Виборцеві на замітку: що дають зміни до закону про вибори Президента

 У газеті «Голос України», №169 від 10 вересня 2009 року, був опублікований та в цей же день набрав чинності Закон України №1616, яким внесено суттєві зміни до Закону України «Про вибори Президента України» від 5 березня 1999 року. Тим самим серйозно модифіковано правове поле майбутніх президентських виборів.

Об’єктивна потреба

Хоч би як критикували щойно опубліковані зміни, потреба в них об’єктивна. Без цих змін держава вступила б до виборчого процесу президентських виборів-2010 з тією ж законодавчою базою, на основі якої шість років тому готувалися та проводилися перший та другий тури голосування на президентських виборах-2004.

Як можна пригадати, тоді народні депутати Верховної Ради ІV скликання у березні 2004 року затвердили нову редакцію виборчого закону, яка містила такі інструменти, як: відкріпні посвідчення, подвійне представництво кожного зареєстрованого кандидата у Президенти в складі територіальних та дільничних виборчих комісій, відмінність елементів статусу кандидатів-самовисуванців, яка унеможливлювала участь у виборчому процесі спостерігачам від національних громадських організацій. А потім, після відомого рішення Верховного Суду України в грудні 2004 року, ті самі народні депутати Верховної Ради України ІV скликання прийняли спеціальний закон, яким обмежили випадки використання відкріпних посвідчень, обмежили склад дільничних виборчих комісій 12 та 16 членами (на дільницях, де кількість виборців перевищувала 1500 осіб), а склад територіальних виборчих комісій — 10 членами (за оригінальною редакцією, кількість членів кожної дільничної та територіальної виборчої комісії була обмежена 52 громадянами), ввели додаткові гарантії уточнення виборчих списків, прозорості підрахунку голосів, модифікували процедуру розгляду скарг на діяльність виборчих комісій.

Проте дія прийнятого 3 грудня 2004 року Закону про зміни була, так би мовити, «разовою», регулювала тільки виборчий процес 2004—2005 років. Окрім того, 23 січня 2005 року, в день вступу на пост обраного на тих виборах Президента України, закон про зміни втратив свою чинність. Відтоді законодавство про вибори Президента України автоматично повернулось до редакції березня 2004 року, розкритикованої і Верховним Судом, і міжнародними спостерігачами, а саме: ОБСЄ, представництвом з питань демократичних інститутів і прав людини від 26.12.2004 р. (ст. 3), через Заяву спільної міжнародної місії зі спостереження за президентськими виборами в Україні Європейського парламенту, Ради Європи, Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї НАТО від 22.11.2004 р. (стор. 3, 4).

До всього цього до публікації закону №1616 виборчий закон жодних змін, крім підправлень переліку державних службовців, які позбавлені права реєструватися довіреними особами кандидатів та офіційними спостерігачами, не зазнавав. Це має такий вигляд, ніби і не було проблеми. З другого боку, минуло майже три з половиною роки — чималий час навіть для найсерйознішої законодавчої ініціативи.

Якби зміни, внесені законом №1616, не набрали чинності, ЦВК, відповідно до закону в редакції 2004 року, вже оголосив би про початок виборчого процесу на виборах Президента України-2010. І тоді застаріла нормативно-правова база гарантувала б повторення всіх тих проблем, з якими суспільство зіткнулося восени та взимку 2004 року. Без жодного сумніву, і політики, і судді винними за бездіяльність законодавця, як і в грудні 2004 року, визнали б керівництво та членів Центральної, територіальних, окружних та дільничних виборчих комісій. Ось тільки невідомо, чи витримала б країна у 2009-му, в розпал економічної кризи, такі катаклізми.

Не випадково найгучнішою новизною законопроекту стало скорочення термінів виборчої кампанії: від 120 днів до 90. Отже, виборчий процес почнеться з 19 жовтня 2009 року (а не з 18 вересня), формальне висування кандидатів — у двадцятих числах жовтня. Тобто ще додатково цілий місяць Україна зможе протистояти кризі у відносно нормальному режимі, без пов’язаних з виборами додаткових управлінських ризиків та бюджетних витрат.

Хто втратить інтерес...

