Як не опуститися на дно корупційної ями

У Комітеті Верховної Ради з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією пройшли слухання на тему «Антикорупційні аспекти: забезпечення прозорості в публічному секторі». Народні обранці та запрошені фахівці галузі говорили про необхідні законодавчі зміни, які допоможуть нашій країні вирішити низку проблем.

На території Європи законодавче закріплення принципу прозорості в публічному секторі має більш як двохсотрічну історію, зауважив у своєму виступі голова комітету Ігор КалЄтнІк. Історичний досвід свідчить, що ефективне функціонування держави можливе виключно в умовах належної реалізації принципу прозорості у публічному секторі. Його впровадження сприяє досягненню соціальної стабільності, підвищенню темпів соціально-економічного розвитку країни, забезпеченню прав і свобод громадян.

Суть принципу прозорості в публічному секторі полягає в можливості громад контролювати діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Його завдання — забезпечити зворотний зв’язок суспільства з владою. Крім того, це один із стримуючих факторів, що має запобігати виникненню та поширенню такого негативного явища, як корупція.

Рівень корупції в нашій країні зашкалює. Одних лише протоколів про цей злочин в 2007 році направлено до суду майже шість тисяч, у 2008-му — майже сім. Торік правоохоронними органами направлено до суду близько двох тисяч кримінальних справ. І це лише крапля в морі. Незважаючи на позитивну динаміку показників боротьби з корупційними проявами, навряд чи її можна назвати достатньою. І ситуація в цілому, на жаль, не поліпшується.

Заради об’єктивності слід зауважити: питання боротьби з корупцією і її запобігання є проблемою не лише України, а й інших країн, у тому числі економічно розвинених з високим рівнем демократії.

У жовтні 2006 року Верховна Рада ратифікувала Конвенцію ООН проти корупції та Кримінальну конвенцію боротьби з корупцією. Однак ці дуже важливі міжнародно-правові акти, незважаючи на їх ратифікацію, досі не набрали чинності, оскільки задля цього необхідно імплементувати їх положення в національне законодавство. Саме на це і спрямовано активну законотворчу діяльність Комітету Верховної Ради з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією. Ним уже підготовлені до другого читання проекти антикорупційних законів — про засади запобігання та протидії корупції, про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень та про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення.

На слуханнях обговорювали законопроект, який зачіпає правила професійної етики на публічній службі та запобігання конфлікту інтересів, а також документи про конфлікт інтересів у діяльності публічних службовців і про заходи державного фінансового контролю публічної служби. Вони є наступною сходинкою в напрямку вдосконалення антикорупційного законодавства. Коло питань, що ними регулюються, відповідає положенням статей 7 і 8 Конвенції ООН проти корупції, органічно продовжує положення закону про засади запобігання та протидії корупції, входить до кола нормативно-правових актів так званого великого антикорупційного пакета.

Конвенція проти корупції передбачає, що для боротьби з цим явищем кожна держава-учасниця заохочує непідкупність, чесність і відповідальність своїх державних посадових осіб згідно з основоположними принципами своєї правової системи. Зокрема, кожна держава-учасниця прагне застосувати в рамках своїх інституціональних і правових систем стандарти поведінки для правильного, добросовісного і належного виконання державних функцій.

Мета проектів законів щодо професійної етики та запобігання конфлікту інтересів у діяльності публічних службовців — усунути причини та умови, що призводять до корупції і злочинів у сфері службової діяльності. Конфлікт інтересів становить реальні або такі, що видаються реальними, суперечності між приватними інтересами особи та її службовими повноваженнями, наявність яких може вплинути на об’єктивність та неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих особі службових повноважень. Водночас законодавчі важелі щодо уникнення ситуацій, коли робота посадовця залежить від зв’язків у тій чи іншій політичній партії, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів не передбачені.

Реалізація особистих інтересів публічними службовцями всупереч інтересам держави порушує загальноприйняті моральні норми і призводить до корупції. Саме суперечність між службовими повноваженнями та приватними інтересами посадовця є тим рифом, що ускладнює процес публічної служби, викликає у громадськості зневажливе ставлення до публічного сектору загалом і має розглядатися належним чином, передусім не заради кримінального покарання, а з метою відокремлення кар’єри посадовців від політики. Тому й необхідно закріпити етичні засади діяльності державних службовців на законодавчому рівні.

