Суспільне призначення конституційної реформи

Кому більше потрібна конституційна реформа — державі чи суспільству? Це  посилює гостроту і актуальність цієї принципово важливої проблеми. В політичних і наукових колах ставлять два запитання: чи об’єктивно існують причини і якою повинна бути конституційна реформа? 

Уявлення про необхідність реформування залежить від можливостей проявити волю та реально вплинути на конституційний процес в парламенті, щоб отримати в перспективі суспільну підтримку змінам до Основного Закону України. Суттєве значення мають організаційні форми підготовки конституційної реформи, що пов’язано з довірою громади до розробників нових конституційних моделей регулювання суспільних відносин. Про це сьогодні важливо наголосити, оскільки політичні дебати і наукові дискусії в Україні щодо конституційної реформи підтверджують, що Основний Закон і будь-які зміни до нього мають ідеологічну спрямованість. Коли настає час перегляду положень Конституції за класичним правилом, нові концептуальні ідеї повинні відображати в конкретних історичних умовах нові суспільні цінності.

Що стосується завдання конституційної реформи, то воно має відтворити юридично бажані для суспільства зміни у соціально-політичній системі. Тобто вводяться в текст, структуру нові норми-принципи, норми-регулятори, а отже, і замінюються ті, які втратили своє значення.

Якщо з позицій практики підійти до конституційної реформи, — вона допомагає нам зрозуміти, які правові інститути і правові явища, закладені у Конституції України 1996 р., отримали своє підтвердження і дієвість у житті країни. Жити за Конституцією означає визнавати у суспільстві її непорушність з боку держави, особливо публічної влади, усвідомлюючи високий моральний ресурс, різницю між юридичною формою і реальною дієвістю конституційних положень. Суспільство здатне через своїх громадян завжди дати правильну практичну оцінку функціонуванню механізму держави, реальному народовладдю, дієвості гарантій прав і свобод людини.

Немає сумніву в тому, що глибокі наслідки конституційного «розладу» були породжені проміжною реформою 2004 року, яку конституціоналісти визначають як «конституційний суб’єктивізм», що пов’язано з професійним нормотворенням. Отже, головною причиною, мотивацією сучасної конституційної реформи є політико-правова ситуація, яка залежить надалі від якості проведених конституційних змін. При цьому залишається сьогодні головне запитання: а чи на часі проведення конституційної реформи, коли країна перебуває у важкому стані економічної кризи?

Спроба відповісти на ці складні запитання у таких випадках базується на можливостях знайти прагматичний підхід і звернутися до наукового способу мислення. У такому разі шлях до виявлення змісту і обсягу конституційної реформи скоріше стосується не влади, а права. Натомість, реформу диктують обставини з великою мірою об’єктивності оцінок.

По-перше, влада допустила знецінення Конституції у забезпеченні конституційного правопорядку і законності.

По-друге, суспільні відносини, які стосуються функціонування інститутів публічної влади — президента — парламенту — уряду, їх взаємовідносин (це і щодо судової влади та місцевого самоврядування), далеко вийшли за критичні межі принципів і норм—регуляторів конституційного значення.

По-третє, на практиці часто виявляється неспроможність безпосередньо використовувати за своєю конструкцією приписи Конституції. Яскравим прикладом є «мертва зона» конституційного регулювання щодо права власності у розумінні його застосування, яке не може шкодити суспільним інтересам, правам і свободам громадян (частина І та VІІ статті 41 Конституції далеко не пов’язані між собою, а тому мають кожна протилежну відмінність для громадянина і держави).

Наукове осмислення конституційної реформи враховує і таку важливу ознаку конституційних регуляторів, як їх ефективність у сукупності, так і окремо відповідно до розділів, норм тексту Основного Закону України. Тоді слід віднести до його високих стандартів в основному розділ І та розділ ІІ права людини, а найефективнішими у правореалізації виявилися, хоч як це парадоксально, розділи Прикінцевих положень і Перехідних.

Без інструменту розкриття нормативного змісту

Водночас виявилося, що існує додаткова проблема. Наука конституційного права не знайшла правові інструменти, щоб розкрити нормативний зміст цілої низки конституційних принципів та цінностей, а це відкриває можливості на практиці для їх широкої інтерпретації — залежно від суб’єктивної волі правозастосовувача.

Досить показовим для виявлення стабільно авторитетних у суспільства конституційних цінностей є визнання норм, присвячених правам людини, які повністю відповідають міжнародним правозахисним актам, але із врахуванням того, що їх текст залежить від нормативно-правового регулювання в конкретних питаннях. Отже, коли політики проголошують важливість конституційної реформи, можна спостерігати, як аргументами виступають зовсім інші обставини, коли на різних рівнях влади дуже добре навчилися ухилятися від дотримання конституційних вимог, підміняти конституційну обов’язковість політичною доцільністю. Без перебільшень можна послатися на приклад застосування конституційних повноважень Президентом України у неконституційний спосіб щодо мотивації проведення позачергових виборів до Верховної Ради України у четвертому Указі від 5 червня 2007 р. №497, — якщо виходити з його тексту: за домовленістю Президента України, Голови Верховної Ради України і Прем’єр-міністра щодо розв’язання політичної кризи.