Іншою новизною закону №1616, м’яко кажучи, обсмоктаною до кісточок політиками та, з їхньої ініціативи, досить необ’єктивно висвітленою в ЗМІ, є зміна кількості членів дільничних та окружних виборчих комісій. У першому читанні передбачалося створити територіальні виборчі комісії в кількості 15 осіб: з фіксованим представництвом по 2 члени від політичних сил, представлених депутатськими фракціями в парламенті, та які визначаються жеребкуванням представництвом кандидатів у Президенти, кожний з яких із самого початку був уповноважений попередньо висунути по 2 кандидатури. Редакція ж 2004 року не обмежувала максимальний склад територіальних виборчих комісій й одночасно гарантувала кожному кандидату у Президенти представництво двома особами. Як результат, на виборах 2004 року кожний із 26 зареєстрованих кандидатів висунув у склад територіальних виборчих комісій по 2 особи, призвівши в такий спосіб до того, що число членів окремих територіальних виборчих комісій зросло до 52, а кворум, необхідний для прийняття рішень, — до 35. Проте на практиці у другому та третьому турах, де за перемогу боролись тільки 2 кандидати в Президенти, нерідко безумовну зацікавленість в участі в роботі територіальних виборчих комісій виявили передусім ті 4 члени комісій, номіновані кандидатами, котрі вийшли до другого туру. Це означає, що 48 із 54 членів територіальних виборчих комісій могли б у будь-який момент втратити цікавість до роботи комісій, їх нез’явлення або відмова підписувати документи зробило б засідання комісії недійсним і могло призвести до зриву виборів на виборчій дільниці. А великому капіталу надавалась можливість «купити» більшість у виборчих комісіях шляхом реєстрації відповідної кількості «технічних» кандидатів у Президенти. У тому числі можливість завдяки цій більшості зірвати проведення виборів на дільниці, в окрузі, і навіть у всій країні. Очевидно, саме за це боролись «правозахисники» та «експерти», і в цьому плані їх перемога обернулася програшем української репрезентативної демократії. У підсумковій редакції законодавець «відіграв назад» і залишив у силі норму, за якою кількість членів виборчих комісій відповідає кількості зареєстрованих кандидатів у Президенти, обмежив кількість кандидатів, які висуваються, одним (в редакції 2004 року — два) і залишив у силі норму про обов’язковий кворум у дві третини членів виборчої комісії.

Проте багато інших конструктивних положень першої редакції законопроекту вдалося зберегти, і вони заслуговують найпильнішої уваги.

Що ж несуть вони для виборця з точки зору ліквідації порушень у виборчому процесі, починаючи з неточностей у списках виборців і закінчуючи встановленням результатів виборів?

Судовий пріоритет

По-перше, виборець, який не знайшов себе у списках виборців, не згідний з відміткою «може/не може самостійно пересуватися» або якщо встановив наявність у списках згадування однієї особи два або більше разів, згадування померлих або тих громадян, які проживають за кордоном, зможе оскаржити ці помилки за своїм вибором в одну з чотирьох інстанцій: у дільничну, окружну виборчу комісію, в орган ведення державного реєстру виборців або в окружний адміністративний суд. У разі, якщо скарга подана і в суд, і у виборчу комісію, судовий розгляд має пріоритет, а провадження за скаргою в комісії припиняється. З такою скаргою виборець повинен звертатися особисто, не пізніше, ніж за одну годину до закінчення голосування, тобто до 20-ї години 17 січня 2010 року. Я порадив би всім все-таки не чекати дня голосування, а завчасно перевірити дані про себе та своїх близьких у попередніх списках виборців, які буде вивішено на виборчих дільницях, а в разі виявлення похибок — негайно їх оскаржити. До речі, це важлива новела закону, щоб виборець зміг оскаржити неточності у виборчих списках не лише стосовно себе, а й інших осіб.

Крім того тепер під час виборчого процесу коло органів, чиї акти та діяльність в межах виборчого процесу оскаржуються у виборчі комісії за спеціальною процедурою Кодексу адміністративного судочинства та Закону «Про вибори Президента», обмежено самими виборчими комісіями, їх членами, кандидатами у Президенти України та їхніми довіреними особами. Отже, з-під дії спеціальних процедур та скорочених термінів буде виведено засоби масової інформації, суспільні приватні підприємства та організації, органи державної влади та місцевого самоврядування.

Термін, протягом якого можна оскаржувати акти, дії або бездіяльність територіальних виборчих комісій, їх членів, кандидатів та їхніх довірених осіб (в редакції 2004 року — 7 днів), приведено у відповідність до Кодексу адміністративного судочинства (5 днів).

До порушень, які відбуваються в день голосування, застосовується спеціальний термін оскарження: якщо скарга подається на місце в комісію, де допущено порушення, — до закінчення голосування, тобто 20-ї години 00 хвилин 17 січня 2010 року, а якщо у вищу комісію або суд, — до 24-ї години 00 хвилин 18 січня 2010 року.