Ухвалення такого закону сприятиме підвищенню прозорості та загального контролю за діяльністю публічних службовців, дасть змогу збільшити рівень довіри з боку громадян до владних інститутів, надасть можливість мінімізувати корупційні ризики та підвищити ефективність виконання функцій держави і місцевого самоврядування.

Необхідність прийняття закону про заходи державного фінансового контролю публічної служби обумовлюється тим, що основою вчинення корупційних діянь та значної кількості злочинів у сфері службової діяльності є корисливі мотиви. У цьому контексті найбільш ефективним заходом, здатним забезпечити зниження рівня корупції в державному секторі, є запровадження ефективної системи державного фінансового контролю за декларуванням доходів, майнового стану та видатків осіб, уповноважених на виконання функцій держави, та їхніх близьких родичів. Позаслужбова діяльність, активи, істотні подарунки, матеріальні і нематеріальні вигоди посадовця мають бути обов’язково задекларованими, оприлюдненими, а в разі необхідності — перевіреними. При цьому вимагає додаткового вивчення та унормування питання, пов’язане з подальшою трудовою діяльністю посадовців у приватному секторі.

Головною особливістю законопроекту є те, що він спрямований не лише на виявлення фактів незаконного збагачення публічних службовців, а й на виявлення фінансових конфліктів інтересів. Система виявлення та запобігання конфлікту інтересів вже довела своє право на життя у сфері боротьби з корупцією провідних правових систем світу. Ухвалення документа сприятиме підвищенню рівня прозорості та контролю громадськості за діяльністю державних і муніципальних органів. Вчасне виявлення фінансових конфліктів інтересів, запобігання їм дасть можливість мінімізувати корупційні ризики, підвищити ефективність протидії ухиленню від сплати податків.

Незважаючи на прогресивність і актуальність згадуваних законопроектів, у суспільстві вони сприймаються досить неоднозначно. Варто пам’ятати, що значущість порушених проблем вимагає виваженого та обґрунтованого підходу до їх вирішення. Ж.-Ж. Руссо відзначав, що створення системи законів — справа велика і складна, яка вимагає відповідних знань і проникливості. Саме тому виникла необхідність провести слухання, з’ясувати думку провідних науковців і практиків, народних депутатів, міжнародних експертів та представників громадськості з порушених питань, визначити найбільш оптимальні підходи до їх вирішення.

Пан Аке Петерсон, представник Генерального секретаря Ради Європи з координації програм співробітництва в Україні високо оцінив роботу комітету. Співпрацю із ним він назвав «дуже плідною, продуктивною і такою, що надає впевненості».

Рада Європи спільно з корпорацією «Виклики тисячоліття» (МСС), окрім вищезгаданих законопроектів, також наголошує на важливості й інших документів. Приміром, таких, як етичний кодекс та розкриття фінансового і майнового стану. На думку Аке Петерсона, чи не найважливіше питання — реформа публічної адміністрації. Це важливо для зменшення корупційних ризиків у публічній адміністрації, забезпечення антикорупційного відсіву.

Україна має дотримуватися міжнародних, європейських стандартів. Аке Петерсон нагадав про 25 рекомендацій ГРЕКО, скерованих на встановлення законодавчих рамок і практики, що враховує передовий світовий та європейський досвід. Він поінформував, що проект протидії корупції в Україні (UPAC) вже організував декілька заходів та «круглих столів», які дали можливість налагодити плідну дискусію, що підкреслила потребу запровадження етичних стандартів, регулювання питання конфлікту інтересів та ефективної системи оприлюднення стану фінансових доходів і активів. Від імені президента ГРЕКО, Аке Петерсон сказав, що зусилля українських державних органів високо цінуються. А слухання назвав «ще одним важливим кроком, що наближує нас до потрібного результату».

Боротьба з корупцією надзвичайно важлива для України та її подальшого економічного та демократичного розвитку, зазначила у своєму виступі Дженіна Ярузельськи, директор регіональної місії агентства Сполучених Штатів Америки з міжнародного розвитку в Україні, Білорусі та Молдові. Успішна реалізація антикорупційної реформи не лише забезпечить нашій країні інвестиції, а й на перспективу дасть змогу розвивати капітал, зростати.

