«Потрібна здорова Феміда»

На одній зі стел будинку сенату в Стародавньому Римі було викарбувано: «Правосуддя — основа держави». Якщо це перебільшення, то невелике. Адже в основі правосуддя лежить справедливість, а благополучною може бути лише справедлива держава.

Куди йдемо, до чого прагнемо, що будуємо?

Останнім часом було використано немало чорної фарби для змалювання сучасного стану судоустрою і судочинства в Україні. Отже, не варто і надалі роз’ятрювати рану, посипаючи її сіллю. Досить багато про це було сказано на парламентських слуханнях з цих питань, що відбулися 18 березня ц. р. На жаль, хоча Голова Верховної Ради України В. Литвин закликав присутніх не зводити рахунки, повністю цього уникнути не вдалося. Тон протистоянню було задано уже у першій доповіді.

Отже, варто, нарешті, зупинитись і чітко відповісти на питання: для чого ми проводимо судово-правову реформу? Щоб знову не сталось так, як неодноразово було раніше: щось реформували, а вже потім задали питання: а задля чого?

Що ж чекає Україна та її народ від судової реформи?

Збалансовану і зрозумілу всім судову систему.

Безперешкодний доступ громадян до суду для захисту порушених ким би не було прав.

Забезпечення справедливості судочинства, яке з повним правом можна було б назвати справжнім правосуддям, а не його імітацією.

Ліквідацію штучних перешкод для своєчасного розгляду судових справ, за наявності яких судочинство ототожнюється з безприкладною тяганиною.

Щоб восторжествувало гасло: «Чесним і совісним суддям — шана, а нечестивим і хабарникам — тюрми!»

Щоб судам було забезпечено всі умови для нормального здійснення судочинства, щоб вони не відчували себе пасинками суспільства, підбираючи «крихти з панського столу».

Для цього потрібні передусім рішучі і водночас виважені законодавчі кроки. Першим і найважливішим з них є прийняття Закону «Про судоустрій і статус суддів», який зараз перебуває на розгляді в парламенті. Варто відзначити, що він не є якимось умоглядним, відірваним від реалій витвором, а продуктом тривалої праці провідних науковців, народних депутатів України та інших авторитетних фахівців як України, так і передових європейських країн і міжнародних інституцій. Не варто ставитись до нього легковажно, не помічати в проекті жодного позитиву і відмітати його, як-то кажуть, з порога. Як слушно відзначають європейські аналітики, проти законопроекту, який уже схвалили структури Ради Європи, виступають представники однієї з найбільших політичних сил у парламенті та керівництво вищих органів судової влади в Україні, яким перебудова судової системи є невигідною з чисто особистих мотивів.

Тому спробую навести додаткову аргументацію на підтримку найважливіших положень законопроекту.

Насамперед, чому доцільно розпочати саме із судоустрою? На це питання можна відповісти просто: судоустрій — це каркас судової влади і основа для вдосконалення судочинства. Змодернізувавши судоустрій, можна буде впритул перейти до вдосконалення судово-процесуальних кодексів. Потреба в цьому також назріла.

Далі виникає питання: чим була викликана потреба об’єднання законів «Про судоустрій України» і «Про статус суддів»? Пояснюю це тим, що судова влада складається не лише із судових органів як юридичних осіб публічного права, але передусім із суддів — носіїв (краще «представників») судової влади, а отже, статус судів і суддів тісно взаємопов’язаний. Нічого підозрілого в такому підході немає.

Але стосовно системи судоустрою виникають і значно серйозніші питання. Передусім дається взнаки невідповідність системи судів загальної юрисдикції вимогам Конституції України, яка виходить із потреби поєднання принципів територіальності і спеціалізації судів.

Не може визнаватися раціональною така судова система, в якій несправедливо обмежуються права зацікавлених осіб на оскарження судових рішень в умовах, коли першою інстанцією для розгляду окремих кримінальних справ виступає апеляційний суд (цей недолік усунуто в статті 26 законопроекту). Кричущим проявом незбалансованості судової системи, який дехто вперто не помічає, є існування різної кількості судових ланок і судових інстанцій для так званих загальних і спеціалізованих судів, коли одна особа, домагаючись справедливого рішення, може пройти чотири судові інстанції, а інша — лише три. Це ж елементарна арифметика!

