Історія української Конституції

Український конституціоналізм як політико-юридична традиція і нормативна практика має вже достатньо насичену історію, що нараховує декілька століть. Після проголошення незалежності України він, природно, набув більш професійних ознак — почалося становлення сучасного парламентаризму, правосуддя, системи органів державної влади та місцевого самоврядування. Навіть за останні роки процес конституційних змін був настільки насичений, що має всі підстави стати підгрунтям ще не однієї наукової праці. Водночас, розробка, а потім і вдосконалення основного закону в умовах ціннісних, ідеологічних та економічних протиріч усередині політичної еліти України неодноразово спричинювали конституційні та політичні кризи.

Досліджуючи історію українських конституцій, а також контекст, у яких вони народжувалися, можна дійти висновку, що їх написання було одним із ключових завдань української еліти практично на всіх етапах формування Української держави. Фактично всі наявні сьогодні в істориків та політологів конституційні проекти України є формою легітимізації держави. Саме тому конституція в історії України завжди мала радше політичний, ідеологічний або ж світоглядно-ідеологічний характер, ніж характер класичного основного закону, нормативного акта вищої сили. Навіть події останніх років яскраво демонструють наявність політичного компромісу між владою та опозицією чи між різними політичними силами. Відповідно, політичні суб’єкти також сприймають конституцію як документ передовсім політичний, а вже потім як правовий. Окрім цього, чи не найважливішим питанням і дотепер залишається реалізація механізму збалансування повноважень, який закладається і регулюється, передусім, саме нормами конституції.

У сьогоднішніх умовах ситуація часто повторюється. Політичні партії і суб’єкти конституційного процесу подають законопроекти, пов’язані із внесенням відповідних змін, у яких повною мірою не враховані історичні уроки та помилки, завдяки чому на перший план висуваються проблеми знову ж таки політичні, але не правові, а історична боротьба за конституцію в Україні є радше боротьбою за національну ідеологію, ніж за основний закон для влади та громадян. Відтак, є всі підстави стверджувати, що під час ухвалення Конституції незалежної України, а також змін до неї було досягнуто високого ступеня політичної легітимності та певного ступеня суспільної легітимності, тоді як залишився достатньо низький рівень правової легітимності (в сутнісному, а не у формальному вимірі).

Наслідком аналізу історії конституційного процесу нашої держави стали декілька важливих тез. По-перше, в українському конституціоналізмі практично на всіх етапах переважав традиціоналізм, в той час як дуже слабкою залишалася інституційна складова. Конституція здебільшого розглядалася як політичний та ідеологічний, а не інституціонально-правовий документ. По-друге, в періоди активізації роботи над удосконаленням основного закону відчувався значний зовнішній вплив в умовах зменшення уваги до внутрішніх потреб. Мається на увазі вплив російського чинника, боротьби з радянським минулим, зобов’язань перед Європою тощо. І, по-третє, доводиться констатувати, що у конституційному процесі досі, на жаль, завжди переважала політична кон’юнктура, проекти відповідних змін готувалися «під когось» (чинного Президента, Прем’єр-міністра, лідера політичної сили). Особливо яскраво це проявилося під час проведення політичної реформи 2004 року і є, на жаль, фактичною характеристикою нинішнього моменту.

Ні в кого немає сумніву, що чинну редакцію Конституції необхідно вдосконалювати, але, крім цього, потрібно ще розробити, узгодити та прийняти законодавство щодо місцевого самоврядування, місцевих адміністрацій, Кабінету Міністрів України, Президента України, судочинства тощо.

І все ж таки, головні політичні ризики сучасного конституціоналізму полягають не в недосконалості правових норм. Справжні ризики — в площині охорони Конституції та сприяння виконанню її положень, передусім, усіма суб’єктами державної влади і політики. Лише за умов домінанти інституціонально-правової складової над політичною можемо сподіватися, що Конституція з політико-ідеологічного документа трансформується в правовий. Цього вчить український історичний досвід і світова практика конституціоналізму.

У своєму дослідженні я намагався дослідити усі відомі та менш знані проекти конституцій, починаючи з козацької доби, щоб продемонструвати цілісну картину зародження, розвитку та спадковості традицій українського конституціоналізму.

