Компактність і прозорість законопроектів — важливі критерії їхньої якості

Проведена кілька років тому під керівництвом В. М. Литвина інвентаризація законопроектів, розглянутих Верховною Радою1, показала, що потік законопроектів перевищує розумний обсяг, ті рамки, які дозволяли б приділяти необхідну увагу кожному законопроекту окремо. І цей потік не вичерпується. Тим часом, нібито вже давно стало зрозуміло, що для забезпечення якості, ефективності законодавства корисніше вдосконалювати чинні закони, загальна кількість яких уже в принципі достатня, ніж плодити без кінця нові. У повсякденній практиці законодавчої діяльності ми якось стали забувати стару істину — краще менше, та ліпше. Законодавство має бути компактнішим. У противному разі воно стає якоюсь неозорою масою норм, що перешкоджає вивченню і реалізації законів. Депутати фізично не в змозі прочитати всю безліч внесених нині пухлих законопроектів (не кажучи вже про те, щоб їх глибоко вивчити).

Законів не тільки занадто багато — багато які з них до того ж іще й дуже об’ємисті, надто багатослівні. Багатослівність маскує зміст проекту, коли хочуть щось приховати, або його беззмістовність, видимість начебто великої проробленої праці. Воно не нешкідливо, заважає вивченню і законопроекту, і закону, затемнює їхній зміст (не кажучи вже про величезну витрату паперу і часу для розмноження та читання об’ємистих текстів).

Багатослівністю нерідко намагаються прикрити, зробити малопомітними або взагалі непомітними лазівки, що їх спеціально залишають для різного роду махінацій чи в певних групових інтересах. А іноді й просто тому, що не можуть сформулювати ту чи іншу пропозицію більш компактно.

Прикладом невиправданої багатослівності й непрозорості може служити, зокрема, Цивільний кодекс, який нараховує більш як 1300 статей, значно переважає за обсягом інші кодекси. В ньому містяться чимало неоднозначних формулювань і значні надлишки, які стали очевидними в процесі застосування. Невелику частку цих надлишків уже пропонувалося в юридичній літературі стосовно ЦК вилучити. Зокрема, виключити деякі статті, що переобтяжують кодекс і призначені тільки для господарських структур та ускладнюють застосування низки правових норм, у тому числі й для захисту інтересів і прав громадян, заради яких він розроблявся. На часткове вирішення завдання розвантаження ЦК від непотрібних у ньому норм було спрямовано лаконічно викладений законопроект №3630. Однак деякі юристи, підтримавши цей проект за змістом, вважають, що він... занадто короткий. Потрібний, мовляв, об’ємніший, який охоплює більше коло питань. Отут знову відіграла роль законотворча гігантоманія.

Прикладів створення лазівок у законах, що маскуються багатослівним текстом, наведено в спеціальній літературі вже чимало (див., наприклад, статті «Шкідливі лазівки». «Закон і бізнес», 1—10. ІV. 2009 р.). Про деякі з них йшлося на слуханнях, організованих Комітетом з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності наприкінці минулого року. Незважаючи на рекомендації слухань, спроби створення шкідливих лазівок, що маскуються у великому тексті законопроектів, тривають. Багатослівні прожекти, які містять подібні лазівки, з’являються знову й знову.

Мін’юстом, наприклад, розпочато лобіювання законопроекту «Про господарські об’єднання», опублікованого на сайті Мін’юсту 5 лютого 2009 року. В раніше розробленій концепції цього законопроекту було запропоновано два варіанти. Першим варіантом відповідно до розробленої нашими науковцями в 2006 році Концепції удосконалення законодавства на базі чинного Господарського кодексу України передбачалося доповнення декількома статтями глави 12 зазначеного кодексу, присвяченої об’єднанням підприємств. Другим — прийняття додаткового багатослівного закону за надуманим мотивом про нібито неможливість внести кілька доповнень у чинний кодекс, у якому об’єднанням присвячено спеціальну главу. Мін’юст розробив проект за другим варіантом. Коли з’явився текст проекту, стало зрозуміло, навіщо замість коротких доповнень до глави 12 ГК пропонується прийняти ще один досить пухлий закон — річ у тому, що в об’ємному тексті приховано лазівку, яку не вдалося б узаконити, якщо вносити норму, що її містить, окремим доповненням до ГК.

