Федеративна Україна: безальтернативна альтернатива розвитку української держави

За 18 років, що минули з часу набуття незалежності Україною, побудова ефективної системи державного управління країною так і не завершена. Грубо скальковані з моделі радянської УРСР відносини між центром та регіонами ставлять під загрозу саме існування держави Україна.

Надмірна централізація державної влади в руках центральних органів, відсутність фінансової основи та самостійності в органів місцевого самоврядування, вкрай низький рівень залученості регіональних еліт у процес прийняття державних рішень на тлі культурних, історичних, економічних та політичних відмінностей регіонів України залишаються одними з головних дестабілізуючих чинників українського суспільства. Такий стан речей, без урахування його в конституційному державотворенні, рано чи пізно призведе до найсумніших наслідків для української держави. Адже апатія й деградація місцевого самоврядування, які ми наразі спостерігаємо, є чи не найголовнішими показниками відсутності реального народного суверенітету в частині участі населення у виробленні рішень, що реально загрожує значними соціальними потрясіннями й катаклізмами.

Уже тепер етнічні та соціокультурні відмінності між регіонами, часто через непродуману і багато в чому провокаційну політику центральної влади, переростають у соціальні конфлікти та відцентрові тенденції на економічному, культурному, мовному, етнічному та релігійному ґрунті.

Сєверодонецькі з’їзди еліт східної та південної України 2004 і 2008 років, позиція західноукраїнських обласних рад щодо результатів виборів Президента України у 2004 році, результати майже всіх виборчих компаній та опитувань в Україні свідчать про реальне існування регіонального поділу та суттєвих відмінностей між адміністративно-територіальними одиницями в Україні.

У такій ситуації, на нашу думку, можливим варіантом розв’язання цього сонму проблем може стати саме децентралізація влади за європейським зразком та перебудова України на федеративних засадах. Саме за це — федеративний устрій України — свого часу виступали й видатні українські мислителі Костомаров, Франко, Драгоманов, Грушевський та інші.

Наразі в сучасному світі налічується близько 30 федеративних держав. Серед них, зокрема, Канада, Швейцарія, Бельгія, Німеччина, Австрія, США, ОАЕ, Австралія, Бразилія тощо. До того ж федеративні держави виробляють 80 відсотків світового валового продукту, належать до найбільш стійких та стабільних держав сучасності.

Традиційно федералізм визначають як такий тип політичної організації, за якої державне управління розподілено між регіональними та центральним урядом так, що кожен із рівнів управління має право приймати остаточне рішення з якогось визначеного кола питань. Це певним чином поєднання двох (хоча й неоднакових) влад, кожна з яких має виняткову компетенцію в чітко визначеній сфері.

З точки зору територіальної організації влади, федералізм є типом адміністративно-територіального устрою держави, характеристикою якого є поділ території на адміністративно-територіальні одиниці різного рівня. Територія федеративної держави складається з територій суб’єктів федерації та інших державних утворень. Водночас федерація — це єдина, цілісна держава зі спільними збройними силами, грошовою одиницею, фінансовою і податковою системами.

У більшості федеративних держав поряд із загальнофедеральною конституцією і загальнофедеральними законами діють конституції і закони суб’єктів федерації. До того ж забезпечується верховенство федеральної конституції і федеральних законів. Суб’єкти федерації наділяються правом видання законодавчих актів лише в межах конституційно встановленої для них компетенції. При цьому акти суб’єктів федерації діють виключно на їхній території й повинні відповідати федеральному законодавству.

До основних принципів федералізму належать: чітко встановлений розподіл влади між центром та регіонами, принцип територіального розподілу влади (всі суб’єкти федерації географічно розділено), децентралізація державного управління. У федеративних державах найчастіше законодавчо закріплюється виключна компетенція федеральних органів, тобто сфера, діяти в якій можуть лише загальнодержавні владні структури.

До виключної компетенції федеральних органів класично відносять: зовнішню політику, оборону, федеральне оподаткування, кредитно-грошову і банківську системи, громадянство, організацію федеральних органів, технологічно складні та небезпечні галузі виробництва (ядерна енергетика, військово-промисловий комплекс, транспорт тощо).

