Запропоновані зміни до Конституції України не містять принципово нових концептуальних підходів, нового бачення моделі суспільного розвитку. Більше того, вони суттєво погіршують чинну Конституцію України 2004 року, містять низку хибних у змістовному та юридично-технічному сенсі положень і норм. Тому вважаємо недоцільним розгляд таких змін у парламенті й обговорення в суспільстві. Слід, на нашу думку, відкликати цей текст із Венеціанської комісії.

Розділ ІХ Територіальний устрій України

1. Зміна назви — «Адміністративно-територіальний устрій України». Така назва не відповідає меті демократизації управління і принципу самоврядності територій. Адміністрування тут зайве, суперечить демократичним принципам місцевого самоврядування. Назву слід залишити таку, як у чинній Конституції.

2. Стаття 132. У чинній редакції закріплено засадничий принцип організації влади: гармонійне поєднання централізації та децентралізації: «Територіальний устрій ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів...». У пропонованих змінах зникає засада централізації, залишається лише децентралізація. Це неприпустимо, адже це найважливіший принцип управління. Не буває однієї децентралізації без централізації. Має бути баланс повноважень, порушення якого призводить до некерованості.

Тут-таки йдеться про адміністративно-територіальні одиниці, їх сталий розвиток, тоді як у чинній редакції йдеться про збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів. І це правильно, адже збалансувати розвиток можна в рамках великого за чисельністю і економічним потенціалом регіону, а не в рамках одного села. Тому змінювати цю статтю недоцільно. Зміни мають бути продуманими, зваженими, юридично і політично коректними, науково обґрунтованими, а головне — відповідати суспільним запитам, а не індивідуальним уподобанням авторів змін.

3. Стаття 133. Пропонується трирівневий поділ — регіони, райони, громади. Як випливає із частини третьої цієї статті, регіонами України є АРК, області, міста Київ та Севастополь. Світова практика свідчить, що регіони включають, як правило, декілька областей і міст. Адже недаремно вже давно утвердилося поняття «Європа регіонів», тобто тих великих територіально-економічних утворень, які здатні бути автономними у вирішенні питань соціально-економічного розвитку, міжнародного економічного співробітництва тощо. Якщо автори запроваджують нову одиницю — регіон, то, відповідно, слід було б скрізь по тексту цей термін наповнити реальним змістом і визначити відповідні повноваження регіонів, відмінні від тих, які мають сьогодні області. Натомість система регіонального управління не виписана у пропонованих змінах, а поняття «регіон» просто «зависло», що абсолютно неприпустимо у законодавчому акті, тим паче в Основному Законі. Більше того, євроінтеграційні процеси передбачають саме регіоналізацію, засновану на децентралізації. Про це написано тільки в Україні десятки дисертацій і монографій. Шкода, що наукові здобутки залишаються невитребуваними авторами, що останні, як видається, погано обізнані з реформами, які дали змогу багатьом європейським країнам здійснити демократичні перетворення і досягнути суттєвих соціально-економічних результатів.

Відповідно до чинної Конституції міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України. У пропонованих змінах поряд із статусом фігурує адміністративно-територіальний устрій цих міст. Що це? Адже відповідно до статті 132 адміністративно-територіальний устрій стосується країни загалом, а не окремих одиниць.

«Новацією» цієї статті є і визначення «громада». Це, виявляється, не населення певної території (у тексті йдеться й про територіальну громаду, що розуміється як населення), а адміністративно-територіальна одиниця, яка включає один або декілька населених пунктів (село, селище, місто), а також прилеглі території. Як і з регіоном, поняття громади далі послідовно не застосовується, натомість фігурують (стаття 140) поняття «громади області», «громади району», «рада громади — сільська, селищна, міська рада» і т. ін.

Вважаємо, що поняттю «громада» слід повернути його зрозумілий зміст, усунути плутанину в термінах і поняттях, щоб не створювати додаткові проблеми у правозастосовній діяльності, судовій практиці тощо. Та й громадяни мають нарешті відчути себе самодостатніми й повноважними суб’єктами, громадою, а не «адміністративно-територіальною одиницею». У цьому полягає основна мета реформування системи місцевого само-врядування.

4. Вважаємо, що треба об’єднати розділи ІХ «Територіальний устрій України» і ХІ «Місцеве самоврядування», чітко виписати права громадян у здійсненні влади на місцях, повноваження регіонів, місцевих рад, у тому числі щодо питань фінансової, економічної самостійності та відповідальності. Слід скасувати інститут місцевих державних адміністрацій і не за-

проваджувати замість нього інститут представників Президента з тими самими повноваженнями, які фактично нівелюють права і повноваження місцевого самоврядування. Адже на необхідності децентралізації наполягають суспільство загалом і більшість політичних сил. Децентралізація і полягає у скасуванні «державних наглядачів з нагайкою», у переданні в рамках принципу субсидіарності повноважень громадам у вирішенні питань місцевого розвитку.