Уряд США працює в партнерстві з урядом України для розв’язання проблеми поширення корупції вже протягом двох з половиною років через міжнародну корпорацію «Виклики тисячоліття» і через Порогову програму. Увагу зосереджено на тій частині Кабміну, що протистоїть викликам корупції в цілій низці галузей, аби дати можливість засобам масової інформації та громадянському суспільству відстежувати та розкривати корупційні прояви, щоб можна було правильно оптимізувати, врегулювати ділове життя, вступ до вищих навчальних закладів.

До здобутків, на думку Дженіни Ярузельськи, можна зарахувати істотний поступ у розвитку громадянського суспільства та появу кампаній, що лобіюють і агітують за відповідні зміни. До плюсів вона також зарахувала автоматизацію діяльності шести судів із значним підвищенням прозорості та ефективності їхньої роботи, а також те, що півмільйона українських випускників складають стандартні іспити, що дають об’єктивні підстави для вступу до вищих навчальних закладів, забезпечуючи доступність освіти.

Ці, та не менш важливі інші, заходи дають можливість боротися з корупцією в державному секторі і поліпшувати цю боротьбу впродовж кількох останніх років. Водночас поки що в Україні немає деталізованої законодавчої бази. Ухвалення законодавчих актів, що розглядаються комітетом сьогодні, дасть змогу реагувати на корупційні вияви, посилювати законність, створювати міцнішу базу для стійкого розвитку та успішної діяльності відповідних структур і підвищення довіри громадськості.

За даними директора регіональної місії, дві третини українців у лютому цього року вважали, що корупція — це поширене явище, 58 відсотків респондентів упевнені: заходи, які вживаються з цього приводу, неефективні. Отже, постає потреба певного реагування, запровадження норм професійної етики та фінансового декларування. Відповідне законодавство — це наріжний камінь ефективної антикорупційної стратегії не лише в Україні, а й у всьому світі. Проекти законодавчих актів, що розглядаються комітетом, — плід багатомісячної праці не лише державних службовців. Це не просто внесок багатьох політичних сил, вони відображають передовий міжнародний досвід у боротьбі з корупцією в урядових органах. Якщо ці законопроекти ухвалять, то українські громадяни й міжнародна спільнота дізнаються, що Україна вживає важливих конкретних заходів, щоб налагодити кампанію з профілактики корупції та ефективної боротьби з нею.

Учасники комітетських слухань розглянули окремо кожен із трьох зазначених законопроектів. Документ про конфлікт інтересів у діяльності публічних службовців представив член Комітету з питань правової політики Юрій МІрошниЧенко. Він зауважив, що законопроект готувався спільно з Головдержслужбою.

Багато років поспіль деякі очевидні речі просто не вдавалося довести до розуміння і в правоохоронних органах, і навіть у Верховній Раді, наголосив парламентарій. Нині є очевидний прогрес. Складається коло спеціалістів, фахівців, правників, правозахисників у всіх фракціях, які можуть сформувати позиції політичних сил і ухвалити реальне, діюче, ефективне законодавство.

Абсолютно корупція ще не подолана ніде. Навіть у США говорять про боротьбу із цим явищем. Але там йдеться про окремі факти. Цю тенденцію і масштаб не можна порівняти з тим, що є у нас. У нас це системне явище, до якого спонукає багато в чому і, можливо, недосконалість нашого законодавства.

Юрій Мірошниченко поінформував, що в законопроекті, який він представляє, йдеться передусім про конфлікт інтересів, про ефективні засоби відстеження, контролю тощо. Він закликав свого колегу Сергія Власенка не змагатися за авторство, а піти на те, щоби зробити один спільний законопроект і внести його до сесійної зали. Це унеможливить голосування за партійною ознакою, яке може призвести до того, що не ухвалять жодного документа.

«Якщо поставити за мету комплексно вирішити проблему корупції, а не окремими фрагментами, то варто ті корисні речі, які є в законопроектах, уже ухвалених у першому читанні, об’єднати з тими, які пропонуємо ми, бо ідеологія, за великим рахунком, десь перегукується», — підкреслив Юрій Мірошниченко. Він поінформував, що комітет працював на ґрунті, який до того був напрацьований експертами з врахованим досвідом міжнародної спільноти і особливостями України. Деякі проблеми, зі слів парламентарія, об’єктивно існують. Як от наприклад, що стосується суб’єктності: може юридична особа бути суб’єктом відповідальності за корупцію чи не може? Тут є об’єктивні розбіжності, бо доведеться змінювати ідеологію правової системи. Це серйозні дискусії. «Наша позиція ґрунтується на тому, щоб не протиставляти, скажімо, Головдержслужбу і парламент, не протиставляти одну фракцію іншій, опозицію і коаліцію. Сьогодні ми готові до конструктивної співпраці», — наголосив Юрій Мірошниченко.