Також законом пропонується скоротити термін розгляду скарг виборчими комісіями: з передбачених виборчим законом 1999 року 5 днів до 2 днів. До того ж розгляд скарг на порушення, які відбулися до дня голосування, має бути завершений до 24-ї години 00 хвилин дня, що передує дню голосування (раніше — до 8-ї години 00 хвилин ранку дня голосування), а на порушення, здійснені в день голосування, — до 19-ї години 00 хвилин дня голосування (раніше — до 24-ї години 00 хвилин дня наступного за днем голосування).

Щаблі оскарження

Відповідно до традиції, що склалася, акти нижчих виборчих комісій зможуть бути оскаржені у вищі. Так, акти дільничної виборчої комісії можна буде оскаржити або у вищу окружну виборчу комісію, або в окружний адміністративний суд за місцем розташування комісії. Акти окружної виборчої комісії можуть бути оскаржені або в Центральну виборчу комісію, або, знову-таки, у відповідний окружний адміністративний суд. До того ж із настанням дня голосування відповідний адміністративний суд стане єдиною інстанцією для оскарження рішень окружної виборчої комісії: в цей раз законодавець вирішив звільнити ЦВК від тягаря розгляду скарг одночасно із встановленням результатів виборів. Починаючи з дня голосування всі скарги, подані до ЦВК на діяльність окружних виборчих комісій, залишатимуться без розгляду, звернутися можна буде лише у відповідний суд, але й суди буде обмежено в часі: скарги, які суди не встигнуть розглянути протягом 2 днів після дня голосування, залишаться без розгляду, а провадження у цих справах буде припинено.

Отже, ЦВК починаючи з дня голосування зможе сконцентруватися на організації фінального етапу виборчого процесу і встановленні результатів виборів, на що йому відведено максимум 10 днів з можливістю продовження на один день у разі уточнення протоколів окружних виборчих комісій, до того ж на третій день після дня голосування ЦВК зможе мати повну картину підсумків судового оскарження результатів голосування в округах і підбивати підсумки. При цьому не побоюючись, що результати в будь-якому з них в останній момент буде визнано недійсними судом. Такі формулювання здаються виправданими, оскільки дають змогу і судам, і виборчим комісіям, у тому числі і ЦВК, виконати свою роботу, яка в попередній редакції виборчого закону могла бути заблокована, передусім на стадії встановлення результатів виборів.

Принциповим положенням закону є заборона суду під час розгляду виборчих спорів у межах виборчого процесу виборів Президента України забезпечувати позовні вимоги (тобто забороняти до завершення судового розгляду здійснювати ті чи інші дії, зупиняти дію оскаржуваних актів). У протилежному випадку досить буде певної позиції декількох суддів та роботи декількох юристів, щоб паралізувати Президентські вибори-2010 по всій країні.

Замість окремих статей 100, 101, 102 законом водиться розширена редакція статті 100 виборчого закону, яка встановлює низку раціональних обмежень прав суб’єктів виборчого процесу оскаржити дії один одного. Так, виборці зможуть оскаржити дії та бездіяльність кандидатів у Президенти, зокрема, під час здійснення передвиборної агітації лише в тому разі, якщо оскаржуваними актами завдано конкретної шкоди особисто їх правам та інтересам. А порушення у процедурі висування кандидата у Президенти зможе оскаржити тільки інший кандидат у Президенти або його довірена особа. Одночасно обмежено перелік підстав для прийняття ЦВК рішення про скасування реєстрації кандидатів у Президенти. Порушення норм закону стосовно ведення виборчої кампанії може мати наслідком винесення ЦВК попередження кандидату у Президенти. Проте незалежно від кількості таких попереджень, підстав для скасування його реєстрації не виникне, якщо тільки в таких порушеннях не буде встановлено вироком суду складу умисного злочину. Ця конструкція, також апробована на парламентських виборах, спрямована захищати кандидатів від штучно організованих провокацій.

Іншим ключовим нововведенням пропонується змінити правила підсудності виборчих спорів стосовно виборів Президента. Відповідно до принципів, першопочатково встановлених Кодексом адміністративного судочинства, судовий розгляд більшості виборчих спорів здійснюватиметься у двох інстанціях: першій та апеляційній. До того ж акти, дії та бездіяльність ЦВК, кандидатів у Президенти України, їх довірених осіб і політичних сил будуть оскаржені в єдиному суді — Київському апеляційному адміністративному. Апеляційною інстанцією у цій категорії справ, як і на парламентських виборах 2006 та 2007 років, буде Вищий адміністративний суд України. Важливою зміною є передача повноважень скасовувати реєстрацію кандидата у Президенти від Верховного Суду України Центральній виборчій комісії, яка зможе прийняти таке рішення винятково в разі виникнення однієї з передбачених законом підстав, перелік яких загалом залишено незмінним і він не містить положень, які явно можуть бути використані з метою здійснення тиску на кандидата у Президенти.