Богдан Хмельницький мав широку програму становлення української державності. З перших років свого гетьманування він порушує проблеми врегулювання відносин із сусідніми державами, а також контролю за судноплавством на Чорному морі. Одним з найважливіших питань зовнішньої політики Козацької держави залишалися взаємини з Королівством Польським та Росією. За часів Хмельницького були укладені такі визначальні для подальшої історії України документи як Зборівська угода 1649 року та Переяславський договір 1654 року. Останній забезпечував Війську Запорозькому самостійність у діяльності адміністрації та судочинстві, відносинах з іноземними державами, збиранні податків для українського скарбу, утриманні 60-тисячного війська. Аналізуючи історичні перипетії того періоду, можна зробити висновок про номінальну васальну залежність від Москви, яку de jure встановлював договір 1654 року, і яка de facto ніколи не існувала.

«Пакти й конституції законів та вольностей Війська Запорозького», укладені як угода між гетьманом Пилипом Орликом та Військом Запорозьким 5 квітня 1710 р. у Бендерах, фактично і є першою європейською конституцією в сучасному її розумінні.

Конституція Пилипа Орлика формулювала головні принципи побудови держави: православ’я — панівна релігія, відновлення автокефалії, означені кордони держави, визначені в рамках Зборівської угоди, поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову. Конституція Пилипа Орлика, написана під значним впливом ідей західноєвропейського парламентаризму, діяла на Правобережній Україні до 1714 року.

Майбутня доля України була головним предметом шукань та діяльності і в народницьку добу. Постають перші політичні організації з українською програмою та продовжує наповнюватися відповідним змістом українська ідея державницького спрямування. Теоретичні набутки інтелектуалів «Новгород-Сіверського патріотичного гуртка» (саме з його діяльністю історики пов’язують створення «Історії Русів») були розвинуті українськими масонами.

Показовою щодо цього була полтавська ложа «Любов до істини» (1818 р.), членом якої серед інших був Іван Котляревський. Один із найвизначніших учасників ложі Василь Лукашевич намагався створити «Малоросійське товариство» з метою відокремлення України від Росії, проте не знайшов достатньо прихильників.

Важливу роль у розвитку української громадсько-політичної думки в цей період відіграло Кирило-Мефодіївське товариство (1846—1847 рр.). Виходячи з ідей панславізму, воно розробило модель суспільства, що базується на засадах справедливості, рівності, свободи, братерства. Основні документи кирило-мефодіївців виходили з ідеї необхідності створення слов’янського союзу. Один з членів товариства Георгій Андрузький розробив «Начерки Конституції Республіки», особлива увага тут приділялася питанням самоврядування. Документ визначав особливості функціонування громади як основи суспільного життя, описував механізми діяльності округу, області, штату. Держава мала об’єднати сім автономних штатів зі своїми президентами: 1) Україна з Чорномор’ям, Галичиною та Кримом; 2) Польща з Познанню, Литвою і Жмуддю; 3) Бессарабія з Молдавією і Валахією; 4) Остзея; 5) Сербія; 6) Болгарія; 7) Дон.

Українська політико-правова платформа дістала розвиток у працях Михайла Драгоманова в останній чверті ХІХ століття, який створив концепцію суспільства — федералізм з максимальною децентралізацією та самоврядуванням громад і областей. М. Драгоманов розробив конституційний проект перетворення Російської імперії на децентралізовану федеративну державу — «Проэктъ основаній Устава украинскаго общества «Вольный союзъ» — «Вільна спілка» (1884 р.).

Спадкоємцем політико-правових концепцій кирило-мефодіївців та М. Драгоманова став історик та політичний діяч Михайло Грушевський. Конституційний проект Михайла Грушевського 1905 року ґрунтується на двох основних принципах: репрезентаційний уряд; національно-територіальна децентралізація.

Націонал-радикальне крило українського руху запропонувало в тому ж 1905 році свій варіант конституційного проекту. Основний закон «Самостійної України» Спілки народу українського (Микола Міхновський) пропонував створення президентської республіки, де законодавчу владу обіймає рада представників та сенат.

На початку ХХ ст. в Україні конституційно окреслилися два напрями політико-правової думки: народницько-федеративний та консервативно-державницький. Перший пов’язаний, насамперед, з Михайлом Грушевським і був вельми популярний в Україні; другий — із Миколою Міхновським і проходив стадію становлення.

