Епідемічна ситуація в країні безпосередньо стосується кожного громадянина і тому заходи, яких вживає Кабінет Міністрів України, є загальнообов’язковими, а їх проведення спрямовано на усунення загроз життю і здоров’ю населення, запобігання масовим захворюванням людей. Стан ураження населення оцінюється уповноваженими органами охорони здоров’я, і постійний контроль за поширенням інфекційних хвороб відноситься до всіх органів виконавчої влади, а також органів спеціальної компетенції — державної санітарної служби. Законодавство припускає застосування надзвичайного режиму, який передбачає особливість роботи підприємств і установ, зокрема, щодо проведення масових заходів з постійним перебуванням і залученням громадян.
Редакція звернулася до відомого вченого-юриста, доктора юридичних наук, професора Анатолія Селіванова (на знімку) з проханням висловитися щодо конституційності та законності введення надзвичайного стану в країні
Ред.: — Чи є можливість прямого введення надзвичайного стану?
Селіванов: — З правової точки зору введення надзвичайного стану визначається наявністю спеціальних умов щодо реальної (тобто такої, що вже настала) загрози безпеці громадян або конституційному ладові, усунення якої іншими способами є неможливим.
У цьому розумінні надзвичайно важливою є Постанова Верховної Ради України «Про ситуацію, що склалася у зв’язку з епідемією грипу та пандемічного грипу А(H1N1), та першочергові заходи протидії її поширенню».
Цей документ всебічно аналізує проблему, окреслює шляхи її подолання і, що особливо важливо, визначає відповідальних виконавців і контроль.
Статтею 4 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» передбачений вичерпний перелік умов введення цього режиму:
1) виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров’ю значних верств населення;
2) здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об’єктів життєзабезпечення;
3) виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, блокування або захоплення окремих особливо важливих об’єктів або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
4) виникнення масових безпорядків, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права і свободи;
5) спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства;
6) масового переходу державного кордону з території суміжних держав;
7) необхідності відновлення конституційного правопорядку і діяльності органів державної влади.
Якщо визначати правову основу введення надзвичайного державно-правового режиму, то до неї належать чинні на території України нормативно-правові акти.
Передусім це міжнародно-правові акти, до яких приєдналася Україна. Зокрема, Міжнародний пакт «Про громадянські та політичні права», який закріплює принципи дії надзвичайного стану, мету, умови та порядок введення, права і свободи, які не можуть бути обмежені в умовах дії цього конституційно-правового режиму.
Нормами Конституції України, яка має найвищу юридичну силу, закріплено право Президента України у разі необхідності приймати рішення про введення на території України або окремій її місцевості режиму надзвичайного стану — з наступним затвердженням цього рішення Верховною Радою України (пункт 21 статті 106).
У частині першій статті 64 Конституції України зазначено, що «конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень». А частина друга цієї статті містить перелік прав, які не можуть бути порушені ні за яких умов, у тому числі і у разі введення режиму надзвичайного стану.
До правової основи введення надзвичайного стану належить Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану», інші закони України, до яких можна віднести Закон України «Про правовий режим воєнного стану», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», «Про боротьбу з тероризмом» та ін.
У статті 1 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» наводиться визначення надзвичайного стану як «особливого правового режиму, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров’ю громадян, або при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства і передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування відповідно до цього Закону повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки і здоров’я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень».
У будь-якому разі введення надзвичайного стану, зважаючи на підвищену небезпеку для нормального функціонування держави та життя і здоров’я громадян, приймається з метою переходу державних органів до надзвичайних методів управління і особливого методу регулювання суспільних відносин у всіх галузях життя.
Отже, відповідь на питання щодо доцільності введення надзвичайного стану в теперішніх умовах не може бути предметом лише правового аналізу, оскільки має політичний характер, а прийняття рішення про введення такого правового режиму передбачає спільну волю як Президента, так і Верховної Ради України.
Ред.: — Який механізм і наслідки передбачає введення надзвичайного стану (якщо такий указ буде виданий)?
Селіванов: — Президент України наділений повноваженнями приймати рішення про введення надзвичайного стану в Україні або в окремій її місцевості (пункт 21 статті 106 Конституції України), але виключно керуючись висновками компетентних органів охорони здоров’я та контролю за санітарно-епідеміологічною ситуацією в Україні.
На підставі цього рішення Президент України видає указ про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях та звертається до Верховної Ради України щодо його затвердження. Звернення Президента України розглядається Верховною Радою України в невідкладному порядку (стаття 6 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану»).
Зважаючи на імперативність вимоги закону щодо затвердження такого рішення Верховною Радою України, правовим наслідком незатвердження парламентом указу Президента України про введення правового режиму надзвичайного стану є його нечинність.
Ред.: — Чи є можливість скасування указу (затвердженого парламентом) про введення надзвичайного стану в Конституційному Суді України або адміністративному суді?
Селіванов: — Існує судово-процесуальний порядок оспорювання акта Президента України про введення надзвичайного стану в країні. Відповідно до статті 31 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» правосуддя на території, де введено надзвичайний стан, здійснюється лише судами, створеними відповідно до Конституції України. Розгляд актів Президента України здійснюється адміністративними судами України.
Жодних обмежень щодо здійснення правосуддя під час надзвичайного стану ні Конституція, ні Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану» не містить.
Крім того, стаття 55 Конституції України, яка закріплює право кожного звертатися за захистом своїх прав і свобод до суду, входить до переліку статей, дія яких не може бути обмежена в умовах воєнного або надзвичайного стану (частина друга статті 64 Конституції України).
Таким чином, введення надзвичайного стану не обмежує право на звернення до суду щодо питань конституційності або законності актів Президента України.
