Василь ГРИЦАК: «Створення Національного демографічного регістру є важливим соціально-економічним завданням»

Незабаром в Україні мають пройти президентські вибори. Але що ближче ця важлива подія, то більше з’являється панічних повідомлень про неготовність та велику кількість помилок у реєстрі виборців, який, відповідно до законодавства, має використовуватися під час народного волевиявлення. Це відбувається, незважаючи на те, що реєстр мав бути давно сформований і на це витрачено чимало коштів — як українських, так і міжнародної допомоги з країн ЄС. Водночас є ще низка інших реєстрів — ДПА, Пенсійного фонду, МВС, списки мешканців у ЖЕКах, лікарнях тощо. І кожного разу при оформленні будь-якого документа до державних органів належить нести чималий стос паперів та довідок. Постає закономірне запитання: навіщо в нашій не дуже багатій країні стільки баз даних з інформацією про населення, чому в них стільки неправильних записів і чому кожне відомство починає все спочатку, коли складає ці списки? Ми звернулися по коментар до голови підкомітету Комітету Верховної Ради з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності народного депутата Василя ГРИЦАКА (на знімку).ицака. Кандидат юридичних наук, заслужений економіст, генерал-лейтенант міліції, він має великий досвід роботи в органах МВС України зі створення новітньої паспортної системи, а також є одним з авторів законопроекту «Про Національний демографічний регістр», який пройшов перше читання у Верховній Раді.

— Тому що без продуманої архітектури, професійно виконаного проекту, кваліфікованих виконавців всі зусилля «летять у прірву». І на виході — закономірний результат. Як у фольклорі — одні й ті само граблі.

Приміром, на думку Першого заступника Голови Верховної Ради Олександра Лавриновича, Державного реєстру виборців не існує, він наповнений персональними даними лише на 30—40 відсотків. Та й то певна їх частка некоректна — деякі прізвища записано по сім разів, тоді як інших взагалі немає. За його словами, «зі списками (виборців) у нас великі проблеми. Ситуація набагато гірша, ніж будь-коли раніше, ніж навіть у 1994-му, скажімо, році».

О. Лавринович переконаний, що «із законом, який передбачає використання для голосування тільки Єдиного реєстру виборців, кампанію взагалі можна не починати. Ми її просто не проведемо...». Він також зазначив, що не знає жодної країни світу, де б наявний реєстр громадян використовувався лише для виборів. «Ось якщо б не існувало у нас у країні глобального бізнес-проекту під назвою «Єдиний реєстр виборців», таких питань не виникало б. І не витрачалися б даремно мільйони бюджетних коштів», — підкреслює 

О. Лавринович.

— Якість реєстру виборців залишає бажати кращого. Ігор Попов, заступник глави секретаріату Президента заявив, що «там було декілька сотень тисяч двійників, їх комп’ютер видалив, та залишилися мертві душі, які програма сама не вичистить. А ЦВК за три місяці не встигне».

Тим часом реєстри почали розмножуватись далі, а політики вже намагаються взяти процес голосування «під ковпак». На початку вересня глава МВС Юрій Луценко презентував електронний реєстр Державної міграційної служби. Її створення зупинено указом Президента, однак цей факт абсолютно не вплинув на дії Ю. Луценка і його бажання створити реєстр, який накопичує та оперує з персональними даними українських громадян поза будь-яким правовим полем. До того ж цим опікується організація, яка не має жодних ліцензій та дозволів на проведення такої діяльності, а бюджетні кошти на ці сумнівні операції виділено без проведення тендера.

— У нашій країні відсутня єдина система реєстрації населення та видачі сучасних документів, які підтверджують громадянство та посвідчують особу, що функціонувала б у реальному масштабі часу. Необхідність такої системи зумовлена тим, що інформація про громадян України та інших фізичних осіб, які перебувають на її території, збирається різними державними установами, вона неузгоджена та не завжди достовірна.

Інформацію про фізичних осіб, що накопичується цими установами, неможливо зіставити та інтегрувати для вирішення важливих загальнодержавних завдань, пов’язаних з реєстрацією та обліком населення, видачею сучасних документів, що підтверджують громадянство та ідентифікують особу. Водночас витрати на збирання та багаторазове введення цієї інформації в бази даних та в системи обліку надмірно високі. А робота здійснюється за рахунок бюджетних коштів.

Тож створення Національного демографічного регістру є важливим соціально-економічним завданням, вирішення якого вимагає законодавчого регулювання та використання найсучасніших технологій.