Лазівка полягає в тому, що дозволяється включати до складу об’єднань підприємств, що їх утворюють юридичні особи, в тому числі державні, фізичних осіб — підприємців. При цьому встановлюється, що вони користуються рівними правами з підприємствами — юридичними особами, і що керує об’єднанням рада керівників підприємств, яка включає і фізосіб. До того ж передбачено передачу цій раді прав державних органів з управління майном державних підприємств, що входять до об’єднання. Усе це сприяє формуванню легальної корупційної схеми: створюється однією чи кількома особами група «підприємств», зареєстрованих як фізичні особи — підприємці. Потім ця група вводиться до складу господарського об’єднання і в ролі членів ради починає командувати всім його майном, у тому числі державним. Просто й ефективно — державна власність передається в розпорядження групи приватних підприємців — фізосіб (швидше за все, навіть не групи, а однієї особи за схемою хазяїна роздрібного ринку). Передається без усякої приватизаційної процедури й цілком безоплатно. Таким чином, можемо одержати ще один замаскований великим обсягом тексту спосіб безоплатного і безконтрольного розтягування залишків державної власності.

Або візьмімо приклад іншого роду. Кабінет Міністрів вносить до Верховної Ради законопроект під назвою «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України щодо колективного сільськогосподарського підприємства» (№2534), що стосується не одного, а багато яких нормативно-правових актів. У ньому, зокрема, запропоновано перейменувати главу 10 Господарського кодексу України. Зараз вона називається «Підприємства колективної власності». Законопроект пропонує назвати її «Підприємства кооперації, об’єднань громадян та релігійних організацій». А по суті йдеться не про небезневинне перейменування, а про ліквідацію підприємств колективної власності (в тому числі й у сільському господарстві, в інтересах якого нібито розроблено законопроект), про скасування колективної власності загалом.

У пояснювальній записці до законопроекту в порушення Регламенту Верховної Ради ніякого економічного обґрунтування і прогнозу наслідків прийняття законопроекту немає. Необхідність даного законопроекту мотивується тільки тим, що 1) відповідно до статті 78 Земельного кодексу, земля в Україні може перебувати в приватній, комунальній і державній власності; 2) статтями 325—327 Цивільного кодексу визначено право приватної, комунальної і державної власності; 3) у Конституції України немає положень про колективну власність. Таким чином, роблять висновок автори записки, «має місце неузгодженість положень Господарського кодексу й окремих законів з положеннями Конституції, Земельного кодексу, Цивільного кодексу, якими не передбачена колективна форма власності». Крім того, ще Указом Президента України від 2002 р. «Про додаткові заходи щодо підвищення рівня захисту майнових прав сільського населення» було наказано ліквідувати колективні сільгосппідприємства (а їх, зазначимо, існувало набагато більше десятка тисяч).

Важко зрозуміти, чого в цих аргументах ініціаторів законопроекту більше: економічної і юридичної некомпетентності чи політичної ангажованості й демагогії. Якщо в Конституції немає положень про колективну власність, це не означає, що вона виключає існування даної форми власності. Конституція — не енциклопедія. У ній багато чого немає з того, що є в нашому житті. Приміром, у ній немає згадки про олігархів. За логікою авторів законопроекту, потрібно заборонити слово «олігарх» і прийняти закон про ліквідацію, подібно КСП, тих, кого називають цим словом. Чи, скажімо, в Основному Законі України відсутні поняття корупції, наркоманії, проституції і тому подібних «принад». То, може, не потрібно законодавцеві звертати на них увагу, коли вони не вписані в текст Конституції?..

При уважному прочитанні Конституції України неважко зрозуміти, що вона не перешкоджає існуванню колективної власності та підприємств колективної власності (широко розповсюджених, до речі, в США, ФРН та інших країнах), вона однозначно передбачає колективну форму власності. По-перше, тому, що в її ст. 13 установлено загальнонародну власність на землю та інші природні ресурси, а органи держави і самоврядування тільки здійснюють права власника від імені народу, але не є власниками. По-друге, тому що в ст. 14 Конституції записано, що право власності на землю гарантується і що воно набувається і реалізується громадянами, юридичними особами і державою винятково відповідно до закону. А через те, що юридичними особами є, в тому числі й виробничі кооперативи, й інші колективні суб’єкти, і Конституція не робить винятків для цих юридичних осіб, з цього потрібно зробити висновок, що вона не тільки припускає можливість, а й прямо допускає існування колективної форми власності.

Адже від того, що з ГК вилучать поняття підприємств колективної власності та перейменують главу 10 ГК, економічна і юридична сутність колективної форми власності не зміниться. І хіба можуть підприємства політичних партій, профспілок, Укоопспілки, релігійних організацій, товариства сліпих тощо перетворитися за вказівкою уряду з підприємств колективної власності на приватні або державні? І як тоді бути з державним захистом прав усіх суб’єктів права власності та господарювання, врешті-решт, з рівністю всіх суб’єктів права власності перед законом, про яке сказано в ст. 13 Конституції України?

