Василь КУЙБІДА: «Якісно перетворять нашу державу реформа місцевого самоврядування і формування дієздатних територіальних громад»

Останніми роками Україна зіткнулася з проблемою зменшення чисельності населення, з посиленням міграційних потоків всередині країни, знелюдненням одних територій і перенасиченням інших, значними соціальними диспропорціями в різних регіонах.

За оцінкою багатьох експертів, усі ці та інші схожі явища виникли на тлі прорахунків у політиці державного будівництва, зокрема, недооцінки чи применшення ролі місцевого самоврядування.

Про шляхи забезпечення гармонійного розвитку всіх територій України, узгодження повноважень центру і регіонів кореспондент Укрінформу бесідує з міністром регіонального розвитку та будівництва Василем КуйбІдою.

— Причинами неналежного функціонування місцевого самоврядування є неналежна державна політика щодо підтримки його розвитку та неефективна державна регіональна політика.

Кожен із нас проживає в певному населеному пункті, і від того, як там розв’язуються проблеми життєзабезпечення, надаються управлінські послуги, залежить наше відчуття держави загалом і територіальної громади зокрема.

Хто повинен забезпечити належні умови життєдіяльності людини на певній території? Передусім це виконавчі представницькі органи місцевого самоврядування, які громада формує і через які розв’язує свої проблеми. Але якщо ці органи не мають достатньо повноважень, не мають фінансово-матеріальної основи, не забезпечені підготовленими кадрами, то, зрозуміло, люди тут не отримають належних послуг, це середовище стає для них безперспективним. Люди обурюються, вдаються до активних або й пасивних форм протесту, коли просто виїздять звідти на інше місце проживання. Це тягне за собою знелюднення цілих територій, що особливо небезпечно у прикордонних регіонах. Українські території починають тяжіти до інших центрів економічного розвитку, які розташовуються в сусідніх державах. Починається відплив кадрів, і ми втрачаємо контроль над частиною своєї території, водночас ламається усталена поселенська система всередині країни.

Вважаю, допоки ми не зробимо дієздатним та ефективним місцеве самоврядування, щоб воно було спроможне саме розв’язувати більшість питань забезпечення життєдіяльності території, доти будемо мати таку картину, яку спостерігаємо нині.

Переконаний, що жодні перестановки на верхівці центральної влади, жодний перерозподіл повноважень між Президентом і урядом нічого не змінять в регіонах, в основі державної піраміди. Ми повинні зміцнити публічну владу, і передусім місцеве самоврядування.

— Більшість громад не мають бюджетів розвитку, всі ресурси спрямовуються на задоволення поточних потреб. А наявні механізми фінансового вирівнювання не забезпечують бажаної рівності в наданні послуг населенню. Сьогодні лише в декількох великих містах надається більш-менш повний перелік гарантованих законодавством публічних послуг. Натомість у більшості регіонів є проблеми з наданням навіть життєво необхідних послуг.

Окрім цього, наявний механізм формування та виконання місцевих бюджетів, коли обсяг «власних» надходжень є вкрай малим, не стимулює органи місцевого самоврядування до економічного розвитку своїх територій. Украй недостатні обсяги власних надходжень місцевих бюджетів не забезпечують достатнього фінансування для підтримки та подальшого розвитку місцевої інфраструктури. Міграція активного населення до більш розвинутих регіонів у пошуках кращих умов життя чи самореалізації дедалі зменшує підприємницьку активність і кількість робочих місць, що призводить до низьких темпів зростання бази оподаткування та, зрештою, до низького рівня надходжень до місцевого бюджету. Більша частина видатків місцевих бюджетів на виконання делегованих повноважень пов’язана із фінансуванням заробітної плати працівників бюджетних установ. Але коштів, наданих у вигляді трансфертів з державного бюджету, часто навіть не вистачає для повної виплати цих заробітних плат. 80 відсотків сільських громад в Україні дотаційні, з них майже 90 відсотків — глибоко дотаційні.

— Проект Концепції мав широке громадське обговорення, проходив експертизу фахівців Ради Європи, і я радий, що Концепція нарешті затверджена. Адже про реформу місцевого самоврядування в Україні говорять від моменту ратифікації Україною Європейської Хартії про місцеве самоврядування, а це понад 10 років. Якісно перетворять нашу державу реформа місцевого самоврядування і формування дієздатних територіальних громад.

Ми підготували заходи з реалізації Концепції, паралельно працювали і над моделюванням дієздатних територіальних громад. На сьогодні маємо у 22 областях відповідні напрацювання, навіть з визначенням центрів таких громад. Якщо Верховна Рада прийме зміни до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно творення територіальних громад, то країна зможе швидко просуватися у цьому напрямі. Але навіть і в іншому разі, за допомогою громадських організацій, в тому числі міжнародних організацій і фондів, ми робитимемо все належне для розвитку місцевої ініціативи на рівні територіальних громад.

— Загалом підходи до цієї проблеми приблизно однакові, всі, у тому числі й парламентські партійні фракції, визнають необхідність децентралізації влади та передачі повноважень з центру на нижчий рівень. Але можна і не чекати прийняття нової Конституції, це питання майбутнього, а, наприклад, внести лише певні зміни до чинної Конституції щодо місцевого самоврядування та зміни до Бюджетного кодексу, які можна розглянути вже на цій сесії. Зазначу, що Прем’єр-міністр Ю. Тимошенко послідовно підтримує розвиток місцевого самоврядування, проводить через Кабінет Міністрів відповідні постанови, які розв’язують проблеми, що накопичувалися роками.

