Від мажоритарки до пропорційної системи, або Які вибори вибрати?

Майже десяток законопроектів, які мають на меті удосконалити виборчу систему, зареєстровано в апараті Верховної Ради. П’ять із них з’явилося восени минулого року, в час, коли суспільство готувалося до дострокових виборів, що так і не відбулися. Схоже, змінити спосіб проведення народного волевиявлення хочуть представники майже всіх партій, нині представлених у парламенті.

Свій варіант закону про вибори народних депутатів Блок Литвина зареєстрував чи не найпершим — ще в лютому 2008 року. Згідно з цим документом спочатку партії і блоки складають списки кандидатів у депутати в алфавітному порядку. Всі вони закріплюються за конкретними територіальними виборчими округами, а результати голосування по кандидатах складаються незалежно від зайнятого місця для визначення кількості голосів, набраних партією (блоком). Обрані народні депутати, йдеться у пояснювальній записці до законопроекту, імперативно не закріплюються за територіальними виборчими кругами. Серед переваг автори законопроекту зазначають, що така система є простою та об’єктивною стосовно принципів, за якими визначаються переможці.

Документ № 3366 зареєстровано у січні цього року у авторстві Владислава Каськіва («НУ—НС»), Юрія Мірошниченка (ПР), Андрія Шевченка та Євгена Суслова (БЮТ). Цим варіантом закону про вибори до Верховної Ради пропонується в кожному виборчому окрузі (визначення кількості та меж яких пропоновано віднести до компетенції ЦВК) обирати від восьми до дванадцяти народних депутатів. Список кандидатів у депутати від партій рекомендовано висувати в алфавітному порядку. На основі цих переліків має формуватися загальнонаціональний список від конкретної партії. У такий спосіб формується перелік кандидатів від партії у загальнодержавному виборчому окрузі, а їх черговість у ньому вже визначається партією. При цьому всі списки — загальнонаціональні та окружні — висуваються партією одночасно. Кожному кандидату у зведеному списку присвоюється порядковий номер, який не змінюється до закінчення виборчого процесу. Саме цей номер пропоновано виборцеві зазначати в бюлетені. Згідно з цим законопроектом, в усіх кабінках для таємного голосування бажано встановити стенди з примірниками зведеного списку кандидатів у депутати в територіальному окрузі та примірниками зведеного переліку партій.

Торік у вересні свої зміни і доповнення до закону «Про вибори народних депутатів» запропонував й Ігор Кріль («НУ—НС»). Однак уже в березні цього року він зареєстрував у апараті Верховної Ради проект цілого виборчого кодексу. До речі, про те, що такий документ країні необхідний, говорять ледь не десять років, однак далі розмов справа чомусь не йде. У пояснювальній записці до зазначеного документа вказується, що кодекс має на меті акумулювати переваги мажоритарної і змішаної (в частині порядку формування половини депутатського корпусу на мажоритарних округах) систем, а також чинної нині пропорційної системи, одночасно усунувши недоліки, властиві кожній із них. Документом передбачається голосування за відкритими виборчими списками на виборах народних депутатів, депутатів АРК, обласних, районних, міських, районних у містах рад.

Усі зареєстровані у Верховній Раді проекти законів, звісно, мають свої відмінності й схожі новели. Першочергове завдання — проаналізувавши ці документи, взяти з них раціональне і звести це в єдиний документ, який забезпечить права громадян на прозорі вибори і стабільну роботу парламенту.

Саме цим нині займається міжвідомча робоча група, до складу якої входять представники секретаріатів Президента та Кабміну, Міністерства юстиції, ЦВК, народні депутати та фахівці головного юридичного управління апарату ВР, а також науковці та практики з виборчого права і представники Асоціації міст, як органів місцевого самоврядування.

Заступник голови Комітету з питань державного будівництва і місцевого самоврядування, один із авторів законопроекту про вибори Юрій Ключковський погодився прокоментувати ситуацію для читачів «Голосу України».

— Тут є два різні аспекти. Одна справа, коли ми говоримо про окремий закон про вибори народних депутатів, інша — коли йдеться про виборчий кодекс, хоча проблема виборчої системи є спільною для них. Тож питання у тому, що робити раніше? Приймати окремий новий закон, а потім ці норми переносити у Виборчий кодекс, чи просто відразу у виборчому кодексі це робити? Ці процеси нині йдуть паралельно. Власне, на сьогодні є вісім законопроектів, з яких принаймні п’ять стосуються справді різних варіантів, чи різного розуміння реалізації відкритих списків. Деякі з них є не зовсім пропорційною системою з відкритими списками, деякі — у той чи інший спосіб її реалізують.

На березневому засіданні Венеціанської комісії прийнято висновок, я б сказав, скоріше критичний, ніж позитивний. Інших документів вона не розглядала. Думаю, було б занадто споживацьким просити комісію опрацювати всі вісім законопроектів.

Водночас, існують певні попередні домовленості, аби провести ще одне зібрання членів робочої групи авторів законопроектів за участю експертів Венеціанської комісії, на якому обговорити негативи і позитиви різних варіантів виборчих систем і знайти той спільний підхід. Сподіваюся, в першій половині травня така зустріч відбудеться.

Але коли ми говоримо про різні виборчі системи, хотів би підкреслити, що їх вибір не є абсолютно довільним. Тут існують певні вимоги. По-перше, ця система повинна бути правовою, конституційною, вона повинна реалізовувати права громадян, а не протидіяти цьому.