Очевидним є те, що конституційна реформа не має пристосовуватися до уподобань будь-яких політичних сил, державних діячів і навіть допускати можливість піддаватися вимогам соціальних та етнічних груп населення. Але наполегливі заклики, що потрібна нова Конституція України, породжують у численного державного апарату, а головне — у громадян небезпечне і вкрай руйнівне для свідомості право з конституційної точки зору: не підкорятися вимогам конституційного правопорядку, нехтувати чинну Конституцію. Ніхто вже не дивується такому негативному явищу, як вихід за межі владних повноважень: коли зупиняються гарантовані Конституцією пільги громадян, і щодо впливу на уряд шляхом зупинення його актів Президентом України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, але через певний час з подальшим відкликанням конституційних подань, підміна законодавчого підзаконним регулюванням та інше. Саме ці обставини, коли віддається пріоритет політики над правом, вимагають активізувати наукову думку і визнати як актуальну для держави — проведення конституційної реформи у повному форматі.

Саме тому проведені спроби і намагання подолати негативні явища в системі влади лише політичними методами, що відсуває конституційну реформу на інший план, і водночас зростають її суспільні призначення. Не знайшов підтримки у суспільному сприйнятті Указ Президента від 20 жовтня 2008 р. про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України VІ скликання, який зупинено, але не скасовано.

Доволі проблематичний вигляд має в громадській свідомості закладена в цьому указі політична воля відносно нової мотивації — зменшення кількості складу нової коаліції і, таким чином, дострокове припинення повноважень Верховної Ради України. Знову-таки — це характерний прояв «конституційного суб’єктивізму». Ми повинні всі розуміти, що за все це суспільство платить високу ціну, коли настає правовий нігілізм, а далі відкривається шлях руйнування конституційних засад держави і суспільства. Численні публікації про конституційну реформу не завжди присвячені з’ясуванню дійсного стану справ, а скоріше — відображають рівень власних уявлень, особливо політологів, про конституційну реформу. Юристи хоча і намагаються зберегти цінність Конституції, але вони, виявляючи недосконалість її окремих норм і положень, часто пропонують внести радикальні зміни до Основного Закону. При цьому мало хто замислюється над наслідками «конституційного радикалізму», негативними результатами таких підходів, коли пропонується нова редакція Основного Закону, що по суті означає його повну ревізію.

У різних джерелах можна зустріти приклади, як принцип ідеального суспільного і державного буття спроможний встановити рівновагу у соціальній сфері, коли всі суб’єкти права незмінно керуватимуться принципом верховенства права, забуваючи, що Конституція має верховенство в правовій системі, а отже, для суспільства і держави важливо не тільки слідувати принципу (ідеалу) верховенства права, а й практично визнавати пріоритет верховенства Конституції, створювати надійні механізми її прямої дії як цінності і фундаменту для всіх галузей права. Нікого не покидає надія, що саме політикам вдасться домогтися позитивних змін для суспільства через конституційну реформу, а для цього повинна бути політична узгодженість політичних фракцій народних депутатів України у складі двох третин їх конституційної кількості.

Що можна вважати особливим для конституційної реформи в сучасний період? За науковим визначенням можна навести таку класифікацію.

Перше — визнання нагальної проблеми внесення змін і доповнень до окремих розділів Основного Закону. Достатньо зазначити, що конституційна практика визначила закон про внесення змін до чинної Конституції, а це може бути єдиною процесуальною формою вираження юридичного змісту конституційної реформи, має визнаватися як самостійне джерело конституційного права. Тільки через нього може бути реалізована політична воля парламенту, відносно реалізації правових ідей і правових позицій конституційної реформи. Не можна виключати і проведення консультативного Всеукраїнського референдуму з її найголовніших питань.

Друге — конституційному процесу бракує відсутності концепції як сукупності наукових поглядів, теоретичних обґрунтувань і політичної визначеності об’єктивно необхідних для держави і суспільства нових цінностей, тобто змін і доповнень до Конституції, які мають сприйматися насамперед парламентом і бути підтримані суспільною свідомістю. Мабуть, правильно вже зараз визначити, які інститути, категорії, норми Конституції необхідно змінювати, які цінності втратили суспільну підтримку і вимагають введення нових. Новим законопроектам щодо змін і доповнень до Конституції України, на наш погляд, обов’язково потрібна для парламенту і суспільства концепція моделі таких змін або доктрини конституційних інститутів.

