«Бюджетні» проблеми місцевого самоврядування у 2009 році та їх врегулювання при внесенні змін до Бюджетного кодексу України

Сучасний стан місцевого та регіонального розвитку характеризується, зокрема, відсутністю дієвої системи гарантій виконання функцій та повноважень органів місцевого самоврядування, належного матеріального, фінансового та іншого ресурсного їх забезпечення; кризою житлово-комунального господарства, систем енерго-, паливо-, водозабезпечення і соціальної інфраструктури; поглибленням диспропорцій у соціально-економічному розвитку територіальних громад та регіонів.

Тому прийняття закону про державний бюджет щорічно висвітлює низку проблем, що постають перед місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування при формуванні та затвердженні місцевих бюджетів. Для їх вирішення, як правило, потрібне законодавче врегулювання.

Формування розрахункових показників місцевих бюджетів на 2009 рік, на жаль, не стало винятком, а через негативні тенденції розвитку економіки країни загострило окремі з них.

Непроста «бюджетна» ситуація 2009 року призвела до значної затримки із затвердженням місцевих бюджетів — терміни, визначені Бюджетним кодексом, були недотримані більшістю місцевих рад. Про це свідчать і численні звернення органів місцевого самоврядування до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо нагальної потреби у вирішенні найбільш болючих проблем, які даються взнаки вже на початку року.

Найактуальнішим у 2009 році залишається питання недостатнього забезпечення фінансовими ресурсами видатків на виконання делегованих державних повноважень. Тобто видатків на функціонування установ соціально-культурної сфери (освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту та соціального забезпечення, фізичної культури і спорту) та утримання органів державного управління, обсяги яких розраховуються Міністерством фінансів при визначенні міжбюджетних трансфертів. Обсяг цих видатків визначається на базі єдиних нормативів бюджетної забезпеченості, виходячи з фінансових можливостей бюджету, а не на підставі державних соціальних стандартів і нормативів, які мають забезпечувати обґрунтовані розміри видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення населення та утримання соціальної сфери. До сьогодні такі стандарти не затверджені, хоча відповідний закон прийнято ще у жовтні 2000 року.

Згідно із розрахунками місцевих органів влади (на час затвердження місцевих бюджетів) дефіцит коштів для належного забезпечення у 2009 році видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, становив 11,8 млрд. грн., з яких 8,5 млрд. гривень — недостатність розрахункових обсягів видатків та 3,3 млрд. гривень — завищений розрахунковий обсяг доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, (у тому числі 3 млрд. грн. — по податку з доходів фізичних осіб).

Найбільші ризики з недоотримання розрахункових обсягів доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (їх основу складають податок з доходів фізичних осіб, плата за землю, єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва, плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності), прогнозуються у місті Києві — 2,9 млрд. грн. та Донецькій області — 0,4 млрд. грн. Основними причинами такого стану є різке зменшення середньомісячної заробітної плати за деякими видами економічної діяльності, значне скорочення надходжень податку від продажу нерухомого майна, від дивідендів, несприятлива кон’юнктура на світовому ринку металопродукції, скорочення чисельності працюючих на металургійних та коксохімічних підприємствах, кризова ситуація у будівельній, промисловій, банківській та інших сферах економіки.

Розрахунковий обсяг видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, визначений місцевими органами влади, майже на 11 відсотків більший порівняно з розрахунками Мінфіну, і 90 відсотків цього обсягу становлять захищені статті. Водночас особливу стурбованість місцевої влади викликає невизначеність із цінами, зокрема, на енергоносії, зміна яких щоразу потребує додаткових ресурсів. Відповідно, акцентується увага на необхідності обов’язкової компенсації у 2009 році додаткових видатків, які виникнуть у разі підвищення цін, насамперед на електроенергію та природний газ та внаслідок прийняття нормативних актів Кабінетом Міністрів України та іншими центральними органами виконавчої влади після прийняття закону про державний бюджет.