Отже, є шанс виробити спільну позицію і внести зміни, якщо не до Конституції, то хоча б до законів про державні адміністрації, місцеве самоврядування, які дали б можливість громадам об’єднуватися, утворювати єдиний представницький орган. І, маючи збільшену територіальну основу, через додаткові надходження до свого бюджету формувати бюджет розвитку, а не проїдання, як тепер.

— Якщо ми звернемося до Конституції України, то помітимо, що норми стосовно місцевого самоврядування виписано, виходячи з різних теорій — громадівської, державницької, навіть дуалістичної, тобто навіть тут немає єдиного розуміння суті функціонування та розвитку місцевого самоврядування.

Отже, нам варто обрати, нарешті, якусь одну теорію, яку будемо реалізовувати через відповідні нормативні акти. Ми повинні сформулювати ті завдання, які належить розв’язувати місцевому самоврядуванню, визначити повноваження, які слід передати з рівня центральної влади, обрахувати необхідні для розв’язання завдань фінансові ресурси, скориставшись стандартами управління і соціальних послуг. Ми повинні провести децентралізацію податкової системи, щоб місцеве самоврядування отримало свої фінансові джерела, не очікувало трансфертів і субвенцій з держбюджету для виконання делегованих повноважень (яких, до речі, має бути значно менше, ніж власних, а цього сьогодні немає).

Слід подбати про механізми співпраці між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування, виключити тут дублювання і можливі суперечності. Всі — держава і громади — мають працювати в одному напрямі, але кожен реалізовуючи свою функцію.

Для того, щоб ця система належно функціонувала, потрібно також забезпечити підготовку і добір кадрів органів місцевого самоврядування. Заміщення вакантних посад у виконавчих органах має відбуватися винятково на конкурсній основі, без прив’язки до виборів у представницьких органах. Не може бути такого, щоб після виборів міського голови чи ради змінювалися кадри у виконавчих органах, інакше матимемо, як сьогодні, вічних учнів у владі. Після останніх виборів відбулося значне, приблизно на 80 відсотків, оновлення депутатського складу рад усіх рівнів. Із 172 голів міст обласного значення повторно обрані лише 75. Майже 59 відсотків міст отримали вперше обраних керівників, які не мають спеціальної освіти у цій сфері.

— Поза будь-яким сумнівом. Якість надання соціальних послуг залежить від розміру території, обсягу місцевого бюджету, зрештою, кількості населення. Аналіз показує, що громада кількістю до 2 тисяч осіб не в змозі сама утримувати, наприклад, дитячий садок і ФАП, не кажучи вже про інші питання життєдіяльності.

Уточню, що не йдеться про перекроювання меж наявних адміністративно-територіальних одиниць, районів, областей — ми маємо сформувати дієздатні територіальні громади, провести своєрідне їхнє укрупнення.

Подивіться, якою нині є структура сільрад. 40 відсотків із них має менш як тисячу мешканців, ще третина — від 1 до 2 тисяч, 20 відсотків — від 2 до 5 тисяч і 5 відсотків — понад 5 тисяч жителів. І ми повинні дати собі відповідь на запитання, які сільські ради спроможні виконувати повноваження, визначені законодавством, у повному обсязі?

Ще трохи статистики. Протягом останніх п’яти років зменшення міського населення тримається на рівні приблизно 0,3 відсотка на рік, а чисельність сільського населення щороку зменшується на відсоток, тобто втричі швидше! Отже, падає частка сільського населення серед усього населення України. Однак Україна досі залишається найменш урбанізованою державою серед європейських. У нас за статистикою в селі мешкають майже 31,5 відсотка населення.

Хоча у нас значна кількість сільського населення, яке статистика не вважає сільським, насправді працює і живе у великих містах, передусім у містах-мільйонниках, де відбувалось пожвавлення виробництва, будівництва та торгівлі. Переїзд до великого міста — це серйозна проблема для самого міста, яке починає захлинатись від неконтрольованого зростання чисельності мешканців. Такий був латиноамериканський шлях, який привів у Мексиці та Бразилії до створення величезних міських агломерацій з численними проблемами водночас із знелюдненням решти територій. Україні такий шлях не підходить.

Наше завдання полягає в тому, щоб люди мали можливість проживати там де їм комфортно, і мати роботу неподалік від місця проживання. Такими є мета, завдання адміністративно-територіальної реформи.

Маємо зрозуміти, що місцеве самоврядування — це не лише права, а й здатність реалізовувати ці права. У будь-якій державі дотаційні громади є винятками. Держава визнає лише ті територіальні об’єднання громад, які здатні реалізовувати функції місцевого самоврядування. Тому нині в Європі відбуваються процеси укрупнення громад. Зокрема, це з успіхом зроблено в сусідній Польщі, а в нас лише заговорюють проблему.

Спроба здійснити адміністративно-територіальну реформу в Україні у 2005 році була невдала не тому, що обрали невірну мета, а тому, що не вистачило на те політичної волі. Більшість політиків тоді не завдали собі клопоту ознайомитися з документами, заглибитися у проблеми розвитку територій...

Але той досвід і ті напрацювання не повинні канути в Лету. Нині в Мінрегіонбуді трудяться чимало фахівців, які були причетні до тієї реформи, разом з ними ми напрацювали Концепцію реформи адміністративно-територіального устрою і сподіваємося, що вона не стане купою зіпсованого паперу.

Маю надію, що під час нинішньої президентської кампанії політики нарешті дослухаються до закликів від населення, від представників місцевого самоврядування децентралізувати владу, передати повноваження на місця. Нехай держава займається стратегічними, державними справами, а не розподіляє дотації та пільги, а для цього треба сформувати дієздатні громади, в тому числі за допомогою адміністративно-територіальної реформи.