Саме тому в проекті пропонується створення чотириланкової системи судів загальної юрисдикції, у тому числі шляхом створення на додаток до вищих господарського й адміністративного судів також вищих кримінального і цивільного судів. Це покликано гармонізувати процедури розгляду справ у судах усіх юрисдикцій, усунути процесуальний дисбаланс судових ланок і судових інстанцій. Для України як великої європейської держави такий варіант є цілком прийнятним, тим більше, що відповідні аналоги існують і в інших країнах.

Звичайно, за такого підходу юрисдикція Верховного Суду України має бути переглянута за рахунок віднесення до компетенції вищих судів розгляду справ у касаційному порядку. І даремно голова Верховного Суду В. Онопенко нарікає на те, що це мало не знищить Верховний Суд як найвищий судовий орган. Навпаки, його авторитет зросте за рахунок звільнення цієї інституції від розгляду численних касацій, які з успіхом зможуть розглядати вищі суди, підсилені колишніми суддями Верховного Суду України.

Відомо, що в останні роки Верховний Суд був настільки перевантажений, що розгляд справ у ньому замість «розумних строків» затягувався на роки. Це вже не касаційне оскарження, а неможливість скористатися правом на нього.

Важливість Верховного Суду як найвищого судового органу підкреслюється тим, що до його юрисдикції віднесено справи, які розглядаються за виключних обставин, тобто найскладніші з точки зору застосування норм матеріального і процесуального права. В сучасній Німеччині, наприклад, узагалі не існує Верховного Суду. Його аналогією є Об’єднаний Великий Сенат судових установ, який розглядає спори у випадках неоднакового застосування законів судами різних юрисдикцій.

До компетенції Верховного Суду України можна було б додатково віднести розгляд спорів між судами різних юрисдикцій з приводу компетенції, наприклад, між адміністративними та господарськими судами.

Нарешті, важливим є те, що перше місце в діяльності Верховного Суду посяде аналіз судової практики і надання роз’яснень судам з приводу практики розгляду справ, що покликано сприяти забезпеченню однаковості застосування чинного законодавства.

Важко зрозуміти логіку тих, хто вважає, начебто запропоновані зміни спрямовані мало не на розвал судової системи.

Так, у своєму висновку на законопроект В. Онопенко послався на те, що його реалізація означатиме розбиття «судової системи на окремі децентралізовані, конкуруючі одна з одною підсистеми». Для такого твердження немає жодних підстав. Можна нагадати, що судова система України єдина, проте не централізована, на відміну, скажімо, від органів виконавчої влади або прокуратури, а голова Верховного Суду не є начальником над судами нижчого рівня. Гарантії ж єдності судової системи, передбачені в ч. 4 ст. 17 чинного Закону України «Про судоустрій України» і в частково зміненому вигляді — в ч. 3 ст. 18 законопроекту, аж ніяк не посягають на єдність судової системи в загальнодержавному вимірі. Вони не пов’язані з адміністративним керівництвом судами. Що ж стосується підсистем, то вони існують зараз, існуватимуть у разі прийняття законопроекту в запропонованій редакції, і на єдність судової системи це не вплине.

Щонайменше подив викликає і твердження народного депутата України ІІІ і ІV скликань В. Сіренка, нібито законопроект у цій частині є загрозою правопорядку і законності, спрямований на ліквідацію судів загальної юрисдикції і створення корпоративних (?) судових органів, не пов’язаних жодними принципами з іншими судами та з іншими галузями законодавства (Голос України. — 2009, 14 бер., с. 8). Таке твердження підкреслює відсутність чітких принципів у самого автора, який в цьому випадку явно співає з чужого голосу. Близьким до нього є висловлювання одного з виступаючих на парламентських слуханнях у тому розумінні, що «Європа нам не указ!».

По-друге, проведення зазначеної реорганізації можна розбити на кілька етапів, зберігши в недоторканності відповідні положення нового Закону, з тим щоб не «латати» його внесенням усе нових і нових змін та доповнень.

По-третє, слід пам’ятати, що, як казали у давнину деякі мудреці, «ніщо так дорого не коштує суспільству, як дешева юстиція».