Третє — законодавцю, котрий має всі можливості створити конституційну комісію, як робочий орган із спеціальним завданням, водночас важливо застосовувати саме доктрини, що впливають на структурну організацію суспільства і держави, насамперед доктрина виборчої системи і верховенства народного представництва як умова здійснення влади народом. Стосовно нашої української дійсності доктрина компенсує відсутність обов’язкової державної ідеології. Слід наголосити, що роль доктрини у єдиному підході до вирішення державних проблем в умовах багатопартійності, політичного плюралізму сьогодні значно зросла. Цінність доктрини полягає в тому, що вона є теоретичною основою втілення нової конституційної моделі організації влади, судоустрою та інших інститутів і правовідносин у реальну дійсність. Але поки що формального визнання доктрини конституційної реформи досі ще не існує.

Отже, конституційна реформа не може обійтися спочатку без наукових доктрин як сукупності узгоджених, прийнятих юридичним співтовариством пріоритетів, принципів і засобів обґрунтування і досягнення поставлених мети і завдань стосовно кожної із конституційних змін. Незрозумілим до цього часу залишається для вчених, політиків і всіх активних громадян — чому залишився нереалізованим Указ Президента від 27 грудня 2007 року «Про Національну конституційну раду», завданням якої була підготовка концепції (в тому числі доктрин) консолідованого проекту змін до чинної Конституції України. В той час саме і з’явилася надія на повноформатну конституційну реформу, насамперед на участь представників парламенту у конституційно-реформаторському процесі.

Ніхто із творців конституцій різних країн і різних часів не обходився без доктрин, концептуально узгоджених моделей створення, внесення нових регуляторів суспільних відносин до чинних конституцій. Мабуть, варто сьогодні про це пам’ятати і бачити користь у підготовці конституційної реформи.

Сьогодні у парламенті перебувають зареєстровані поки що вісім законопроектів про внесення змін до Конституції. Вони подані представниками різних політичних сил. Президент України проект закону, який він персонально вніс до Верховної Ради України 30 березня ц. р., назвав новою редакцією Конституції, або змін до неї.

Прагнення усіх авторів законопроектів відносно змін до Конституції України реалізувати власну доктрину організації і ефективного функціонування політичної влади, врахувати наявність конституційних неузгодженостей як причину політичних конфліктів і відповідно змінити найбільш суперечливі конституційні механізми у структурі державної влади. При цьому вказані законопроекти (від 01.12.2005 р. (М. Оніщук, Ю. Кармазін, В. Сіренко та інші) від 08.07.2008 р. (В. Янукович, О. Лавринович, О. Лукаш) та інші є стартовою умовою конституційного процесу, який виявляє співвідношення політичних сил в парламенті і може призвести до встановлення нової форми державного устрою і державного правління, або на основі «консенсусу» перемогти своїх опонентів. Обґрунтування конституційних новел, якщо існує концепція або їх доктринальне пояснення, має бути у вигляді науково-теоретичної основи конституційної реформи, на що далеко не всі автори звертають увагу.

Це знижує рівень методологічної складової конституційної реформи, оскільки не можна замінити праворозуміння конституційних новел, їх філософію нормативними установками. Має спрацьовувати відомий постулат: будь-яка єдина правова норма набуває якості, властивої праву загалом, лише тоді, коли вона включена до його загальної системи. Як цього досягти, можна побачити саме в конституційній доктрині, що має передувати законопроектам, спрямованим на внесення змін до Конституції України, її новелізацію.

Якщо говорити про системні зміни, що спостерігаються у зареєстрованих в парламенті законо-проектах, присвячених конституційній реформі, то без пояснення у конституційній доктрині системного характеру пріоритетних цінностей конституціоналізму важко сформувати їх матеріальну єдність.

Хіба можна нехтувати той факт, що законодавець, маючи у своєму складі політичну коаліцію і опозицію, різні за своєю природою суспільного спрямування політичні партії, які представлені народними депутатами України, погодиться і дуже просто сприйме предмет конституційного регулювання, який викладений авторами запропонованих змін до Основного Закону України? У конституційному процесі важливо досягти внутрішню узгодженість конституційного тексту, що забезпечується за рахунок законодавчої техніки і національних традицій у праві.

Тож, не повторюючи помилок «малої реформи» 2004 року, проведення конституційної реформи має забезпечити матеріальну єдність норм Конституції України. Це можливо тоді, коли концептуально окреслюються мета і завдання внесених змін до Конституції, а доктринальна позиція, викладена у формі теоретичних основ, дає повне уявлення про втілення конституційних моделей у реальну дійсність, тобто конституційного прогнозування соціальних процесів, які мають відбутися в результаті конституційної реформи.