Загалом, внаслідок неврегульованості питань, пов’язаних з прийняттям органами державної влади рішень, які впливають на доходи і видатки бюджетів, виникає розбалансованість місцевих бюджетів. Прикладом такої незбалансованості є звільнення підприємств від плати за землю, а також часткове фінансування пільг різним категоріям громадян. Хоча бюджетним законодавством у таких випадках передбачена необхідність компенсації втрати ресурсів чи надання додаткового фінансування, чітких правил такої компенсації немає. Органи місцевого самоврядування щороку висловлюють занепокоєння щодо їх відсутності. У цьому році знову зроблено наголос на питаннях компенсації місцевим бюджетам втрат доходів від надання пільг (або введення мораторію на надання державою податкових пільг), а також на необхідності затвердження методики визначення обсягів компенсаційних виплат на пільговий проїзд окремих категорій громадян в усіх видах міського та приміського транспорту, у тому числі залізничного, морського і річкового транспорту, з урахуванням фактично перевезених пасажирів (або переходу на надання адресних грошових виплат).

Незадовільне забезпечення фінансовими ресурсами делегованих державних повноважень та недотримання зобов’язань щодо компенсації державою втрат місцевих бюджетів загострює іншу проблему місцевого самоврядування — належного виконання самоврядних (власних) повноважень. На виконання делегованих державних повноважень щорічно спрямовується майже третина обсягу кошика власних доходів місцевих бюджетів (тих, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів). Постійне відволікання власних доходів призвело до вкрай незадовільного стану фінансування житлово-комунального господарства, благоустрою, ремонту комунальних доріг, інших місцевих програм.

Тому наступним постає питання необхідності посилення фінансової самостійності місцевих бюджетів, насамперед шляхом зміцнення їх доходної бази та стимулювання органів місцевого самоврядування до нарощування доходів бюджету. Наприклад, нині місцеві податки й збори взагалі не можуть розглядатися як реальне джерело наповнення місцевих бюджетів. Їх частка у складі доходів загального фонду поступово зменшується (від 3,3% у 2001 році до 1,4% у 2008 році). За таких умов пропонується, зокрема, переглянути діючі ставки та нормативи, перш за все місцевих податків і зборів, єдиного податку для суб’єктів малого підприємництва, фіксованого податку на доходи фізичних осіб від підприємницької діяльності, вартості торгового патенту на здійснення торговельної діяльності. Зобов’язати податкові органи здійснювати дієвий контроль за нарахуванням та повнотою перерахування суб’єктами господарювання податку з доходів фізичних осіб (одночасно з виплатою заробітної плати працівникам). Розробити та передбачити механізм стимулювання місцевих органів влади до перевиконання доходів державного бюджету, які є джерелом надання дотації вирівнювання місцевим бюджетам.

Однією з важливих проблем визначено також зменшення обсягів видатків, що передавались у минулі роки з державного бюджету на соціально-економічний розвиток регіонів, проведення заходів з енергозбереження та газифікації населених пунктів, ліквідацію наслідків стихійного лиха. На думку місцевих рад, такий крок змусить «заморозити» на невизначений термін низку соціально значимих об’єктів, що мають високий ступінь готовності, а відтак, уповільнить бодай незначний, але розвиток місцевої інфраструктури.

Крім того, місцеві ради не поділяють рішення про призупинення на державному рівні виконання низки програм, насамперед з реформування житлово-комунального господарства, з ліквідації наслідків підтоплення територій у містах і селищах тощо.

Зважаючи на можливі ризики з виконання місцевих бюджетів, законом про державний бюджет на 2009 передбачено надання місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування безвідсоткових позичок на термін до 12 календарних місяців за рахунок єдиного казначейського рахунку на суму невиконання розрахункових обсягів доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Проте механізм їх повернення, на думку місцевих рад, досить жорсткий і практично нівелює можливості ефективного управління коштами місцевих бюджетів протягом року, тому пропонується переглянути його і встановити, що повернення здійснюється за умови виконання та перевиконання річних розрахункових обсягів доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів.

Такі проблеми органи місцевого самоврядування визначають основними і поряд з обов’язковим впровадженням антикризових заходів вбачають їх вирішення на цей рік у внесенні змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік». На найближчу перспективу — у змінах до законодавства, яке регламентує відносини власності, в тому числі земельні, забезпечує функціонування комунальних підприємств, насамперед житлово-комунального господарства, впорядковує систему державної влади, місцевого самоврядування та їх взаємовідносини, створює умови для розвитку підприємництва, вдосконалює податкову та бюджетну систему.

Нині в Комітеті Верховної Ради України з питань бюджету за участю працівників Міністерства фінансів і експертів з фінансового права триває робота з підготовки до другого читання у Верховній Раді проекту закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України.