Також особливостями федерального державного устрою можна назвати писану конституцію та двопалатний парламент, в якому, як правило, верхня палата представляє все населення країни загалом, а нижня — суб’єктів федерації.

Більшість федерацій побудовано за територіальним принципом, проте в деяких країнах усі суб’єкти федерації або частина з них організовані з урахуванням національного, етнічного, мовного, релігійного тощо складу населення. Для прикладу, в Канаді дев’ять провінцій — англомовні, а одна (Квебек) — франкомовна.

Можна навести багато прикладів федеративних держав, які саме за допомогою федеративного державного устрою подолали внутрішні суперечності у своїх адміністративно-територіальних утвореннях, що дало змогу вільно розвивати регіональні особливості кожного з них. Як зазначає з цього приводу канадський дослідник Рональд Л. Уоттс, в основі федералізму лежить визнання цінності і доцільності поєднання єдності і різноманітності, взаємного пристосування, збереження й розбудови виразно відмінних людських спільнот у межах єдиного політичного об’єднання. Основною рисою федералізму є одночасне збереження єдності і децентралізації.

Так, найдавніша у світі федерація — Швейцарія має у своєму складі франкомовні, німецькомовні, та італомовні кантони. При цьому із 26 кантонів шість — франкомовні і лише один італомовний. Однак це не заважає швейцарцям мати три державні мови (німецьку, французьку, італійську відповідно) та користуватися ще ретророманською, що хоча і не є державною мовою, проте не заборонена для використання в усіх сферах суспільного життя.

Проте, мабуть, найбільш показовим прикладом федерації для України може бути Бельгія. Ця західноєвропейська країна поділяється на дві частини — фламандську та валлонську. Утворенню федерації передував складний шлях взаємних образ та непримиренних суперечок між валлонами та фламандцями. Тож єдиним безкровним варіантом збереження цілісності країни була поступова перебудова її на федеративних засадах. На шляху до федерації центральний уряд крок за кроком передавав регіональним урядам свої права та повноваження. У результаті прерогативами центрального уряду нині залишилися зовнішньодержавні відносини, включаючи участь у політичних та економічних союзах, оборона, безпека, фінансово-валютна політика. У віданні регіонів — енергетика, сільське господарство, освіта, спорт, туризм, культура тощо.

Підсумовуючи бельгійський досвід державотворення, у своєму інтерв’ю1 голова комітету зі співробітництва Україна—Бельгія в бельгійському парламенті Маргарет Германс підкреслила, що «Бельгія та Україна, скажімо так, перебувають в одному «культурному становищі». У вас поруч живуть два народи — українці та росіяни, у нас — валлони та фламандці». Тому, на думку, пані Германс, замість того, щоб намагатися придушити історичні та культурні особливості кожного народу (які, як показує практика, є невикорінними), потрібно шукати цивілізовані шляхи виходу із ситуації, що склалася. В жодному разі не можна зазіхати на культурні, мовні особливості національних меншин, що проживають в Україні. «На мій погляд, вихід із ситуації [для України] — це створення федеративної держави. Вам необхідно поважати культуру та думки один одного, що задовольнять обидві нації, інакше країні доведеться розділитися. Проте розпад країни — не найкращий вихід».

Каменем спотикання як у Бельгії (свого часу), так і в Україні стало мовне питання. Проте, бельгійці змогли знайти вихід зі становища, початково набагато складнішого, ніж в Україні. Усе діловодство на державному та муніципальному рівнях на півночі цієї країні ведеться фламандською, на півдні — французькою мовами. У Брюссельському регіоні в усіх установах гарантується повна двомовність. Спеціальний «брюссельський статус», хоча й жорсткий, значною мірою знімає можливість мовних суперечностей. Схожий досвід є надзвичайно цікавим для України. Це означає, що на регіональному (а не на федеральному) рівні може бути впроваджена двомовність — дві офіційні (недержавні) мови в місцях компактного проживання мовно-етнічних груп.