Автоматизація обліку населення та забезпечення його електронними документами ідентифікації особи, почалася ще у 80-ті роки минулого століття, коли європейські країни підписали Конвенцію про захист фізичних осіб під час автоматизованої обробки інформації персонального характеру (Страсбург, 28 січня 1981 р.).

Принципи, що містяться в Конвенції, були уточнені та розширені в Директиві 95/46/ЕС Європейського парламенту і Ради від 24 жовтня 1995 року стосовно захисту фізичних осіб у питаннях обробки інформації персонального характеру і вільного обігу цієї інформації та в Директиві 97/66/ЕС Європейського парламенту і Ради від 15 грудня 1997 року стосовно обробки інформації персонального характеру і захисту приватності в телекомунікаційній сфері.

Ситуація у сфері реєстрації населення та захисту персональної інформації в різних країнах свідчить про таку загальну тенденцію: на підставі відповідних міжнародних угод і конвенцій розробляються та приймаються законодавчі акти, які регулюють відносини суб’єктів щодо реєстрації населення і персональної інформації та ідентифікаційних документів; створюється інфраструктура для розв’язання проблем технічного та організаційного захисту інформації персонального характеру та видачі відповідних документів, що підтверджують громадянство та посвідчують особу. Ця діяльність ґрунтується також на принципах Європейської Конвенції про захист прав людини та основних свобод (Рим, 4 листопада 1950 р.).

Тому, зважаючи на важливість цієї проблеми, ми з групою депутатів різних фракцій українського парламенту розробили та подали на розгляд до Верховної Ради законопроект «Про Національний демографічний регістр», який уже пройшов перше читання.

— Аналіз стану справ з реєстрацією населення свідчить про те, що Україні конче необхідно мати у своєму використанні законодавчий акт, який дав би змогу, не порушуючи вже наявну практику функціонування відомчих обліків відповідних груп населення, уніфікувати інформацію про особу та створити власний Національний демографічний регістр. Він дасть можливість накопичувати та аналізувати інформацію про демографічні процеси, що відбуваються в суспільстві, і це стане основою державного управління, базою для практичного планування розвитку країни та передбачення соціально-економічних процесів перспективного значення. Організація та розбудова Регістру не передбачає його миттєвого створення. Окрім того, всі наявні відомчі реєстри продовжать своє функціонування та обслуговування населення.

Але первинне оформлення документів, що посвідчують особу чи її спеціальний статус, або поновлення документів, термін дійсності яких вичерпано та у випадках їхньої втрати, виконуватиметься за єдиними правилами, встановленими цим законом.

Водночас забезпечуватиметься принцип, за яким в жодного з утримувачів відомчих реєстрів, так само, як і в Національному демографічному регістрі, не накопичуватиметься повний обсяг інформації про особу. Усі відомчі реєстри не пов’язані між собою і працюють в автономному режимі, а обмін інформацією здійснюють у чітко визначених межах. Крім того, Регістр надаватиме особі (суб’єкту даних) можливість безкоштовно, через розумні проміжки часу отримувати всі дані особистого характеру, що утримуються в базі Регістру.

Наповнення Регістру проводитиметься за добровільного та вмотивованого звернення особи чи її уповноважених на те представників для отримання необхідних документів. Передбачається, що особи, народжені після набуття чинності законопроектом про Регістр, вноситимуться до нього протягом трьох місяців з дати народження — під час оформлення документа що посвідчує факт народження. Саме з цього моменту особа чи її законні представники отримають можливість оформити документ, який підтверджує громадянство дитини. Це ліквідує законодавчу колізію, за якої кожен народжений в Україні не може отримати відповідного громадянського статусу до моменту досягнення 16-річного віку, що автоматично позбавляє майже чверть населення гарантованих Конституцією та Конвенцією ООН прав людини.

Так, протягом п’яти—семи років інформаційна база Регістру здебільшого буде наповнена й подальше його функціонування виконуватиметься шляхом запису під час народження нових громадян та внаслідок міграційних процесів.

