників виборчого процесу та зі збереженням рівного представництва окремих територіальних громад.

Істотною умовою проведення прозорих демократичних виборів вбачається розведення в часі виборів до місцевих рад та до Верховної Ради.

Задля успішної реалізації державної політики економічного, соціального або іншого спрямування, задля розвитку локальної демократії, з якої формується демократична держава, доцільно більш уважно й відповідально підійти до праворозуміння місцевого самоврядування. Має бути комплексний, науково-аналітичний, виважений підхід.

Починати треба передусім з визначення на законодавчому рівні термінологічного та сутнісного значення поняття «місцеве самоврядування».

Різні інтерпретації сутності місцевого самоврядування на понятійному рівні (налічується понад 30) є наслідком різних за своєю суттю підходів, теорій та концепцій, які сформувалися у процесі державотворення.

Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Європейська хартія місцевого самоврядування (ратифікована) також неодновимірно підходять до змістовного поняття місцевого самоврядування.

Невирішеним є питання правової природи місцевого самоврядування та його органів, зокрема, поняття представницьких органів, яке законодавець застосовує по відношенню до районних та обласних рад.

Слід також визначитися щодо теорії, яка лежить або може бути покладена в основу діяльності органів місцевого самоврядування. Їх налічується декілька: державницька, громадівська, господарська, об’єднана. Яка краща — однозначної відповіді немає. Певному періоду розвитку держави і суспільства притаманне своє вчення. На сьогоднішньому етапі політичного, економічного, соціального та демократичного розвитку від правильного вибору правових та фундаментальних основ залежить розвиток місцевого самоврядування, визначення правової площини повноважень їх органів.

Конфліктність

Конституція України містить певні лінії конфліктності в системі влади на рівні районів, областей та територіальних громад. Ця конфліктність спричинена приписами законодавчого характеру. За Конституцією України, районні та обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст (ч. 4 ст. 140) і не більше. Вони не мають власних виконавчих органів, їх повноваження є досить обмеженими.

Згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» власні повноваження районних та обласних рад є вже більш розширеними, до їх складу входить ціла низка повноважень, які не можуть бути реалізовані без виконавчого органу, і тому ради були змушені делегувати ці повноваження відповідним місцевим державним адміністраціям. Згодом деякі районні та обласні ради скасували свої рішення про таке делегування.

Де-факто зміни не на краще: ради повною мірою не можуть виконувати повноваження без виконавчих органів, а місцеві державні адміністрації не можуть до кінця припинити це виконання.

Для усунення дуалізму у владі необхідно, як уже зазначалося, провести реформування місцевого самоврядування, особливо, що стосується його системи, правового статусу органів, зокрема районних та обласних рад, передбачивши в їх структурі виконавчі комітети. За місцевими державними адміністраціями закріпити контрольно-наглядові функції.

Взаємодія

Вбачається необхідним встановити, особливо це є доцільним у період перехідної економіки, якою є економіка України, чіткі, зрозумілі принципи, правила та процедури діяльності і взаємодії органів місцевого самоврядування і різних гілок державної влади.

Доречним стане визначення на законодавчому рівні місця і ролі місцевого самоврядування в системі влади в Україні, його органів в системі владних органів.

Ефективність місцевого самоврядування значною мірою залежить від його фінансової автономії. Це є чи не найгостріша проблема. Місцеве самоврядування, яке згідно із законодавством повинно діяти у площині правової фінансової автономії, незалежній від системи державної виконавчої влади, насправді бюджетно й фінансово підпорядковано їй. Досить уявити собі бюджетний процес та порядок формування і затвердження бюджетів.

Крім того, на фінансову незалежність відповідних районних та обласних рад впливає постійний брак коштів, пов’язаний із надходженням їх із власних джерел. На фінансування робіт з виконання власних повноважень потрібні власні доходи, якими можна самостійно розпоряджатися та які можна було б передбачити. Державний дохід перерозподілятиме держава відповідно до делегованих нею повноважень. На сьогодні в законодавчому полі не є термінологічно визначеним поняття власного джерела доходів, відсутній єдиний підхід до його розуміння.