Водночас він закликав колег бути обережними у правових ініціативах, щоб не перетворити законодавство на додатковий інструмент вибіркової розправи над тими, хто не подобається окремим правоохоронним органам, і в політичній, і в конкурентній боротьбі. Так, слід враховувати, що рівень правової культури українського суспільства і, скажімо, країн Західної Європи або Сполучених Штатів різний. Тож деякі речі, які там приймаються на рівні корпоративних кодексів честі або поведінки, у нас мають бути дуже ретельно розроблені й внесені в законодавство.

Ми перебуваємо в ситуації, коли говорити замало, відзначив у своїй промові Сергій Власенко. Тож на часі не косметичний крок, який трішки змінить систему, а крок, здатний відновити довіру людей до державного службовця. Це можна зробити, лише довівши, що державна або, так звана, публічна служба звільнилася від корупції, або її рівень значно знижено порівняно з нинішнім.

Політик поінформував, що лише за останній рік, відповідно до досліджень «Трансперенсі інтернешенл», Україна за рівнем корупції впала на 17 позицій порівняно з попереднім роком. Тобто в 2008 році ми були на 117-му місці зі 180 країн світу, а сьогодні — на 134-му, поряд з Нікарагуа, Пакистаном і Коморськими островами.

Щоб запровадити ефективний механізм боротьби з корупцією, група народних депутатів розробила і внесла два законопроекти, які Сергій Власенко презентував на слуханнях.

Він зазначив, що законопроект про правила професійної етики на публічній службі та запобігання конфлікту інтересів не називав би кодексом професійної етики публічного службовця, бо той мав би глибше регламентувати поведінку публічного службовця. Документ є дороговказом, який визначає можливості, вказує якісь поведінки, лише називає принципи, якими має керуватися публічний службовець під час здійснення публічної служби.

Лише два з цих принципів більш глибоко розглянуті у законопроекті — принцип конфлікту інтересів та принцип отримання неправомірної вигоди. На думку авторів законопроекту, саме завдяки цим ганебним явищам здебільшого і процвітає в нас корупція. Норми, передбачені вказаним законопроектом, запроваджують механізми протидії насамперед цим явищам.

Парламентарій констатував: цю позицію поділяють і автори попереднього законопроекту. Відтак пропозиція Юрія Мірошниченка про об’єднання зусиль і створення єдиного законопроекту може виявитися цілком прийнятною. У своєму виступі народний депутат висловив задоволення з того, що Кабінет Міністрів поділяє позицію авторів законопроекту і готовий розглянути питання про створення Антикорупційного бюро. «Неважливо, як цей орган називатиметься, важливо, якими функціями він буде наділений. Якщо він буде наділений функціями уповноваженого органу, як це передбачено в нашому законопроекті, то це вітається авторами законопроекту», — підкреслив Сергій Власенко.

Зі слів парламентарія, із колегами він не погоджується лише в частині об’єднання в одному проекті принципів етичної поведінки публічних службовців та проблематики, пов’язаної з декларуванням і фінансовим контролем публічної служби. Ці два питання мають бути розведені в різних законопроектах, оскільки саме фінансовий контроль публічної служби є одним із елементів, який освячує корупцію.

Законотворець висловив щире переконання в тому, що корупція квітне лише в тіні, коли суспільство про неї щось чує, але не має про це достеменної інформації. Тож одне із завдань цих законопроектів — витягти проблему на громадське обговорення, щоб суспільство мало реальний вплив на процеси контролю за проходженням публічної служби.