Зрозуміло, що перебудова судової системи України, цього загальнодержавного «храму правосуддя», є винятково складним завданням. Проте ще важче заповнити цей храм служителями — чесними й непідкупними провідниками Закону. Успішне вирішення цієї проблеми значною мірою залежить від принциповості й непідкупності тих, хто ставить їх на служіння. При цьому, очевидно, слід змиритися з тим, що процес оздоровлення суддівського співтовариства проходитиме поступово. Тим більш важливо створити надійні перешкоди для того, щоб на місце суддів, просякнутих духом здирництва або слабких як професіонали, знову не прийшли люди з чітко запрограмованими корисливими устремліннями і без належної професійної підготовки. Але цього замало. Необхідно зробити все, щоб молоді судді згодом не стали схожими на своїх колег, які пройшли повний курс професійної деформації.

Звернімося до тексту законопроекту і виділімо ті його положення, які, на мій погляд, кардинально змінять підходи до процесу добору і призначення чи обрання на суддівські посади.

По-перше, — це передача розгляду заяв про рекомендацію на посаду судді від регіональних кваліфікаційних комісій до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС). Адже відомо, що на місцевому рівні на вирішення цих питань істотно впливають кланові, приятельські, родинні зв’язки і навіть елементарна матеріальна зацікавленість. Їх розгляд на загальнодержавному рівні якщо не усуне повністю, то, у всякому разі, істотно послабить вплив цих чинників. Зокрема, перестане бути таким відвертим втручання у питання призначення суддів чільних представників місцевої і регіональної влади.

По-друге, якісне підвищення вимог до претендентів за рахунок обов’язковості проходження ними додаткової спеціальної підготовки у вищих навчальних закладах четвертого рівня акредитації. До них, зокрема, можна віднести Одеську національну юридичну академію, яка за декілька років накопичила значний досвід такої діяльності. Цей підхід перебуває у руслі сучасної європейської практики.

По-третє, призначення пропонується здійснювати лише на вакантні посади в судах.

По-четверте, надання рекомендацій на призначення ВККС України робитиме виключно на основі конкурсу за результатами випробування. Пропозиції про запровадження такого порядку науковці і практики висувають уже багато років, проте лише зараз вони починають реалізовуватися.

Відзначимо, що конкурсні підходи зможуть використовуватись і Вищою радою юстиції у процесі подання Президентові України рекомендацій про призначення, оскільки законопроект дозволяє висувати на одну вакантну посаду кількох кандидатів, які відповідають встановленим вимогам, щоб, образно висловлюючись, можна було обрати «кращого з кращих».

По-шосте, проект містить підвищені вимоги щодо ретельної перевірки не лише професійних, але й особистісних якостей претендентів, які, коли користуватись терміном, що застосовується у законодавстві країн Європи, повинні бути людьми з бездоганною репутацією. І справді, така репутація для майбутнього судді — чи не найбільше його надбання, про чистоту якого потрібно піклуватися впродовж усієї майбутньої суддівської діяльності. Недарма кажуть: «Бережи честь змолоду!» Отже, збирання інформації з цього приводу, як позитивної, так і негативної, перевірка різного роду повідомлень про поведінку претендента, його схильності і звички можна розглядати як цілком припустиму практику.

Специфічного забарвлення набуває перевірка ділових і моральних якостей осіб, які подали заяви про призначення суддями безстроково. При цьому можна зробити конкретніші висновки щодо їх професійної придатності з урахуванням п’ятирічного досвіду роботи на суддівських посадах. Тому не дивно, що статті 87—88 законопроекту детально регламентують порядок проведення перевірок і розгляду цих питань профільним комітетом Верховної Ради України. Тож комітет і його голова перебирають на себе значну долю відповідальності за прийняття Верховною Радою об’єктивних рішень.

Невже й ці конкретні та конструктивні пропозиції наші опоненти відкинуть? Якщо так, то нехай висувають свої, альтернативні, пропозиції, які можна буде обговорити у процесі другого читання.

