Це гасло, що викарбуване на підвалинах Світової асоціації юристів, поступово здобуває все більше прихильників і в українському суспільстві, зокрема, і серед правників. Принцип верховенства права не залишився мертвими буквами у Конституції України, а дедалі частіше застосовується суддями, у тому числі і адміністративних судів, при вирішенні конкретних судових справ. Причому, на мою думку, саме судді несуть основну долю відповідальності за те, щоб цей імператив укорінився у повсякденній загальносуспільній практиці.

На сьогодні українське суспільство вже дійшло розуміння, що стан правосуддя як лакмусовий папірець проявляє стан усієї правової системи. Жодні з реформ, які тривають в Україні, не досягнуть своїх цілей, якщо не усунути проблеми у функціонуванні судової системи. А таких проблем є чимало. Це і практика призначення суддів на посаду політичними органами (парламентом та Президентом), це і фінансова залежність судів від уряду тощо. Названі канали нерідко використовуються для тиску на суддів, бо повага до права, на жаль, ще не стала головним орієнтиром для вітчизняної публічної адміністрації. Проте, сподіваюсь, що об’єднавши свої зусилля та заручившись підтримкою українського суспільства, вітчизняні судді зможуть подолати усі ці проблеми.

Ключову роль у демократизації українського державного управління відіграє адміністративна юстиція. Україна вже здавна намагалася розгорнути адміністративну юстицію, подібну до європейських зразків. 90 років тому перший крок до адміністративної юстиції зробила також і Українська Народна Республіка — було створено Генеральний адміністративний суд Державного сенату (своєрідний аналог Державної Ради Франції). І хоча більшовики вже на початку 1920-х років розпочали знищення всіх прогресивних починань у сфері правової політики, аж до 60-х років в Україні діяв Адміністративний кодекс 1927 р., стаття 158 якого кожній особі надавала право на судове оскарження розпорядчих актів управління.

Проте це право було обмежене як формально (у процесуальних кодексах), так і фактично (у повсякденній юридичній практиці). Радянська правова система була за своїм характером авторитарною і не допускала, щоб суди оцінювали правомірність рішень партійних та адміністративних органів.

І тільки 1996 року нова Конституція України зняла всі невиправдані обмеження судового контролю за діяльністю адміністрації. Стаття 55 Основного Закону передбачила універсальне правило: «Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб». Юрисдикцію судів поширено на всі правовідносини, що виникають у державі.

На момент прийняття Основного Закону адміністративні спори розглядалися у порядку цивільного та господарського судочинства. Однак ці два види судового процесу призначені для розгляду переважно приватних спорів; їх процедури вже не підходили для розгляду спорів з приводу адміністративних правовідносин, які з кожним роком дедалі більше ускладнювалися. Тому в Законі «Про судоустрій України» від 2002 року парламент України передбачив створення системи адміністративних судів. Процедури роботи цих судів закріплено у Кодексі адміністративного судочинства, що був прийнятий у липні 2005 року і набрав чинності з 1 вересня цього самого року.

Судочинство в адміністративних справах в Україні здійснюють спеціалізовані адміністративні суди. Система цих судів побудована за двома основними критеріями: доступності для населення і мінімізації можливості незаконного впливу з боку органів влади на суддів адміністративних судів при вирішенні справи. В Україні створено Вищий адміністративний суд, 7 апеляційних адміністративних судів та 27 місцевих адміністративних судів. При цьому, задля задоволення вимоги доступності правосуддя до населення, перша ланка адміністративних судів складається з двох рівнів судів: місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди.

До компетенції адміністративних судів віднесено по суті усі спори, що виникають у сфері діяльності публічної адміністрації. Серед них, зокрема, спори з приводу оскарження рішень, дій та бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, податкові, митні, виборчі спори, спори у сфері соціального забезпечення, спори щодо адміністративних договорів, спори за позовами органів публічної адміністрації до приватних осіб.

У сучасних суспільно-політичних умовах перед адміністративною юстицією стоять два основні завдання. Перше завдання — усувати із щоденної управлінської практики ті вади, які були притаманні радянській системі державного управління, —домінування політичної доцільності над правом, формальний підхід до виконання закону, ігнорування реальних потреб громадян. Друге завдання — утверджувати практику, за якої відповідальність публічної адміністрації перед приватною особою була б дійсно невідворотною.