По-друге, вважається, що виборча система має бути доцільною. Але цілі треба ставити цілком конкретні. Скажімо, коли переходили на теперішню пропорційну систему від змішаної, то цілі були такі: з одного боку, досягти структурування парламенту, з другого —стимулювати партії як загальнодержавні утворення, а не як регіональні. А це означає, що система була спрямована на те, щоб заохотити партію працювати навіть у тих регіонах, де рівень її підтримки не надто великий. Ці функції виконано. Тож система була доцільною.

Нині кажуть, що вона не відповідає іншій суспільній вимозі, якої тоді не було, — система відірвала депутата від народу. Виборці голосують за «великий мішок» з багатьма різними особами і не можуть вплинути на те, котрий із депутатів отримає мандат. З іншого боку, ця система не стимулює зворотний зв’язок із виборцями.

Не менш важливо, чи сприймається система суспільством, як справедлива. Адже можна придумати дуже складну схему, яка чудово працюватиме, але суспільство вважатиме її несправедливою. Скажімо, один із законопроектів пропонує, щоб було 450 округів і в кожному партія висувала своїх кандидатів. Голоси розподіляються і потім формується список за кількістю голосів, отриманих кандидатом у своєму окрузі від партії. На перший погляд, система дуже приваблива, однак вона може призвести до ситуації, коли переможця в окрузі не обрано депутатом (якщо його партія не пройшла три відсотки). Водночас у деяких округах буде обрано два-три кандидати від різних партій. Як пояснити людям, що тут за людину проголосували, але вона не стала депутатом, а в іншому місці три обраних?

Крім того, слід подумати, якою буде сама процедура голосування. Що міститиме бюлетень, що повинен зробити виборець, щоб проголосувати? Це так звана проблема структури виборчого бюлетеня. Різні виборчі системи впливатимуть на ці речі. Перед тим, як говорити далі, я хотів би нагадати, що саме теорія виборчого права називає відкритими списками. Це перелік кандидатів, висунутий партіями, голосуючи за який, виборець може одночасно відзначити ще одного, або, в деяких варіантах, кількох претендентів із цього списку.

Отже, у підсумку голосування, якщо багато виборців за когось конкретного проголосують, його порядковий номер у списку підніметься. Але в переліку може бути дуже багато людей, тож важко цю систему застосувати на практиці, тому постає запитання: як ці відкриті списки застосовувати?

Уявімо, у вас 450 кандидатів перед очима, а ви можете за будь-кого проголосувати. Я запитую — який вигляд повинен мати бюлетень? Технологічно це означає, що його слід робити книжкою, або робити для кожної партії свій бюлетень, і виборець уже обиратиме, котрий бюлетень вкинути.

Це означає, що в єдиному загальнодержавному окрузі, з єдиним списком, застосовувати відкриті переліки нереально. Їх треба зменшити в обсязі, слід робити регіональні списки. Але моделювання таких виборчих систем показує — чим менший округ, тим менш ефективна ця система, тим менше вона пропорційна. Тож округ повинен бути не надто великий і не надто малий. Зараз у нас розроблено варіант системи, де існує 22 регіональних округи, тобто 22 регіональні списки, в яких розподіляється від 10 до 15 мандатів, може, навіть до 18. До речі, це залежатиме від явки виборців у відповідному окрузі, а не тільки від їх кількості. І, крім того, залишки голосів, не використаних у регіоні, розподіляються на загальнодержавному рівні у так званий компенсаційний список. Така система працює в кількох країнах. У деяких вона дворівнева, як пропонується зробити в нас, в інших — навіть три- і чотирирівнева. Ця система могла б стати основою для застосування, але й вона має свою проблему — утворення тих самих регіональних округів. Хоча, як на мене, це проблема скоріше технологічна. Якщо ми пам’ятатимемо, що здійснюємо представництва партій, а не областей у Верховній Раді, гадаю, такий варіант можна сприйняти. Звичайно, є й інші підходи і законопроекти, тому треба наполегливо працювати.

— Той, хто хоче швидко провести парламентські вибори, звичайно, агітуватиме за прийняття окремого закону. В кодексі з’являється проблема виборчої системи не тільки для парламентських виборів, а й для місцевих, а там свої проблеми, і свої способи пошуку адекватної схеми.

У своєму зверненні до Верховної Ради Президент говорив про мажоритарну систему на місцевих виборах, але це теж крайність. Істина, як завжди, посередині. Десь придатна мажоритарна система. Нині за нею обираються сільські й селищні голови. Мабуть, варто цю схему поширити й на невеликі міста. З другого боку — мажоритарка в Києві якоюсь мірою не відповідає досвіду, який уже є. Чим менший округ, тим легше його «прикупити». Досвід київських і тернопільських виборів свідчить, що ці речі стають дедалі поширенішими, отже, цьому треба протидіяти. Тому слід шукати, яка виборча система на виборах міських рад великих міст найадекватніша.

І залишається проблема районних і обласних рад, де ані теперішня система, ані одномандатні округи не відповідають конституційному статусу. Ми пробуємо провести консультації з представниками Асоціації місцевого самоврядування. Принаймні один поважний представник асоціації працює в нашій робочій групі, і я сподіваюся, що ми знайдемо своєчасно шляхи розв’язання цього питання.

— Я припускаю, що деяких політиків задовольняє сучасна система виборів. Також цілком погоджуюся з тим, що глава держави у своєму щорічному зверненні до парламенту наголошував: існуюча виборча система сприяє виродженню партій. Вони справді набирають лідерських форм, внутрішньо авторитарних. Особливо за наявності імперативного мандата нинішні партії дещо деформують саму ідею парламентаризму. Тож від цієї системи відходити треба і на це є суспільний запит.

Те, що законопроектів дійсно багато, означає просто, що є кілька шляхів розв’язання проблем. Треба знайти оптимальний варіант, причому не тільки з точки зору наслідків, а й з точки зору суспільного сприйняття.