Слід також наголосити на потребі підвищити роль у системі судочинства помічників суддів і наукових консультантів судів і, можливо, підсилити норму законопроекту, яка встановлює їх правовий статус (ч. 10 ст. 181). Треба враховувати, що коли не всі, то частина з них прагне до кар’єрного росту, причому на суддівських посадах. Постійне спілкування з суддями, вивчення справ, підготовку процесуальних документів цілком можна розглядати як стажування, найпридатніший для майбутніх суддів вид роботи, який включається у стаж діяльності в галузі права. Потрібно передбачити заходи, які дозволили б підготувати цих осіб до такого рівня, щоб вони могли претендувати на посади суддів. До того ж їх перебування в суддівському колективі дає змогу зробити висновки не лише про їх чисто професійні, але й особисті якості. Тому, можливо, не варто включати їх до складу апарату суду, працівники якого виконують переважно організаційно-технічні функції, а підпорядкувати їх керівникам суду і окремим суддям, які виконують роль наставників для цих фахівців. Помічники суддів і консультанти можуть стати серйозним кадровим резервом для поповнення суддівського співтовариства.

Начальник над суддями чи старший колега?

Призначення на посади голів судів, їх перших заступників і заступників слід розглядати як складову частину формування суддівського корпусу в Україні. Виконуючи певні адміністративні (управлінські) обов’язки, ці особи водночас залишаються суддями, рівними у вирішенні процесуальних питань з іншими суддями. Від останніх їх відрізняє наявність певних управлінських обов’язків.

Серед науковців і практиків у питанні щодо ролі керівників судів існують дві полярні точки зору. Одні вважають, що ці особи мають здійснювати керівництво всіма ділянками діяльності суду, а їх повноваження — поширюватися і на рядових суддів. Інші дотримуються думки, що голова суду має бути наділений чисто представницькими функціями. Очевидно, істина, як часто буває в подібних випадках, лежить десь посередині.

Перетворювати голову суду на чисто декоративну фігуру, без реальних управлінських повноважень — недоцільно, особливо в сучасних умовах. Існують важливі управлінські питання, які потрібно вирішувати невідкладно і ефективно, зокрема в тому, що стосується апарату суду. При цьому зазначений керівник не може ухилитися від відповідальності за створення належного організаційного порядку в діяльності суду, забезпечення трудової і службової дисципліни, в тому числі суддями. З другого боку, не можна надалі миритися з тим, що прийняття головою суду управлінських рішень прямо чи завуальовано підриває незалежність суддів при розгляді справ.

Положення чинного Закону про судоустрій і законопроекту в частині визначення обов’язків голів місцевих і апеляційних судів істотно не відрізняються. При цьому слід відзначити, що ними не передбачено право голів судів та їх заступників розподіляти справи між суддями, хоча така практика існує давно. Останнім часом це питання викликало жвавий інтерес у суддівському середовищі, і недаремно. Зловживання, які здійснюються при цьому головами судів, доручення розглядати справи «особливо довіреним» суддям і задоволення прохань про передачу «перспективних» справ саме їм, а не іншим, створило підґрунтя для корупції. З’явилася практика виділення суддів для розгляду справ «на замовлення» зацікавлених осіб за винагороду або послуги зустрічного характеру. Так зване право на суддю, яке в демократичних країнах розглядається як одна з переваг сучасного правосуддя, набуло у вітчизняних умовах зовсім іншої, викривленої форми. Тому не випадково у п. 5 ч. 4 ст. 49 законопроекту серед гарантій незалежності суддів передбачено встановлення особливого порядку розподілу справ між суддями, тобто автоматично. Цей порядок може бути закріплено як у спеціальному законі, так і уніфіковано у всіх судово-процесуальних кодексах.

Відповідно до ч. 3 ст. 8 законопроекту «розгляд справи складом суду, який одержав справу з порушенням встановленого порядку розподілу справ, є підставою для скасування судового рішення...» Дехто критикує це положення, посилаючись на те, що в процесуальних кодексах воно не фігурує як підстава для скасування рішень через істотне порушення процесуальних норм. Але це питання вирішити просто, доповнивши процесуальні кодекси відповідними положеннями.