В Україні до таких регіонів може бути віднесено Крим, Слобожанщину, Донбас, Закарпаття тощо. Досвід вирішення мовного питання у восьми комунах Бельгії, де введено режим так званого «мовного сприяння», безперечно, потребує вивчення. Ці комуни територіально належать до Фландрії, але мають значну меншину (а іноді й більшість) бельгійців, які користуються французькою мовою. І хоча офіційною мовою є фламандська, бельгійцям, які розмовляють французькою, надається право і можливість звертатися до установ, вести офіційне листування й отримувати документи французькою мовою.

Важливо, що пані Германс усвідомлює можливий культурний тиск на російськомовні частини України з боку Росії і спекуляції навколо мовного питання, що мають місце в українському суспільстві, проте наголошує на тому, що це саме відбувається з боку Франції стосовно бельгійських частин Фландрії. Більше того, такий зовнішній тиск, на думку бельгійського парламентарія, може й повинен сприяти проявам консолідації всередині самої країни, надихати жителів на збереження власної культури, мови, національних традицій тощо. Як бачимо, пані Германс слушно вловила особливості відносин між україномовною та російськомовною частинами населення країни. Ми так докладно зупинилися на розгляді особливостей бельгійського федеративного досвіду, оскільки важко не помітити подібності, що роблять ситуацію в Бельгії та Україні схожими. На нашу думку, бельгійський варіант розв’язання «національного питання» може якщо не прямо використовуватися в Україні, то хоча б слугувати нормативною моделлю для подальшого розв’язання суперечностей у нашій державі.

Зрозуміло, що в сучасних реаліях інституціональні структури України не можуть бути просто колією федеративних моделей державного устрою, таких, як, скажімо, в Бельгії, США, Канаді, Німеччині чи Швейцарії. Тут можуть сформуватися багато в чому нові структури, засновані на гнучкому поєднанні принципів федералізму, територіальної та культурно-національної автономії. Ними могли б стати самоврядні регіони, краї або землі, у складі яких утворювалися б національні райони.

Федералізм в Україні не повинен, і не може, бути лише сліпим копіюванням західних зразків, більше того, він має можливості будуватися на питомій українській федеративній традиції, що розвивалася українськими мислителями починаючи з доби романтизму.

Ідея федералізму в Україні має глибоке теоретичне підґрунтя. Спочатку вона розвивалися як ідея федерації (конфедерації) всіх слов’янських народів просвітителями ХІХ століття, діячами Кирило-Мефодіївського товариства та Товариства об’єднаних слов’ян. І підтримувалася та розроблялася такими видатними постатями, як історик, етнограф та громадський діяч М. Костомаров, поет і громадський діяч Т. Шевченко тощо.

Згодом, в період національного відродження кінця ХІХ — першої чверті ХХ століть українські мислителі виступали за перебудову Російської імперії на федеративних засадах, де б Україна мала широку автономію. Такого роду федералістські думки висловлювали титани національної думки М. Драгоманов, М. Грушевський, Л. Українка, І. Франко.

Найчіткіше ідею федеративного устрою саме для України сформували та розробили історик, громадський діяч М. Драгоманов і український політичний діяч, економіст, соціолог С. Подолинський.

Думку М. Драгоманова стосовно федеративного устрою найкраще ілюструє теза: «В культурі — раціоналізм, у політиці — федералізм, у соціальних справах — демократизм». Для вченого федерація є закономірним етапом розвитку держави, що неодмінно настає після того, як держава досягла певного рівня централізації, після якого наступним рівнем буде децентралізація управління. Федералізм у працях Драгоманова має бути альтернативою авторитаризму й самовладдю та еволюційним шляхом має приводити до драгоманівського ідеалу — спілки добровільних асоціацій вільних і рівних осіб з усуненням із суспільного життя авторитарних проявів. Федеративна спілка вільних самоврядних громад, на думку мислителя, має очевидні переваги порівняно з унітарною державою, оскільки створює передумови для вищого ступеня людської свободи. М. Драгоманов також передбачав створення двопалатного парламенту, що мав бути представницьким органом, який репрезентував би все населення держави.

Важливо що концепція федералізму Драгоманова базувалася не лише на ідеї розподілу влади між різними щаблями, а й на повазі до принципів конституціоналізму, непорушності законів держави.