Порушення шукати на виборчих дільницях

Не менш важливо, що з предмета судового оскарження виключається встановлення результатів виборів окружних виборчих комісій у територіальних виборчих округах. Отже, кандидати, їх довірені особи та спостерігачі зможуть зосередитися на виявленні, запобіганні та виправленні порушень там, де їх можна виправити найлегше та найшвидше, — на виборчих дільницях. А зрив виборчої кампанії на рівні територіальних виборчих округів стане неможливий. Аналогічна норма Закону України «Про вибори народних депутатів України» була успішно апробована під час виборчих кампаній 2006—2007 років.

За аналогією з виборчими комісіями терміни розгляду адміністративними судами всіх перелічених вище категорій справ пропонується скоротити: з 5 до 2 днів, що стосується і розгляду судами скарг на кінцеві загальнонаціональні результати виборів. Як відомо, у 2006 та 2007 роках ВАСУ мав труднощі, намагаючись вкластися у п’ятиденний термін. Тому дводенний розгляд цього разу може вимагати безперервного судового засідання, що триватиме і вдень, і вночі.

Найбільш спірним і потенційно проблемним аспектом законопроекту є зміна підсудності найрезонанснішої категорії справ — про визначення кінцевих результатів виборів. Судовий процес, який уже став традиційним і який завершив виборчі кампанії 2004, 2006 та 2007 років та дав «путівку в життя» декільком поколінням українських юристів, відповідно до законопроекту пройде не у Верховному Суді України, як це було у 2004 році, а по черзі у двох судах: у першій інстанції — в Київському апеляційному адміністративному суді і потім в апеляційному — у Вищому адміністративному суді України.

Відповідні зміни внесено і до виборчого закону, і до Кодексу адміністративного судочинства України. До того ж відповідні норми Кодексу адміністративного судочинства України в редакції закону №1616 стали суперечити одна одній. Так, новою редакцією ч. 3 ст. 172 та ч. 6 ст. 177 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що на оскарження встановлених ЦВК загальнонаціональних результатів виборів Президента та народних депутатів України більше не розповсюджується спеціальний порядок розгляду всіх скарг одним (Вищим адміністративним) судом, в одному провадженні, в першій та останній інстанції — а розповсюджується загальний порядок оскарження: в першій інстанції — в Київський апеляційний адміністративний суд, і в апеляційній — у Вищий адміністративний суд України. Одночасно ч. 4 ст. 18, також викладена в новій редакції тим само законом №1616, каже зовсім протилежне: справи стосовно встановлення ЦВК результатів підсудні Вищому адміністративному суду саме як суду першої інстанції. Її повторює і нова редакція ч. 11 ст. 176 Кодексу: вона передбачає неможливість апеляційного оскарження рішення Вищого адміністративного суду у справі про оскарження результатів виборів, — ніби він виступає в розгляді справ цієї категорії саме як суд першої інстанції. Отже, законодавцем створена серйозна правова колізія, як то кажуть, на рівному місці. Заклики подолати цю проблему буквально потонули в, очевидно, замовній інформаційній кампанії з метою зберегти чинними спірні положення виборчого закону зразка березня 2004 року. Нагадаємо, що на загальнонаціональних виборах 2006 та 2007 років Вищий адміністративний суд двічі виступив одночасно першою та останньою інстанцією у справі про оскарження результатів виборів. А в цьому разі штучно створену колізію закону необхідно негайно усунути шляхом внесення спеціальної зміни в Кодекс адміністративного судочинства України. Відповідний законопроект мною вже зареєстрований.

Загалом уважне вивчення змін, передбачених законопроектом №4741 (особливо в його первинній редакції) та введених у дію законом №1616, порівняння їх з редакцією Закону «Про вибори Президента України» березня 2004 року не викликає сумніву в доцільності змін. Шкода лише, що політичні ігри та, очевидно, замовні матеріали галасливих псевдоекспертів не дали змоги внести у виборчий закон всі раціонально необхідні виправлення, а в сам процес змін внесли плутанину, що призвело до помилок, наслідком яких стали юридичні колізії та необхідність нових змін.

Сергій КІВАЛОВ, народний депутат України, голова Комітету Верховної Ради України з питань правосуддя, екс-голова Центральної виборчої комісії (2004 р.).