— Створення Регістру базується на декількох головних принципах. Передусім законності й дотримання прав людини, який гарантує порядок ведення Регістру, відповідно до вимог Конституції та міжнародних договорів України з прав людини. Внесення в Регістр інформації про фізичну особу також здійснюватиметься винятково на добровільній основі шляхом подання заявником до спеціально уповноваженого органу відповідної заяви. До нього гарантовано включатимуться згідно з чинним законодавством персональні дані в переліки, які формуються органами виконавчої влади для проведення заходів із волевиявлення громадян. Ми також відштовхувалися від принципу повноти і достовірності інформації, згідно з яким внесення інформації про фізичну особу в Регістр здійснюється лише на підставі наданої заявником інформації, а також виданих особі документів, визначених законопроектом про регістр як джерело інформації про фізичну особу. Принцип єдності інформації про фізичну особу забезпечуватиметься порядком ведення Регістру в єдиному форматі. Порядок ведення Регістру контролюватиметься, а внесення до нього інформації, не передбаченої законом, заборонятиметься. Дані особистого характеру, що свідчать про расову приналежність, політичні, релігійні або інші переконання, а також інформація про здоров’я або статеве життя не відображатиметься і не накопичуватиметься в Регістрі. Це правило поширюватиметься також на дані особистого характеру, стосовно засудження у кримінальному порядку. Захист інформації Регістру гарантуватиметься запровадженням спеціальних засобів, установленням багатоступеневого режиму доступу до інформації, чітким визначенням прав і обмежень щодо кожної категорії користувачів. Згідно з уніфікацією форм документів Регістру і порядку їхнього виготовлення всі документи підлягатимуть виготовленню та персоналізації в централізованому порядку спеціально уповноваженими державними органами виконавчої влади відповідно до вимог міжнародних стандартів, за винятком випадків, передбачених законопроектом «Про Національний демографічний регістр». Напрацювання вже діючої першої черги Єдиної державної автоматизованої паспортної системи буде збережено та використано.

Функціонування Регістру унеможливить підробку чи «дублювання» його документів, використання «втрачених» документів і термін дії яких припинено, в такий спосіб звівши нанівець появу злочинних намірів чи скоєння злочинів, у тому числі, міжнародного тероризму і злочинності, незаконної міграції з використанням нелегітимних документів.

Єдиним державним органом виконавчої влади, здатним забезпечити виконання цих завдань, є Міністерство внутрішніх справ — заклад, який згідно зі своїми повноваженнями та наявною багаторічною практикою вже тепер опікується проблемами подальшої розбудови Єдиної державної автоматизованої паспортної системи та уніфікацією форм інших документів, більшість яких логічно входить до документів створюваного Регістру.

— Цей поєднувальний та уніфікуючий нормативний акт надає можливість прикладного використання інформації про демографічні процеси, що відбуваються в суспільстві з метою поліпшення основ державного управління. Він забезпечує створення наукової бази для практичного планування розвитку країни та передбачення наслідків соціально-економічних процесів перспективного значення.

Водночас документ спрямований на забезпечення реалізації конституційних прав особи на свободу пересування, вільний вибір місця проживання в Україні. Він визначає систему і порядок обліку населення, встановлює єдину форму видачі документів, що підтверджують громадянство, посвідчують особу чи її спеціальний статус.

Створення Регістру також забезпечить механізм реалізації конституційних прав фізичних осіб на свободу волевиявлення, пересування і вибір місця проживання, заборону втручання в особисте та сімейне життя, на участь в управлінні державними справами, інших прав і свобод людини та громадянина. Він регулюватиме виконання міжнародних зобов’язань України з питань боротьби з тероризмом, незаконною міграцією та організованою міжнародною злочинністю, сприятиме запровадженню централізованого порядку обліку реєстрації фізичних осіб за місцем проживання чи тимчасового перебування, забезпечення населення машинозчитувальними документами, їх обліку та належного захисту від підробки і незаконного використання. Регістр передбачатиме можливість спрощення процедури створення і функціонування відомчих реєстрів, потреба в яких вже є чи може виникати у відповідний час (реєстр виборців, проведення референдумів, громадських опитувань, реєстр громадського цивільного об’єднання, списки осіб під час масових переміщень населення внаслідок надзвичайних ситуацій, стихійних лих тощо). Також буде забезпечено використання структури Єдиної автоматизованої паспортної системи, що вже працює у всіх регіонах України, як головний робочий сегмент для розбудови Національного демографічного регістру як основи державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування. Стане можливим завершення процедури відмови від інституту прописки через спрощення механізму реєстрації за місцем проживання.

— Фінансування створення Національного демографічного регістру повинно виконуватись в межах видатків бюджету на створення Державної інформаційної системи реєстраційного обліку населення та його документування в поточному році. Це не призведе до значних витрат державного бюджету і забезпечить повне створення Регістру протягом кількох років.