Іван Франко також погоджувався з тим, що кожна нація має природне право на політичну самостійність, яка можлива через утворення автономій країв і народностей. Він схвалював федеративну республіку, де наявна політична та юридична рівність народів. У реформованому суспільстві, на його думку, держава змінить свою форму, на перший план вийде громадська думка, а інститути держави буде наділено здебільшого виконавчими функціями. Це дало б змогу гарантувати особисті права і свободи громадян2. Основою його політико-правового світогляду було визнання природних прав людини, їхньої цінності, усвідомлення того, що їх гарантія й реалізація залежать від форми державного устрою та форми правління.

Інший видатний український історик, публіцист і громадський діяч М. Грушевський також визнавав федеративну форму найдосконалішим способом державного союзу з інтересами вільного і природного розвитку національного життя. У своїй праці «Звільнення Росії і українське питання» він зазначав: «Вірні заповітам українського національно-визвольного руху, який висунув федеративний принцип майбутнього устрою відносин політичних і національних і який неуклінно провадив його починаючи від Кирило-Мефодіївського товариства, ми визнаємо федеративні форми найбільш досконалим способом державного союзу з інтересами вільного і природного розвитку національного життя...». М. Грушевський вважав, що «Українська Республіка в кінцевому результаті буде федерацією земель — об’єднаними штатами України»; «Буде Українська Республіка формально називатися федеративною чи ні, фактично вона все рівно має організовуватись як федерація своїх фактичних республік-громад. Будь-яке нав’язування громадам механічної унітарності, примусових зв’язків буде великою помилкою, яка призведе тільки до опору, реакції, відцентровості, або дасть основу для нових міжусобиць».

Федералістичні уподобання видатного вченого і політичного діяча також знайшли своє втілення в діяльності Центральної Ради. Ще з середини червня 1917 року в Києві почав готуватися з’їзд народів-федералістів, який мав відбутися наприкінці липня. Тоді ж на V сесії Української Центральної Ради було створено комісію під головуванням О. Шульгіна «по скликанню з’їзду народів Росії, що добиваються федеративного устрою держави».

Комісія пропонувала винести на порядок денний вісім питань: про майбутній федеративний устрій держави, про державну мову і мову окремих федеративних частин, про принципи і проекти розмежування автономних одиниць, про права національних меншин, про організацію союзу народів, про шляхи здобуття федеративного устрою, про поточну політику і тактику федералістів, про обсяг компетенції центрального органу федерації.

Крім того, дослідивши зміст закону «Про національно-персональну автономію» від 9 січня 1918 року, під яким стоїть особистий підпис М. Грушевського (що свідчить про те, що документу надавалося винятково важливого значення), ми бачимо, що цим законом Центральна Рада проголошувала право на самостійне творення свого «національного життя в межах УНР невід’ємним природничим правом націй». Будь-яка нація могла створювати на території України власний національний союз, якому належало б виключне право представництва цієї нації перед державними і громадськими організаціями.

Питання про федералізм постало ще під час обговорення численних проектів української Конституції. Але у 1996 році була прийнята Конституція, де закріплювався унітарний характер української держави. Після 1996 року проблеми територіально-адміністративного устрою обговорювались в контексті Концепції державної регіональної політики, адміністративної реформи на регіональному рівні, формування двопалатного парламенту, утворення та функціонування єврорегіонів та трансрегіонального співробітництва. Але конкретних кроків щодо розв’язання таких проблем не було.

Треба зазначити, що окремі, але досить суттєві елементи автономності існували в усіх областях України ще на початку демократичних перетворень. Так, перші керівники областей (тоді — голови обласних Рад) обиралися на місцях шляхом всенародного голосування з дотриманням усіх демократичних процедур, тому місцева влада мала достатньо можливостей для проведення власного політико-економічного курсу; до того ж місцеві Ради та їхні виконавчі комітети не обмежувались «згори» у своїх повноваженнях щодо здійснення керівних функцій безпосередньо на місцях. Усе це мало неабиякий «плюс», адже колегіальний виборний орган, яким є місцева Рада будь-якого рівня, та виборний керівник значною мірою залежні від виборців, тому їх досить важко примусити називати біле чорним і навпаки. Саме це й обумовлювало значну самостійність регіонів, послаблювало їхню залежність від центру.