Певна плутанина в питаннях власності породжена тим, що два роки тому без будь-якого обговорення і обґрунтування повністю скасували прийнятий у 1991 р. єдиний основоположний Закон України «Про власність». Рядок про скасування цього закону було заховано в дуже великому тексті прийнятого в 2007 р. закону про внесення змін до нормативно-правових актів у зв’язку з прийняттям у 2003 р. Цивільного кодексу. Тобто схема в принципі така сама, як і в наведеному вище прикладі із законопроектом «Про господарські об’єднання» — спочатку непомітно без обговорення включається в «товстий» закон потрібна лазівка, а потім вона використовується для подальших, м’яко кажучи, юридично та економічно небездоганних дій.

У випадку із законопроектом №2534, можливо, слід розібратися не з Господарським, а з багатослівним Цивільним і з Земельним кодексами стосовно норм про власність, а заодно і з конституційністю згаданого указу колишнього Президента від 2002 р.? Тим більше, що предметом приватно-правового Цивільного кодексу не є публічні форми власності, а Земельний кодекс стосується тільки одного з об’єктів власності — землі. Й, можливо, даремно відмовилися від компактного загального Закону «Про власність», і все-таки потрібний замість недостатньо погоджених між собою багатьох норм різних законів єдиний конституційний закон про власність, який стоїть і над усіма цими кодексами, і над іншими актами, в котрих регулюються відносини власності (що, до речі, давно пропонують учені)?

Поправки до ГК, пропоновані законопроектом №2534 — неконституційні. А грамотний економіст поставив би насамперед запитання: що пропонований проект дасть країні, з точки зору підвищення ефективності господарювання? Однак про це в пояснювальній записці немає жодного слова, мета проекту, виходить, тільки в тому, щоб в обхід Конституції і ГК штучно прискорити процес ліквідації КСП. При цьому в «перехідних положеннях» законопроекту не передбачено конкретного механізму цього процесу, тобто весь процес віддається на відкуп «безкорисливим» чиновникам і сумнівним ділкам від економіки, котрим не потрібна економіка, а, як показує життя, потрібна земля як товар. Весь «механізм» процесу зводиться до того, що якимсь «правонаступникам реорганізованих КСП» до 1 січня 2010 р. потрібно «завершити в установленому законодавством порядку виділення майнових паїв у натурі колишнім членам таких підприємств», а КСП (уже ліквідовані?) зобов’язані протягом 2010 р. «привести свої установчі документи у відповідність із даним законом»(?). Зрозумій, хто може... А що громадяни — члени КСП? Їм буде видано документ, який підтверджує право власності окремих осіб на майновий пай члена колективного сільськогосподарського підприємств — т. зв. «свідоцтво про право власності на майновий пай члена колективного сільськогосподарського підприємства», як сказано в проекті (яке, напевно, має засвідчувати, що члени КСП і колективне сільськогосподарське підприємство все-таки існують, про що й свідчить юридичний акт, виданий державою — адже не напишуть у тому свідоцтві, що його хазяїн — колишній член колишнього КСП!). І все це робиться в умовах економічної кризи і розгулу корупції у країні... На жаль, Верховна Рада України в першому читанні вже встигла прийняти цей нікчемний законопроект, і він підготовлений до другого читання. Певно, ще не всі депутати уважно його вивчили.

Потрібно, напевно, турбуватися не про великий обсяг законопроектів, а про відповідність покладеної в їхню основу ідеї (і мети) об’єктивним вимогам, про адекватність їхнього змісту сучасним вимогам розвитку суспільства. І водночас потрібно розуміти, що удосконалення законодавства — це не тільки удосконалення змісту, а і його форми. Як показано вище, багатослівність проявляється як у прийнятті безлічі законів, так і в невиправдано великому обсязі багатьох з них. Якщо ми хочемо, щоб закони діяли, потрібно, щоб вони були короткими, доступними для огляду, стабільними, могли вивчатися й виконуватися.

Було б доцільно встановити постановою Верховної Ради такий порядок розгляду законопроектів, за якого у висновку головного науково-експертного управління Верховної Ради зазначалося б, чи є можливість відредагувати законопроект у такий спосіб, щоб він подавався як доповнення чи зміни чинного кодексу або іншого основоположного галузевого закону.

Варто було б, можливо, провести спеціальні парламентські слухання або конференцію на тему «Законодавча багатослівність: що за нею приховано і як з ним боротися».