У досить серйозну проблему виросло встановлення порядку призначення суддів на адміністративні посади, після того як Конституційний Суд України у 2007 році визнав, що покладення в чинному Законі про судоустрій цього обов’язку на Президента України суперечить Конституції. Скориставшись ситуацією, Рада суддів України (РСУ) перебрала ці обов’язки на себе. Оскільки такого права законом їй не надано, то цей крок може розглядатися як узурпація частини державної влади, що є порушенням ч. 3 ст. 5 Конституції України. Якщо таке стає можливим, то це ознака правового невігластва і серйозного падіння рівня суддівської правосвідомості, до того ж і найяскравіший приклад корпоративного підходу до такого серйозного питання. Якщо врахувати, що Рада суддів України фактично перетворилася на Раду голів судів (вони становлять близько 80 % її складу), то створилася парадоксальна ситуація, коли одні голови судів призначають інших, керуючись при цьому суб’єктивними критеріями. Отож одними з перших рішень РСУ були призначення суддів з 3—4-річним досвідом роботи на адміністративну посаду в одному з центральних столичних районів і штучна затримка з призначенням суддів з 20—30-річним стажем з мотивів «невідповідності». Варто Конституційному Судові України визнати таку практику неконституційною, як відразу всі ці керівники виявляться нелегітимними.

Це питання є одним з найнагальніших з числа тих, які потрібно вирішити у Законі «Про судоустрій і статус суддів». Тут можливі різні варіанти, які слід зважити у процесі подальшого обговорення законопроекту в другому читанні.

Незалежність,дисципліна,відповідальність

Як правильно відзначив на парламентських слуханнях один з народних депутатів України, найважливішою гарантією незалежності судді є його совість. За її відсутності не допоможуть ніякі заходи щодо забезпечення суддівської незалежності. Відчуття незалежності, помножене на принциповість судді, убезпечить від усяких погроз, умовлянь і спокус. Проте це не значить, що судді не потребують додаткових заходів захисту своєї незалежності — звичайно, не від закону, а від стороннього впливу. У разі, коли буде задіяно всі вже існуючі юридичні гарантії, навряд чи виникне потреба в закріпленні нових. Хіба що слід було б у законодавчому порядку заборонити проведення різного роду протестних акцій біля приміщень судів (як і прокуратури).

Потрібно забезпечити невідворотність відповідальності посадових осіб, в тому числі високого рангу, які дозволяють собі на адресу суддів погрози, глузливі та образливі висловлювання, що принижують їх гідність. У такий спосіб висловлюється роздратування з приводу окремих судових рішень, причому таких, які залишені без змін вищими судовими інституціями. Якщо за це застосовуватимуться реальні санкції, то кількість тих, хто поводиться подібним чином, поменшає. Культурне ставлення до представників судової влади аж ніяк не заважає боротьбі з ганебними явищами в суддівському середовищі.

Не можна, особливо в сучасну добу, недооцінювати важливість встановлення справедливих соціально-економічних гарантій самостійності судів і незалежності суддів. Очевидно, з урахуванням економічних труднощів, які зараз переживає і ще довго переживатиме Україна, доцільно ставити питання не про розширення цих гарантій, а про збереження й реалізацію існуючих. Безумовно, нестерпним є становище, коли реальні потреби судів задовольняються лише на 15—20%. Це штовхає керівників судів на пошуки «спонсорів», за які згодом доводиться платити винесенням неправосудних рішень. Доцільно закріпити в законодавчому порядку обернення на потреби судів коштів, які сплачуються у вигляді судового збору. При цьому варто обговорити стратегію ощадливого використання фактично виділених коштів.

Важливу роль у забезпеченні незалежності суддів мають відігравати органи суддівського самоврядування. На жаль, їх активність, особливо в низовій ланці, ще залишає бажати кращого. Між тим саме в первинних суддівських колективах мають в основному вирішуватися питання внутрішньої діяльності судів.

У законопроекті уточнено деякі повноваження зборів, конференцій і рад суддів. Для підвищення рівня мобільності РСУ кількість її членів пропонується зменшити до 33 осіб.

Принциповим за змістом є положення законопроекту, що до складу РСУ не можуть входити особи, які займають адміністративні посади в судах. Як компромісний варіант можна було б обрати різке зменшення їх квоти в цьому органі, що підвищило б його представницький характер.

Що ж стосується вдосконалення підстав і порядку притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, то говорити про це якось ніяково. Адже йдеться про СУДДІВ — еліту суспільства, принаймні за їх суспільним призначенням. Проте доводиться не лише говорити, але й діяти з огляду на відчутний дисбаланс між поширенням порушень закону в суддівській діяльності і практикою притягнення за це винуватців до відповідальності.

