Інструмент конституційної модернізації

У тому, що Україна стоїть перед проблемою модернізації конституційної системи (конституційної модернізації), навряд чи треба когось переконувати: очевидним є відставання законодавства від потреб конституційної практики; періодично виникають конституційні конфлікти, що іноді переростають у конституційні «війни» тощо. Питання в іншому: як здійснювати цю модернізацію, враховуючи сучасні складні історичні, політичні та інші обставини життя українського суспільства.

Великий тлумачний словник сучасної української мови під словом «модернізувати» розуміє — змінювати, вдосконалювати відповідно до сучасних вимог і смаків. Автори ж словника «Філософія політики» зазначають, що «поняття модернізації охоплює дослідження кардинальних суспільних змін у різних вимірах: історичного процесу..., суспільства як системи..., модернізації людської особистості».

Розрізняють кілька видів модернізації. Так, існує два види модернізації суспільства: первинна — в аграрних країнах, де зароджується індустріалізація; вторинна — в індустріальних країнах, що починають інтегруватися до вже існуючої системи модернізованих, постіндустріальних країн. За цим критерієм в Україні реалізується вторинна модернізація, пов’язана з її інтеграцією в європейські та світові структури.

Крім зазначених, серед видів модернізації можна виділити економічну, політичну, соціальну і т. д. модернізацію. Так, згідно з Політологічним енциклопедичним словником, політична модернізація — це «процес трансформації суспільства, який супроводжується формуванням політичних інститутів, соціальною мобілізацією та розширенням політичної участі, поширенням демократичних цінностей і норм, властивих розвиненим країнам, у країнах менш розвинених».

З урахуванням суспільної потреби щодо з’ясування та оцінки реальних змін у конституційній сфері, вважаємо за доцільне ввести в науковий обіг поняття «конституційна модернізація». На нашу думку, дана модернізація означає механізм постійного вдосконалення правовідносин завдяки системній реалізації відповідними суб’єктами права конституційних норм і принципів. Із другого боку, конституційну модернізацію можна розглядати як практику еволюційного розвитку конституційної системи, тобто не пов’язану із радикальними її змінами.

Об’єктивно конституційна модернізація є завданням усіх органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які відповідно до своїх конституційних повноважень покликані забезпечувати реалізацію, захист та охорону Конституції України. Громадяни та їх об’єднання також беруть участь у конституційній модернізації, причому саме від них у кінцевому рахунку залежить її результат.

На нашу думку, шлях конституційної модернізації є більш оптимальним порівняно з радикальними конституційними змінами. Цей шлях, очевидно, є довший, але значно надійніший та прогнозованіший, аніж радикальна конституційна реформа. Впровадження останньої, як наприклад, реформи 2004 року в Україні, створило більше практичних проблем, ніж їх розв’язало. Протягом останніх п’яти років конституційна система України фактично ніяк не «перетравить» цю реформу.

Серед органів державної влади України особлива роль у цій модернізації належить єдиному органу конституційної юрисдикції — Конституційному Суду України, який перевіряє конституційність правових актів та тлумачить Конституцію й закони України. Конституційна модернізація в діяльності Суду є спонтанним продуктом його практики, в якій реалізується роль єдиного органу конституційної юрисдикції як інструменту цієї модернізації, що діє засобами контролю за додержанням верховенства Конституції України, прав і свобод людини й громадянина, меж повноважень органів влади тощо.

Як свідчить ця практика, модернізаційний потенціал Конституційного Суду України постійно зростає, що обумовлено не тільки збільшенням кількості його рішень (за 13 років діяльності їх прийнято понад 200, значна частина з яких має фундаментальний, модернізаційний характер для конституційної системи) та сформованих у них правових позицій, але й їх запитуваністю громадянами, їх об’єднаннями й владними структурами.

Проте це не значить, що Конституційний Суд України не може вдаватися до конституційної консервації відповідних правовідносин, якщо цього вимагають інтереси забезпечення верховенства Конституції України. Тенденція до консервації в практиці Суду нерідко спостерігається, зокрема, в питаннях відносин між органами державної влади, тоді як стосовно прав громадян він традиційно займає модернізаційні позиції.