До того ж запропонований варіант використання для здійснення обслуговування населення вже наявної системи органів виконавчої влади та істотне скорочення переліку типів документів, які підтверджують громадянство чи посвідчують особу (внутрішній паспорт, проїзний документ дитини, свідоцтво про належність до громадянства, три різновиди військових посвідчень), зменшить розмір фінансування на створення та функціонування Регістру. Порівняно невеликі витрати державного бюджету в межах загального фінансування на ці потреби, при створенні Регістру, в свою чергу не позначаться на видатках бюджету на соціальний захист і соціальне забезпечення, охорону здоров’я, освіту тощо.

— Я вважаю, що сьогодні в Україні є тільки одна компанія, яка здатна виконати роботи зі створення Національного демографічного регістру. Це консорціум «ЄДАПС», який має значний досвід створення реєстрів населення, в тому числі — міжнародний.

Консорціум реалізував державну програму зі створення автоматизованого демографічного регістру в Кенії. У квітні 2008 року «ЄДАПС» виграв урядовий тендер цієї країни у 25 компаній світу. Серед них — американська Hewlett-Packard, французька Thales Group, корейська Daewoo. Хочу зазначити, що Консорціум «ЄДАПС» не лише виграв цей тендер, а й розробив демографічний регістр Кенії, країни з 37-мільйонним населенням, усього за вісім місяців і здав його в промислову експлуатацію.

Якби такий регістр був у нашій країні, питання щодо проведення прозорих виборів і створення Державного реєстру виборців взагалі не порушувалося б. І не було б скандалів і махінацій навколо голосувань.

— Це підприємство розробило та впровадило в експлуатацію Автоматизовану систему «РЕЄСТР» — комплекс інтелектуальних інформаційних технологій для інформаційного забезпечення повсякденної діяльності міських органів виконавчої влади. Ця система обліку населення впроваджена і в повному об’ємі функціонує в Соломенській районної державній адміністрації Києва. Завершуються роботи з її впровадження ще в чотирьох столичних районах. Основне призначення АС «РЕЄСТР» — автоматизація процесів збору, обробки, збереження й відображення інформації про населення міста, формування відповідної інтегрованої бази даних, систематизація, аналіз і підготовка звітності.

Автоматизована система «РЕЄСТР» забезпечує реєстрацію фізичних осіб за місцем проживання, виконує внесення, контроль, і актуалізацію персональних даних, їх узагальнення та аналіз. Важлива функція — формування різнопланових звітів і довідок: склад і категорія населення; умови проживання; міграційні процеси; стан трудових ресурсів; рівень зайнятості і безробіття; пільгові групи населення; списки виборців. Принципово нове в АС «РЕЄСТР» — ведення хронології змін персональних даних фізичних осіб. Крім того, інформація може відображатися на електронній географічній карті міста. Розроблено політику інформаційної безпеки системи і створено систему контролю й захисту даних від несанкціонованого доступу. Забезпечується взаємодія системи з Єдиною державною автоматизованою паспортною системою (ЄДАПС), Єдиним державним реєстром осіб, що мають право на пільги, і Пенсійним фондом.

Ця схема взаємодії забезпечує високий рівень достовірності як персональних даних, так і даних про пенсії й наявність конкретних пільг за рахунок єдиного джерела введення інформації і незалежних перевірок в центральних інформаційних фондах. Розділення функцій інформаційних фондів органів міського самоврядування та органів центральної влади для вирішення власних завдань. Загальними є персональні дані, які однозначно у всіх інформаційних фондах ідентифікують фізичну особу. Ефективно використання інформації АС «РЕЄСТР» різних районів міста для вирішення завдань органів місцевого самоврядування, а також використання цієї інформації для вирішення міжрегіональних і загальнодержавних завдань. А також можливість асинхронного розвитку АС «РЕЄСТР», ЕДАПС, Єдиного державного реєстру осіб, що мають право на пільги, і Пенсійного фонду, а також забезпечення їхньої взаємодії і мінімізації витрат на автоматизацію процесів реєстрації з метою отримання достовірної інформації про жителів міста. Важливо, що жителі міста практично не відчують складнощів під час створення АС «РЕЄСТР».

— Ще в 2005 році Голова ЦВК Я. Давидович заявив, що комісія досягла попередньої домовленості з ОБСЄ про виділення технічної допомоги для складання реєстру виборців — 27 серверів в регіонах та два сервери для ЦВК.