Не можна не згадати, що на початку 90-х років В’ячеслав Чорновіл прохопився про можливий майбутній земельний устрій України на кшталт федеральних земель у ФРН. Але ця ідея не втілилась у життя.

Федеративні погляди тією чи іншою мірою в різні часи висловлювали майже всі представники української інтелігенції ХІХ — ХХ століть, а ідеї федералізму для України не є чужими, вони були зрощені на питомо українському ґрунті та відповідають особливостям історичного розвитку нашої державності.

Наразі, внаслідок специфіки історичного та соціокультурного розвитку України, наша держава формувалася під впливом принаймні трьох різних традицій: російської, умовно «європейської» (ми маємо на увазі перебування значних територій України у складі Австро-Угорщини, Польщі, Чехословаччини тощо) та «східної», адже не можна забувати про вплив Османської імперії, що деякий час мав місце в українській історії. Тому об’єктивно різними для окремих регіонів є мовні, культурні, політичні та економічні пріоритети. До того ж час від часу деякі політики намагаються загострити ці суперечності, нав’язуючи західноукраїнські культурно-мовні та культурно-історичні традиції російськомовним східним областям або, навпаки, відмежовуючи інтереси Сходу від загальнодержавних пріоритетів. Як наслідок такої різноманітності впливів, нині ми маємо унітарну Україну, до складу якої входять представники різних, почасти навіть антагоністичних, політичних культур, що проживають разом на одній території.

На даному етапі розвитку України нинішній адміністративно-територіальний устрій вичерпав свої можливості і є гальмом для країни. Українська державна етнократія не лише веде боротьбу з «російськомовними елементами», а й за такими квазі-завданнями не звертає увагу на розвиток потенціалу регіонів, намагаючись застосувати універсальну модель етнокультурного розвитку в різних частинах нашої держави. Проте реальний стан речей показує, що соціокультурні суперечності в українському суспільстві лише загострюються, а етноцентризм призводить до збільшення спалахів антидержавних настроїв у регіонах. Наша країна дуже різнобарвна. Напевно, вже час визнати поразку ілюзорної спроби українізації її величезних територій та міст.

Унітарність держави не завжди є запорукою єдності та консолідації, як і федеративний устрій не обов’язково веде до відчуження та розколу. Історичний досвід показує, що унітарні держави можуть існувати й за умов демократії, й за умов тоталітарного правління, натомість федеративні країни нормально функціонують і розвиваються лише на демократичних засадах. Федеративний устрій і тоталітарний режим — речі несумісні, надто тоді, коли федерація побудована не за територіальним, а за національним чи етнічним принципом.

Гіперконцентрація та гіперцентралізація влади призвели до того, що не тільки левова частка рішень, навіть дріб’язкових, приймається в центрі. Левова частка коштів, ресурсів, інвестицій, які мали б обслуговувати всю державу, осідають та працюють лише в Києві і тільки для вкрай вузького кола людей. Регіони занедбано й поволі вони деградують. А це призводить до загальної безнадії та апатії. Така централізація та концентрація влади вже гальмує розвиток країни загалом.

На нашу думку, саме перехід до федеративного політичного та адміністративно-територіального устрою України на основі світового досвіду та значних вітчизняних традицій може розв’язати більшість соціально-політичних проблем українського суспільства, укріпить його стабільність та когерентність, створить нові конкурентні можливості та переваги у глобальній політичній та економічній структурі.

Україна вкрай потребує зміни адміністративно-територіального поділу. Нинішні області за своїм економічним, соціальним потенціалом дуже різні. Більше того, в деяких областях, які могли б претендувати на автономні утворення у складі «федерації», є міста, регіони, які давно переросли статус районних (Маріуполь, Кривий Ріг, Краматорськ, Дніпродзержинськ і ще декілька десятків).