Вважаю, що вони із цими завданнями успішно справляються. За час свого існування адміністративні суди пройшли через два серйозні випробовування — чергові вибори до парламенту 2006 року та позачергові парламентські вибори 2007 року. З упевненістю можу сказати, що ці випробовування ми пройшли достойно. Рішення адміністративних судів отримали високу оцінку як з боку правників, так і з боку суспільства в цілому. Судова практика, напрацьована під час цих виборчих кампаній, стала невід’ємною частиною новітньої української юриспруденції.

Важливо наголосити, що основна маса суддів не дала себе втягнути у політичне протистояння. Воно, на жаль, проникло по суті у всі сфери української дійсності. Тому неупередженість адміністративних судів на сьогодні є одним із головних чинників суспільної стабільності.

Приємно відзначити, що українська адміністративна юстиція поступово одержує визнання і у міжнародної правової спільноти. У 2007 році Вищий адміністративний суд України отримав статус спостерігача Міжнародної асоціації вищих органів адміністративної юрисдикції, у складі якої — вищі юрисдикційні органи близько 100 держав та міжнародних організацій. А вже через рік він став повноправним членом цієї асоціації. Таким чином, Україна стала 25-ю європейською країною, представленою в Міжнародної асоціації вищих органів адміністративної юрисдикції.

Перед вітчизняною адміністративною юстицією стоїть ряд проблем, які в принципі є інтернаціональними. Так само як і адміністративні суди зарубіжних країн, наші суди відчувають проблему перевантаженості. Їх незалежність часто утискають. Існують окремі питання щодо відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів судової юрисдикції.

По першій із проблем ми плануємо вжити таких заходів. По-перше, в законодавстві необхідно закріпити правило про те, що адміністративний позов може бути поданий тільки після того, як особа зі своєю скаргою пройде хоча б одну інстанцію у досудовому адміністративному порядку. По-друге, варто розвивати різні форми позасудового примирення між сторонами публічно-правового конфлікту. В цьому для нас є цікавими напрацювання учасників Всесвітньої асоціації юристів, які у своїх дискусіях постійно звертаються до цієї теми. По-третє, переважну більшість спорів «публічна адміністрація проти особи» доцільно вилучити із компетенції адміністративних судів та повернути до компетенції органів публічної адміністрації. По-четверте, з метою зменшення навантаження на апеляційні суди, Вищий адміністративний суд та Верховний Суд України, а також для спрощення судової процедури та прискорення розгляду справ рішенням Вищого адміністративного суду та рішенням Верховного Суду України слід надати прецедентну силу. По-п’яте, варто запровадити процедуру, за якою до касаційного перегляду допускатимуться не усі рішення судів першої та апеляційної інстанції, а лише ті, що мають принципове значення.

Проблема із посяганнями на незалежність суддів є загальною для усіх видів судочинства, тому її слід вирішувати у комплексі з іншими заходами, що заплановані у рамках судової реформи.

Поряд із, так би мовити, загальними проблемами перед українською адміністративною юстицією стоїть ряд особливих, національних проблем. Одна із них і найбільш болюча проблема — це невиконання рішень адміністративних судів. В одних випадках це трапляється через пряме небажання чиновника, в інших — через причини, від нього незалежні (наприклад, відсутність у державному бюджеті коштів на виконання певного обов’язку перед особою. Причому вітчизняне законодавство не містить механізмів, які б дозволяли ефективно протидіяти цим випадкам. З метою усунення цієї прогалини необхідно запровадити правило: якщо адміністративний орган всупереч судовому рішенню не прийняв певний адміністративний акт, то це судове рішення починає регулювати відповідні суспільні відносини замість такого адміністративного акта. У свою чергу, щойно згадану проблему щодо відсутності коштів можна розв’язати шляхом удосконалення бюджетного законодавства; перелік видатків державного бюджету необхідно доповнити новим напрямом — видатки на виконання рішень адміністративних судів.

Приємно відзначити, що адміністративні суди поступово завойовують авторитет у суспільстві. Громадяни відзначають високу якість організації судових процесів, толерантну поведінку працівників апаратів адміністративних судів. Соціологічні дослідження показують, що зміни, які відбуваються у системі адміністративного судочинства України, загалом мають позитивну спрямованість. Головне на сьогодні —зберегти та примножити існуючі позитивні тенденції.

Олександр ПАСЕНЮК, голова Вищого адміністративного суду України, заслужений юрист України.