Практика Конституційного Суду України вказує на те, що модернізаційні процеси в ній можуть проявлятися через різні судові процедури. Наприклад, через перевірку додержання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами, іншими правовими актами відповідно до частини першої статті 152 Конституції України. В ряді рішень 2009 року Конституційний Суд України визнав закони неконституційними в цілому через порушення цієї процедури, зокрема, набрання чинності. Це Закони України «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та «Про внесення змін до деяких законів України щодо мінімізації впливу фінансової кризи на розвиток вітчизняної промисловості». Модернізаційне значення цих рішень полягає в тому, що Верховна Рада України почала враховувати викладені в них правові позиції Конституційного Суду України й тепер не допускає зазначених порушень частини першої статті 152 Конституції України.

Так само може служити модернізаційним цілям процедура контролю Конституційного Суду України, який відповідно до статті 150 Конституції України перевіряє додержання суб’єктами права при виданні правових актів положень Конституції України, а також відповідність оспорюваних норм права конституційним цінностям, зокрема, загальним принципам права, що є складовими принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України). Так, наприклад, у рішеннях від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 (справа про призначення судом більш м’якого покарання), від 24 березня 2005 року № 2-рп/2005 (справа про податкову заставу) та інших Суд спирається на низку загальних принципів права: гуманізму, справедливості, законності, рівності всіх громадян перед законом, пропорційності, індивідуалізації юридичної відповідальності, непорушності прав і свобод людини й т. д., які підвищують рівень захисту прав та свобод громадян і обмежують владу в суспільних інтересах.

Процедура надання офіційного тлумачення Конституції України та законам України (пункт 2 частини першої статті 150 Конституції України) так само може сприяти модернізації відповідних конституційних правовідносин. Так, у рішенні від 30 вересня 2009 року № 23-рп/2009 за конституційним зверненням громадянина Голованя Ігоря Володимировича щодо офіційного тлумачення положень статті 59 Конституції України (справа про право на правову допомогу), яким Конституційний Суд України встановив, що положення частини першої статті 59 Конституції України «кожен має право на правову допомогу» треба розуміти як гарантовану державою можливість будь-якій особі незалежно від характеру її правовідносин із державними органами, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, юридичними та фізичними особами вільно, без неправомірних обмежень отримувати допомогу з юридичних питань в обсязі та формах, як вона того потребує. Про практичні наслідки даного рішення можна сказати таке: воно не тільки підвищує доступ фізичних осіб до правової допомоги, а й змінює правову атмосферу у відносинах громадян і влади.

Попри критику діючого Основного Закону держави з боку певних політичних сил, які пропонують його реформувати, необхідно зазначити, що сьогодні він усе ж зберігає значний модернізаційний потенціал, оскільки недостатньо повною та ефективною є реалізація його положень. Тому, забезпечуючи верховенство Основного Закону Конституційний Суд України, на нашу думку, у вищій мірі служить реалізації цього потенціалу.

Зокрема, шляхом скасування дискримінаційних правових актів та їх положень, які суперечать Конституції України 1996 року. Так, нещодавно, Конституційний Суд України Рішенням від 7 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 визнав неконституційними положення пункту 2 частини першої статті 49, другого речення статті 51 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 року № 1058-ІV, які передбачали припинення виплати пенсії пенсіонерам на час постійного проживання за кордоном у разі, якщо Україна не уклала з відповідною державою договір із питань пенсійного забезпечення. Звільнивши пенсійне законодавство України від зазначених дискримінаційних норм, Конституційний Суд України захистив права українських громадян на пенсійне забезпечення незалежно від їх місця проживання.

Це дуже важливо, адже періодично різні автори намагаються приписати Суду то започаткування «етнічного» права, то перетворення на другого законодавця чи політичного арбітра тощо. Насправді Конституційний Суд тільки реалізує модернізаційний потенціал Конституції України, яка, на жаль, не виконується у повному обсязі. Можливо, комусь більше до вподоби доктрина конституційної консервації суспільних відносин, але за всього бажання Суд не може її широко використовувати, бо це могло б призвести, зокрема, до санкціонування ним застарілих стандартів, а фактично — до звуження змісту та обсягу прав і свобод громадян. А цього він не може допустити за будь-яких обставин.