В останні роки порушення закону в судочинстві стали більш різноманітними, набувають нових, невідомих раніше форм. Так, набув «прав громадянства» термін «рейдерство» у новому значенні. Це вже не захоплення кораблів на морських просторах флотами ворогуючих держав, а винесення судами України незаконних ухвал із забезпечення позовів, щоб замінити суб’єктів управління майном, а згодом — і його власників. Почастішали випадки свідомого взяття до провадження справ, що належать до інших судових юрисдикцій, протиправного посягання на прерогативи Президента України і Верховної Ради тощо.

Кожний суддя має усвідомити, що постановлення ним неправосудного рішення, навіть під незаконним впливом і тиском сторонніх осіб, може потягти за собою передбачену законом відповідальність. В цьому суддям допоможе вдосконалення дисциплінарної практики у судовій системі.

Органом, призначеним для здійснення дисциплінарного провадження щодо суддів, у проекті названо Дисциплінарну комісію суддів України — щодо суддів місцевих і адміністративних судів. При тому зберігається компетенція Вищої ради юстиції щодо суддів вищих судів і Верховного Суду. Регіональні кваліфікаційні комісії суддів втратять право розглядати дисциплінарні справи.

Зосередження цих питань у компетенції центральних органів відповідає європейській практиці, хоча й викликає нарікання з боку деяких діячів судової влади, які вважають, що це зменшить оперативність розгляду зазначених питань. Можливо, і зменшить, зате підвищить об’єктивність. Слід мати на увазі, що, відповідно до ст. 119 законопроекту, ця комісія складатиметься з 15 членів, з яких більшість (вісім) — судді, які працюватимуть на постійній основі (свого роду судді над суддями). Члени комісії у цілому будуть значно менше перебувати під впливом корпоративних зв’язків і зможуть приймати виважені й водночас принципові рішення. Сподіваюся, що практика її діяльності істотно відрізнятиметься від існуючих кваліфікаційних комісій, де неприродно поєднуються рекомендування на посади суддів, кваліфікаційна атестація чинних суддів і дисциплінарна практика. Останній властивий надмірний лібералізм, що не відповідає потребі викорінення «скверни» із суддівського середовища.

У законопроекті зроблено спробу реалізувати давно виношувану ідею створення суддівської інспекції, яка передбачена статтею 127 законопроекту. Судових інспекторів пропонується призначати з числа суддів у відставці, прокурорів і адвокатів з достатньо солідним стажем професійної діяльності та бездоганною репутацією, які відряджаються до Дисциплінарної комісії суддів. Судові інспектори перевіряють відомості про порушення суддями присяги і, по суті, виконують слідчу функцію, а їх висновки стануть підставою для розгляду цих справ. Отже, поділ повноважень між Службою судових інспекторів і складом Дисциплінарної комісії є додатковою гарантією об’єктивності розгляду дисциплінарних справ.

Підвищення принциповості в дисциплінарній практиці конче необхідне для посилення боротьби з негативними явищами в суддівському середовищі. Заперечення проти цього видасть справжні наміри осіб, зацікавлених у збереженні існуючого безладу в цій сфері.

Залишається сподіватися на розуміння депутатського корпусу, особливо тих депутатів, які щонайменші порушення з боку суддів вважають перешкодою для обрання їх безстроково, постійно виступаючи з демаршами з цього приводу на пленарних засіданнях парламенту.

У травні 2007 року вже відбулися парламентські слухання «Про стан правосуддя в Україні», а 27 червня того ж року постановою Верховної Ради України № 1245-У було схвалено рекомендації щодо комплексної судово-правової реформи. Серед них і ті, про які йдеться в цій статті.

Жодну з цих рекомендацій не виконано, що аж ніяк не сприяє збереженню авторитету парламенту.

Таке не повинно повторитися!

Висновок: законопроект потрібно якнайшвидше виносити на розгляд Верховної Ради України для постатейного обговорення. Від цього залежить подальша доля судово-правової реформи в Україні.

Сергій КІВАЛОВ,голова Комітету Верховної Ради з питань правосуддя, доктор юридичних наук, професор.