Цьогоріч повідомлено, що ОБСЄ за гроші Євросоюзу допоможе Україні створити реєстр виборців. Для технічного оснащення держорганів, які складають реєстр, міжнародні організації виділили 1,6 мільйона євро. Коштом європейців для України мали закупити комп’ютери та надсучасні мультимедійні принтери. Кожна із 755 установ, які займаються веденням реєстру виборців, мала отримати не менш як дві-три одиниці оргтехніки. Частина цього проекту спрямована на навчання працівників територіальних та дільничних виборчих комісій у регіонах. Це близько 80 тисяч людей.

Слід зазначити, що, на жаль, такою поважною організацією, як ОБСЄ, під час закупівлі цієї техніки не було проведено тендерів, і звідки вона взялася, хто її зробив, досі широкій громадськості невідомо. Зважаючи на те, що до комп’ютерів, де зберігається конфіденційна інформація про громадян України, висуваються особливі вимоги, мене не може не хвилювати це питання.

Нині ОБСЄ проводить в Україні інформаційну кампанію «Прийди та перевір себе у списку». За словами координатора проектів ОБСЄ в Україні Любомира Копая, ця кампанія передбачає два блоки — аудіовізуальний і друкарський. Аудіовізуальний — це розміщення роликів на телеканалах, радіостанціях, в Інтернеті. Друкарський блок — розміщення 250 білбордів по Україні, постерів у вищих навчальних закладах, в органах ведення Держреєстру виборців, автостанціях. Крім того, йдеться про розповсюдження листівок у місцях концентрації молоді, розміщення оголошень у пресі, у вагонах поїздів і міському маршрутному транспорті.

Треба зазначити, що ця кампанія також відбувається без проведення тендерів на створення інформаційної продукції, без професійного вибору кращих робіт. Тому і в цьому напрямі маємо передбачуваний результат — ті само граблі. Так, керівник Асоціації зовнішньої реклами України Артем Біденко у статті «Політична реклама атакує» від 04.09.2009 р. (http://www. pravda. com. ua/ru/news/2009/9/4/98198. htm) пише: «Хочеться відзначити надзвичайно непрофесійні сюжети Центвиборчкому і Єдиного реєстру виборців».

По суті, це є повідомлення у пресі, розтягнуті до розмірів три на шість метрів. І ці повідомлення аж ніяк не належать до тих, які людина бачить максимум п’ять секунд, і за два-три контакти пасивно запам’ятовує.

Економія на дизайнерах призвела до того, що жоден громадянин (навіть той, хто працює в рекламі) не зможе сприйняти таку кількість інформації на зовнішніх носіях, навіть не зможе побачити цю рекламу. По суті, гроші викинуто на вітер, просто для галочки — «рекламну кампанію провели».

А за повідомленням, наприклад, харківської преси («Чи залишаться у списках виборців «мертві душі»? (http://kharkovnews. іnfo/news/n8182), «харків’яни і досі не отримали повідомлень поштою від Центрвиборчкому, щоб перевірити свої дані у списку виборців». При цьому самі працівники відділу ведення державного реєстру запевняють: панікувати тут не слід. Річ у тім, що коли ЦВК оприлюднила наказ із термінами перевірки даних виборців, вона не врахувала реальний об’єм роботи.

Такий стан речей свідчить про відсутність будь-якого планування роботи та професіоналізму стосовно створення, наповнення та перевірки реєстру виборців. І головне — цієї роботи взагалі не треба було робити, якщо в країні було б створено Національний демографічний регістр.

— Наведу тільки цитату з виступу Голови Центральної виборчої комісії Володимира Шаповала: «А от уже з приводу того, наскільки ці списки будуть адекватними, тут можуть виникати запитання. І не через те, що ЦВК погано працювала, а у зв’язку з тим, що реєстр виборців формується й уточнюється на основі даних, які подає нам низка відповідних органів. І ще одна істотна обставина: якщо ЦВК замість реальних даних щодо виборців дають, даруйте, макулатуру (а такі випадки є, й непоодинокі), то як можна з цим працювати? Умовно кажучи, ми працюємо на «давальницькій сировині»: нам фактично дають первинні списки, а ми їх чистимо», — сказав В. Шаповал.

Показовою у цьому зв’язку є назва ще однієї публікації: «Закарпатці! Вас шукає Держреєстр виборців» (http://zakarpattya. net. ua/ua_news_47210. html). Якщо в нашій країні й далі замість Національного демографічного регістру кожне відомство буде щось своє доморощене і непрофесійне будувати, а державні реєстри шукатимуть громадян якимись фантастичними способами (але за цілком реальні і дуже великі гроші платників податків), то ми з цих реєстрових граблів не зліземо ніколи.