Іншим інноваційним способом модернізації конституційної системи є впровадження Конституційним Судом України нового для держави європейського й світового правового досвіду, зокрема, положень, що випливають із рішень Європейського Суду з прав людини, Загальної декларації прав людини 1948 року, Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод 1950 року, Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 року, Міжнародного пакту про економічні, соціальні й культурні права 1966 року, Конвенції про права дитини 1989 року тощо. Цим впровадженням Суд модернізує правовідносини, підтверджуючи, що європейські та світові правові стандарти, засновані на принципах гуманізму, свободи, демократії та незалежності держав, можуть успішно втілюватися в українській конституційній системі.

Досвід Конституційного Суду України також указує на те, що основні проблеми з реалізації ним модернізаційного потенціалу Конституції України пов’язані з деякими питаннями механізму його функціонування та відносинами з іншими органами влади тощо. До таких питань належать:

а) недосконалість чинного законодавства щодо організації та діяльності єдиного органу конституційної юрисдикції;

б) відсутність ефективного контролю за втручанням із боку судів адміністративної юстиції у виключні повноваження Конституційного Суду України;

в) неурегульованість питань відшкодування моральної і матеріальної шкоди, завданої фізичним і юридичним особам визнанням Конституційним Судом України неконституційними актів та їх положень тощо;

г) невиконання органами влади рішень Конституційного Суду України, відсутність ефективного контролю за їх виконанням тощо.

Вирішення зазначених та деяких інших проблемних питань може підвищити модернізаційний потенціал рішень Конституційного Суду України, й для цього, на нашу думку, варто вжити таких заходів:

А. Впровадити в практику Суду інститут конституційної скарги громадян, що, як показує зарубіжний досвід, значно прискорить модернізацію конституційної системи в цілому.

Б. Прийняти Кодекс конституційного судочинства України, який би врегулював процедуру розгляду конституційних скарг громадян, уточнив діючі процесуальні положення тощо.

В. Розробити й затвердити Державну програму розвитку конституційної юстиції в Україні, яка передбачала б:

1) розробку та запровадження нового законодавства про Суд, у т. ч. ефективних гарантій незалежності суддів Конституційного Суду України;

2) періодичне підвищення кваліфікації служб Секретаріату Суду та патронатних служб суддів Конституційного Суду України; вдосконалення форм діяльності Секретаріату Суду, зокрема, шляхом переходу від процедури погодження консультативних висновків щодо конституційних подань і конституційних звернень до процедури їх квазісудового розгляду спеціалізованою комісією, до складу якої входили б, крім працівників Секретаріату, також учені й фахівці з інших державних установ;

3) запровадження державної програми наукових досліджень проблем конституційної юрисдикції; проведення конкурсів аспірантських, магістерських і студентських робіт із питань конституційної юстиції; видання довідників та інших інформаційних матеріалів із конституційного права та конституційної юрисдикції; збільшення числа видань Конституційного Суду.

Отже, виходячи з наведених вище положень, можна зробити такі висновки й прогнози:

по-перше, практика конституційної модернізації, напрацьована Конституційним Судом України, свідчить, що вона відповідає суспільним запитам і потребам та сприяє вдосконаленню чинної конституційної системи. Ця практика підвищує роль Конституції України; реально, а не номінально гарантує та захищає права й свободи громадян тощо;

по-друге, конституційна модернізація в Україні, щоб бути повноцінною та незворотною, має стати державною політикою. Для цього філософія та ідеологія даної политики мають бути сприйняті та підтримані вищими навчальними закладами, громадськими організаціями, парламентом, Президентом та урядом, органами місцевого самоврядування. Якщо політика такої модернізації буде ефективно підтримана й розвинута зазначеними суб’єктами права, то в недалекому майбутньому це серйозно прискорить досягнення найвищої суспільної мети: через реальне забезпечення верховенства Конституції України в діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, додержання прав і свобод людини й громадянина покращувати добробут народу та гарантувати злагоду й процвітання української нації.

...До уваги тих, хто вже сьогодні хоче провести конституційну реформу: конституційна модернізація ніколи не буде перешкодою на її шляху, бо фактично вона є її постійно діючою передумовою — тільки та реформа приречена на успіх, яка спирається на багаторічний досвід такої модернізації.