Україна має здійснити широкомасштабну реформу адміністративно-територіального устрою, котра повинна зачепити не лише громади, територіальні масштаби яких, особливо в сільській місцевості, сьогодні не є оптимальними для здійснення там місцевого самоврядування, а й верховної ланки, яка склалася не завжди з урахуванням географічних, економічних, соціальних та інших чинників.

Для успішного проведення реформи необхідно, щоб усе суспільство було широко поінформовано щодо мети і завдань цієї реформи, а також про особливості і громадські переваги, які буде отримано внаслідок її проведення. Потрібно змінити статус органів місцевого самоврядування і провести реальну децентралізацію влади й чітке розмежування компетенції та фінансів держави і місцевого самоврядування.

Федералізація — це об’єктивний та прогресивний процес, своєрідний виклик XXІ століття, який у разі поширення його досвіду на Україну й поступового, поетапного здійснення міг би:

1) зміцнити державну єдність та зберегти територіальну цілісність;

2) запобігти відцентровим сепаратистським проявам;

3) зняти соціально-культурні суперечності між регіонами (щодо мови, історії тощо);

4) спонукати економічний розвиток регіонів;

5) полегшити перехід до демократичної правової держави;

6) закріпити політичну та етнополітичну стабільність;

7) забезпечити активну участь народу в політичних процесах на декількох рівнях влади (реалізацію конституційного принципу народного суверенітету).

Ні для кого не секрет, що києвоцентрична модель розподілу бюджетних коштів, відповідно до якої всі фінансові ресурси з регіонів спочатку спрямовуються в Київ, а потім уже розподіляються із Києва, призводить до того, що в регіонах немає особливої зацікавленості в економічному розвитку території. Левова частка коштів, ресурсів, інвестицій, які мали б обслуговувати всю державу, осідає та працює лише в Києві і тільки для дуже вузького кола людей. Державна «зрівнялівка» просто «вбиває» економічні ініціативи на місцях, оскільки дотації та стимули для розвитку виробництва все одно буде «викачано» з багатших регіонів на користь бідніших.

Розв’язанням цієї проблеми може стати так званий «бюджетний федералізм» за якого кожен рівень бюджетної системи є самостійним, володіє власними фінансовими ресурсами й виконує закріплені за ним бюджетні повноваження. Бюджетний федералізм дасть змогу подолати проблему недостатнього наповнення місцевих бюджетів та підвищить рівень відповідальності місцевої влади за прийняті нею рішення.

На нашу думку, територіальна та політико-адміністративна реформи в Україні в федеративному напрямі дадуть можливість вирішити низку непереборних суперечностей, що наразі стоять перед нашою державою, зменшать тертя між Сходом та Заходом стосовно мовного та етнокультурного питань. Етнократія та централізація державної влади аж ніяк не сприяють зменшенню проявів цього явища, тому цивілізованим шляхом виходу з такої ситуації є перебудова держави на федеративних засадах, де кожному суб’єкту федерації гарантується право розвитку своїх регіональних особливостей та потенціалу.

Звичайно, така реформа не може бути проведена без внесення відповідних змін до Конституції України. Адже в чинній Конституції України питання адміністративно-територіального устрою нашої держави закріплено в розділах І «Загальні засади», ІХ «Територіальний устрій України» та частково в розділі Х «Автономна Республіка Крим». Згідно зі статтею 2 Конституції Україна є унітарною державою. Цей принцип — імперативний, і без конституційних змін всі розмови про перехід до федеративного устрою є щонайменше недоречними, а конкретні дії в цьому напрямі — незаконними. Тому перехід до повномасштабної федеративної моделі можливий лише зі змінами до Конституції України, які до того ж, відповідно до статті 156 Конституції України, мають бути затверджені на всенародному референдумі.

На наш погляд, федеративна модель України, враховуючи наявну сформованість регіональних інтересів та еліт, може складатися з 5—7 суб’єктів федерації, кожен з яких міг би мати власний однопалатний парламент, що обирається населенням, та виконавчий орган — уряд, сформований парламентом суб’єкта федерації.

Саме із глав місцевих урядів доцільно формувати верхню палату оновленого двопалатного парламенту України. Тоді як кількісно зменшену нижню палату обиратиме весь народ України.