Виходячи з вищезазначеного, вбачається доцільним: запровадження чіткого розмежування на законодавчому рівні видатків на виконання делегованих державою і власних повноважень органами місцевого самоврядування, механізму відмови органами місцевого самоврядування від виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади в разі їх неналежного фінансування, створення органу фінансового контролю місцевих рад, який був би уповноважений контролювати надходження, розподіл та витрачання коштів від власних джерел доходів органів місцевого самоврядування з одночасним звуженням повноважень наявного державного контролю щодо цих коштів до повноваження отримувати інформацію для вироблення фінансової політики.

Забезпечення фінансової незалежності місцевих бюджетів потребує реформи системи фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування, а саме:

— вдосконалення механізму міжбюджетних відносин;

— збільшення частки місцевих бюджетів у зведеному бюджеті;

— вдосконалення системи оподаткування, зокрема, системи місцевих податків і зборів;

— формування системи фінансово-кредитних установ, що дасть змогу використовувати механізм позики, наприклад, комунальне кредитування.

Власність

Досить серйозні питання виникають з приводу комунальної власності, об’єктів комунальної власності, які певним чином впливають на визначення меж повноважень районних, обласних рад та на правові наслідки в разі прийняття рішень, наприклад, щодо відчуження або оренди такого майна. Відсутність належного нормативно-правового регулювання механізму здійснення повноважень районними та обласними радами стосовно управління об’єктами спільної власності територіальних громад є причиною конфліктів між місцевими радами різних рівнів, між місцевими державними адміністраціями та відповідними радами. Є нагальною потреба повернутися до вивчення питання прийняття закону «Про комунальну власність».

Невирішеність означених питань дає підстави вести мову про декларативність місцевого самоврядування і незавершеність його правової, фінансово-економічної основи, що в кінцевому результаті не приносить соціального позитиву.

Системний аналіз умов становлення інституту місцевого самоврядування в Україні в контексті реалізації програми сталого соціально-економічного розвитку держави дає змогу зробити висновок про передчасність переходу сільських, селищних рад на безпосередність їх взаємовідносин з державним бюджетом з питань формування відповідних їм бюджетів. Така бюджетна політика щодо бюджетного процесу передбачає, на перший погляд, максимум децентралізації по відношенню до низової ланки системи органів місцевого самоврядування. Та чи є такі дії на сьогодні виваженими, науково обґрунтованими з точки зору розвитку відповідних населених пунктів та районів і областей, до складу яких вони входять? Бюджет села, селища за своєю вартісною оцінкою не є самодостатнім для розвитку окремо взятої адміністративно-територіальної одиниці (населеного пункту) та забезпечення потреб її жителів.

Координація

Розвиток кожного населеного пункту має відбуватися на підставі науково обґрунтованого, з економічної точки зору планового господарювання, в основу якого покладено основні цілі державної політики і місцевого самоврядування. На рівні району, області, держави відбувається координація діяльності промислових, сільськогосподарських підприємств, підприємств з випуску товарів споживання та надання різного роду послуг. В іншому разі, через незрілість і неготовність органів місцевого самоврядування до повної автономії, в тому числі і фінансової, може мати місце безконтрольний однонаправлений хаотичний розвиток на регіональному і державному рівнях, від чого будуть потерпати не тільки місцеві жителі.

Отже, дозволю собі повторитися: надмірна децентралізація за умови неготовності до неї суспільства і держави — це хибний шлях до демократії в державотворенні, який, не дай Боже, може призвести до втрати державності. Втрата державності — це втрата незалежності.

Зважаючи на означені вище проблеми бюджетного процесу, на мій погляд, необхідно до затвердження державного бюджету України на 2010 рік внести відповідні зміни до Бюджетного кодексу та до проекту закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» в частині зміни формування місцевих бюджетів сіл, селищ.

Наостанок хочу зауважити, що ця стаття має на меті одне: донести розуміння того, що добробут людини, її духовний світ, благополуччя, сталий соціально-економічний розвиток регіону, рівно як і держави, взаємопов’язані й залежні одне від одного. Сильне місцеве самоврядування є запорукою успіху людини і держави. Сильна держава — запорука успіху людини і місцевого самоврядування.

Сергій ЧЕРНОВ,кандидат наук з державного управління,Голова Харківської обласної ради.