«Справді, є певні складнощі, пов’язані з прийняттям цих законів, — зауважив Сергій Власенко. — Передовсім вони зумовлені тим, що законопроектами, які я презентую і який презентував пан Мірошниченко, запроваджується новий термінологічний апарат, який не зовсім, можливо, сприймається нашими законотворцями. Проте, на мою думку, термінологічний апарат виписаний досить чітко, він відображає ідеологічні погляди авторів законопроектів на терміни, які ми використовуємо. Саме тому замість терміна «державна служба» використано більш широкий термін «публічна служба», що охоплює практично всіх посадовців, які так чи інакше мають стосунок до держави в широкому сенсі цього слова».

Зі слів пана Драго Коси, президента Групи держав проти корупції (ГРЕКО), голови комісії із запобігання корупції Республіки Словенія, нині стільки говориться про корупцію тому, що впродовж багатьох років правоохоронні органи й судова система боролися з нею винятково репресивними засобами. Однак таких заходів недостатньо з огляду на умови, які породжують корупцію.

Насамперед корупцію треба попереджувати там, де вона найбільше може виникати, — у владі, де «виробляється» політика. Тож різноманітні заходи почалися саме з державного управління. У 2003 році прийнято Конвенцію ООН проти корупції. Вона була відкрита для підписання, і Україна її ратифікувала. Конвенція має главу про правила фінансового декларування та про створення інституцій, які втілюватимуть ці правила на практиці, а також стосовно кодексу етики публічних службовців. Від країн вимагається розгляд можливості запровадження більш ефективного контролю фінансових активів осіб, які виконують функції держави. Ці заходи мають бути втілені не лише в Україні, а й у багатьох країнах. Отже, ми кажемо і про репресивні заходи, тому що наслідки корупції необхідно ліквідувати, і злочинці мають потрапити за грати.

Слід відзначити, що недавно в Україні значно збільшено санкції за корупцію. Однак важливо мати не тільки ефективну правоохоронну систему, а й необхідні запобіжні заходи для подолання корупції. Враховуючи, що існують різноманітні можливості підходів, ще в 2007 році ГРЕКО видала 25 рекомендацій для України. «Чотири роки тому ми перевіряли, як ці рекомендації втілюються, — поінформував Драго Коса. — З 25 рекомендацій майже всі запроваджено, частково або повністю. Серед них, зокрема, значиться важливість реформування державного управління. Ви маєте перетворити цю систему на таку, що служить громадянам і суспільству. Ми також рекомендували підвищити прозорість шляхом розширення доступу громадськості до цих рекомендацій».

Законопроекти про правила професійної етики та про правила державного фінансового контролю публічної служби Драго Коса назвав «найбільш досконалими з тих, які доводилося бачити у своєму житті, навіть якщо говорити про країни з давно усталеною демократією». У них ідеться про корисні й ефективні системи, які мають забезпечити етичну поведінку всіх публічних службовців, а також належне регулювання системи декларування доходів та активів.

Під час комітетських слухань також виступили урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики Юрій Сухов, декан Школи права Фордгемського університету пан Вілльям Тренор (США), начальник Головного управління державної служби Тимофій Мотренко, голова Вищої ради юстиції Лідія Ізовітова, народні депутати та представники громадських організацій.

Підсумовуючи роботу комітетських слухань, учасники дійшли висновку, що основні положення проектів законів про конфлікт інтересів у діяльності публічних службовців (№4420), про правила професійної етики на публічній службі та запобігання конфлікту інтересів (№4420-1) і про заходи державного фінансового контролю публічної служби (№4472) відповідають суті двадцяти керівних принципів боротьби з корупцією, які визначено резолюцією 97(24) Комітету міністрів Ради Європи від 6 листопада 1997 року, положенням статей 7 і 8 Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції та статей 10—12 доопрацьованого для розгляду Верховною Радою у другому читанні проекту закону про засади запобігання та протидії корупції (№0876).

Так, Комітету Верховної Ради з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією рекомендовано запропонувати Кабінету Міністрів, компетентним органам державної влади і об’єднанням громадян висловити власні позиції до законопроектів. Також слід провести поглиблений аналіз визначених у трьох законопроектах понять термінів, які застосовуються у проекті закону про засади запобігання та протидії корупції і щодо співвідношення і меж розмежування системи декларування, передбачуваного заходами державного фінансового контролю та системи податкового декларування. Комітет також має підготувати на підставі спеціально проведених розрахунків фінансово-економічні обґрунтування законопроектів і врахувати положення висновків Головного науково-експертного управління Верховної Ради.