Цей законопроект спрямований на комплексне вирішення питань вдосконалення бюджетного законодавства, які з часу прийняття Бюджетного кодексу щорічно постають у бюджетному процесі та врегульовуються, як правило, законом про державний бюджет на відповідний рік або іншими нормативно-правовими актами. Законопроект закладає правову основу до подальшого розвитку бюджетного планування, зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування, застосування сучасних методів управління боргом, удосконалення системи контролю у бюджетному процесі та відповідальності за дотриманням бюджетного законодавства.

Основні зміни, які стосуються місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин, передбачають:

перше — розширення складу доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (кошик перший), шляхом включення, зокрема, плати за окремі види ліцензій, збору за спеціальне використання водних ресурсів загальнодержавного значення;

друге — доповнення переліку доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (кошик другий), шляхом включення, зокрема, плати за землю, адміністративних штрафів, податку на нерухомість;

третє — норми щодо стимулювання інвестиційного розвитку територій шляхом уточнення складових бюджету розвитку місцевих бюджетів за доходами (включено 10 відсотків податку на прибуток приватних підприємств) і видатками (включено капітальні видатки з деталізацією за напрямами);

четверте — впорядкування видаткових повноважень місцевих бюджетів (зокрема, до видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, включено видатки на позашкільну освіту, функціонування центрів соціальної реабілітації дітей-інвалідів, центрів професійної реабілітації інвалідів, центрів соціальних служб для молоді, утримання зоопарків, місцеві програми розвитку комунальної сфери);

п’яте — особливості щодо здійснення місцевих запозичень та надання місцевих гарантій щодо управління бюджетними коштами та борговими зобов’язаннями;

шосте — норми щодо особливостей формування бюджетів об’єднань сіл, селищ і міст, що будуть у майбутньому створюватися згідно із законодавством про місцеве самоврядування, та визначено їх взаємовідносини безпосередньо з державним бюджетом;

сьоме — визначення особливостей зарахування окремих податків і зборів на період підготовки та проведення фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу в Україні.

Водночас для дієвості прийнятих у бюджетному законодавстві норм законопроект доповнено змінами до інших законодавчих актів України, які сформовані в контексті відповідних змін до Бюджетного кодексу і мають забезпечити узгодженість законодавства. Серед них, зокрема, зміни до законів «Про систему оподаткування», «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетом та державними цільовими фондами», «Про податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів», в частині відстрочення та розстрочення податкових зобов’язань, а також щодо заборони проведення розрахунків з бюджетом у негрошовій формі; зарахування відповідних платежів до місцевих бюджетів, зміни нормативів їх зарахування та уточнення напрямів використання тощо. Крім того, пропонуються зміни до Водного, Земельного, Цивільного, Господарського, Кримінального кодексів України та про адміністративні правопорушення. Разом з тим у профільних комітетах триває опрацювання змін до законодавства про місцеве самоврядування, прийняття яких має бути відображено у змінах до Бюджетного кодексу.

Крім того, продовжуватиметься робота над законопроектом про місцеві податки і збори. Його основною метою має стати удосконалення системи місцевих податків і зборів шляхом оптимізації їх переліку, розширення об’єктів і бази оподаткування. Це має призвести до збільшення надходжень місцевих бюджетів, а відтак сприяти зміцненню фінансової основи органів місцевого самоврядування. Складовою місцевих податків і зборів визнається податок на нерухоме майно (нерухомість), відмінне від земельної ділянки, правила справляння якого передбачено встановити окремим законом, над проектом якого працює нині Верховна Рада та уряд.

Оскільки проект закону є новою редакцією Бюджетного кодексу України, яка передбачає зміну бюджетних процедур та міжбюджетних взаємовідносин і відповідно суттєво впливає на показники державного та місцевих бюджетів, його норми будуть набирати чинності не пізніше 1 січня 2010 року. Тому робота над законопроектом продовжується з урахуванням необхідності прийняття та опублікування відповідного закону у терміни, які забезпечать врахування змінених показників при підготовці і поданні до Верховної Ради України проекту закону про Державний бюджет України на 2010 рік.

Прийняття змін до Бюджетного кодексу України покликане стати вагомим вкладом у розширення повноважень місцевої влади на шляху до повноцінної реалізації принципів самостійності та самодостатності у забезпеченні гармонійного місцевого та регіонального розвитку.