З часу створення Центральної Ради (17 березня 1917 р.) розпочався процес розбудови інститутів державності, основою якого, безумовно, стали Універсали Центральної Ради.

Загроза більшовицької окупації та подальший перебіг подій зумовили прийняття 22 січня 1918 року ІV Універсалу, який проголошував самостійність і незалежність України та став законодавчою основою нової держави. Хоча 29 квітня 1918 року на останньому засідання Центральної Ради було заслухано та ухвалено основний закон за назвою «Статут про державний устрій, права і вольности УНР», на його промульгацію та проголошення, на жаль, не вистачило часу. У зв’язку з цим він не набрав правової чинності, проте залишився важливим історико-правовим документом доби Української держави 1917—1918 рр. За Статутом, Україна ставала парламентською республікою з чітким поділом влади між трьома інституціями — законодавчою (Всенародні збори), виконавчою (Рада Міністрів) та судовою (Генеральний Суд). В той же час, на тому ж засіданні Центральної Ради Михайла Грушевського було обрано першим Президентом України.

Правовими основами діяльності Гетьманату Павла Скоропадського стали «Грамота до всього українського народу» та «Закони про тимчасовий державний устрій України». Незважаючи на вкрай несприятливі внутрішньополітичні обставини, уряд Скоропадського за неповних вісім місяців став найефективнішим у царині розбудови української державності початку ХХ ст.

Окремі дослідження в книзі присвячені конституційним документам Директорії та Західноукраїнської Народної Республіки. Цікавими для вивчення є приватні праці окремих науковців того часу. Наприклад, професор Отто Ейхельман в 1921 році опублікував свій «Проект Конституції основ державних законів УНР», в якій, наслідуючи М. Драгоманова, обстоював федеральну форму державного устрою із наданням значних повноважень для федеральних земель і самоврядних одиниць.

ІІІ Всеукраїнський з’їзд Рад 10 березня 1919 року схвалив першу Конституцію Української Соціалістичної Радянської Республіки. Цей Основний закон, як і Конституція РРФСР, ґрунтувався на марксистсько-ленінському вченні про соціалістичну революцію та диктатуру пролетаріату.

У зв’язку з утворенням СРСР та прийняттям Конституції Радянського Союзу, 15 травня 1929 р. ХІ Всеукраїнський з’їзд Рад затвердив нову Конституцію УСРР, яка внесла зміни щодо адміністративного устрою, зокрема, до складу України до 1940 року входила Молдавська Автономна Соціалістична Радянська Республіка.

Пізніше зміна Комуністичною партією політичних орієнтирів зумовлювала відповідне правове забезпечення. Загалом за радянської доби в Україні діяло чотири конституції, які були документами радше політичними і розроблялися спершу в ідеологічних відділах ЦК КПРС.

Державно-конституційна ідея продовжувала існувати і в часи Радянської України. Громадсько-політичні організації та партії в еміграції обстоювали право на національне самовизначення України, апелювали до міжнародних організацій світу з приводу статусу УРСР у складі Радянського Союзу. Показовою в цьому плані є Конституція Миколи Сціборського (1939 року), написана під впливом ідеології Організації українських націоналістів, яка визначала Україну «суверенною, авторитарною, тоталітарною та професійно-становою державою». Автор вважав однаково неприйнятними для українського суспільства доктрини комунізму та економічного лібералізму (демократії), а відтак робив ставку на націю, як на найвищу історичну й духовну цінність. Виходячи з цього, принциповими засадами його конституції було названо національну солідарність, надкласовість та позапартійність.

Уже на перших стадіях політичної боротьби за проголошення незалежності України, починаючи з листопада 1989 року, постало питання необхідності розробки та прийняття нового Основного Закону як важливого атрибуту суверенної держави.

В останньому розділі книги детально досліджуються новітні конституційні процеси в Україні, починаючи з ухвалення Декларації про державний суверенітет України в 1990 р. і закінчуючи внесенням змін до Конституції України в 2004 році. Матеріали цього розділу висвітлюють етапи політико-правового пошуку стратегії розвитку нашої держави. Окрім іншого, міститься остання чинна редакція Конституції України.

Від редакції: книга є навчальним посібником для студентів, науковців, викладачів, політиків та широкого кола читачів, які поглиблено вивчають національну історію та конституційне право України.