5. Власне, зміни до Конституції України мають стосуватися саме реформування місцевого самоврядування. І такі зміни легше прийняти, легше знайти консенсус у суспільстві щодо цих питань. Тоді не потрібна «нова» Конституція, тим паче що ніхто не продемонстрував, що принципово нового, крім уже закріпленої у Конституції демократичної, соціальної, правової держави, пропонується суспільству. Світова практика свідчить, що основою стабільності суспільного розвитку є дотримання Основного Закону, а не його постійна критика й «шарпанина». Найдемократичніші країни світу живуть за своїми конституціями десятки й сотні років. Законотворча робота зосереджена навколо законів, у тому числі конституційних, та інших нормативно-правових актів. Хай Україна поживе за Конституцією 2004 року, як цього вимагав Майдан. Це тільки зміцнить позиції влади, довіру до неї з боку громадянського суспільства. Давайте перенесемо свою творчу енергію в послідовну реалізацію чинної Конституції України.

До питання про доцільність запровадження спеціального статусу російської мови та інших мов національних меншин в Основному Законі

У запропонованому проекті змін до Конституції України щодо місцевого самоврядування є низка дискусійних норм, які, на нашу думку, потребують перегляду й вилучення.

Статтю 143 викладено у новій редакції. Зокрема, частина перша передбачає, що «сільські, селищні, міські, районні, обласні ради можуть у порядку, визначеному законом, надавати в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці статус спеціальної російській мові, іншим мовам національних меншин України».

З огляду на цю «новацію» щодо функціонування і правового регулювання мов в Україні, що суперечить статті 10 чинної Конституції, а також Закону України «Про засади мовної політики в Україні», вважаємо за потрібне висловити низку міркувань.

По-перше. Конституція — Основний Закон прямої дії. Дана норма не є прямою, бо передбачає прийняття відповідного закону. Крім того, вона спекулятивна й мертва. Адже невідомо, коли буде прийнято відповідний закон і чи не суперечитиме він Конституції. Яким буде механізм надання такого спеціального статусу? Марно очікувати, що цей механізм буде детально прописано у відповідному законі. І навряд чи буде цей механізм прийнятний та однаковий для всіх адміністративно-територіальних одиниць. Як може село, сільська рада в межах свого скромного бюджету забезпечити реалізацію наданого права щодо спеціального статусу мови національної меншини (переклади рішень і документів мовою національної меншини, навчання в школах, оплата праці вчителів тощо)? І чи всі мешканці села погодяться на спеціальний статус мови однієї національної меншини? Адже абсолютної етнічної гомогенності в наших селах не знайдеш.

Відповідно до статті 144 рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності законам України в порядку і у строки, визначені законом, зупиняються представниками Президента України у відповідному регіоні чи рай-оні з одночасним зверненням до суду. Встановлене висновком Конституційного Суду України порушення рішенням органу місцевого самоврядування Конституції України є підставою для дострокового припинення Президентом України повноважень органу місцевого само-

врядування. Наголосимо: не рішення скасовується, а одразу ліквідовується рада. І що? Знову вибори? Така норма щодо припинення повноважень органу місцевого самоврядування є новацією і не свідчить про довіру і демократизацію відносин між органами державної влади (якими виступають представники Президента в регіонах та районах) і органами місцевого самоврядування. Більше того, це призведе до втрати органами місцевого самоврядування ініціативи щодо прийняття важливих і відповідальних рішень. Адже витлумачити їх такими, що суперечать Конституції чи законам України, дуже легко, а рішення Конституційного Суду, як відомо, не оскаржуються. (Неважко уявити, скільки роботи буде в Конституційного Суду і скільки років триватиме розгляд справ за зверненнями представників Президента в районах! А, відповідно, скільки знадобиться суддів та допоміжного наукового і ненаукового персоналу з відповідними рангами держслужбовців і чималенькими зарплатами? Адже всі ці та інші витрати теж треба передбачати). Чи захоче за таких умов сільська рада ризикувати, заморочуватися цим статусом мови національної меншини, чи захоче жертвувати власним існуванням і віддати свою громаду «на поталу» безкінечним виборам, включаючи проблему їх фінансування? Відтак запропонована норма статті 143 може виявитися справді кон’юнктурною і мертвою.

По-друге. Міжнародне право і світова практика не знають такого «спеціального статусу» мов національних меншин. Авторам змін до Конституції України треба було хоча б дати своє тлумачення цього поняття. Є заходи підтримки і збереження реліктових етносів та їх мов, що зникають через малочисельність носіїв цих мов. Одним із таких інструментів збереження етнокультурної самобутності та розмаїття мов і культур світу є Європейська хартія регіональних та міноритарних мов. Україна ратифікувала її і має всі правові (а не фінансові) підстави забезпечувати збереження і підтримку цих мов, у тому числі й насамперед російської. Є також Закон України «Про засади мовної політики», який спрямований на надання всіляких можливих і неможливих преференцій російській мові в Україні. То якого ще статусу не вистачає російській мові, щоб припинити це «мовне безглуздя»? Тому Конституція не повинна містити тих норм, які суперечать міжнародному і європейському праву.

По-третє. Норма про спеціальний статус мов національних меншин розрахована на сьогоднішні, скороминущі реалії, кон’юнктурні вимоги певних політичних сил. Після стабілізації етнополітичної ситуації в країні потреба в ній відпаде. Насправді мова не є причиною нинішньої війни на Донбасі, і не вона призвела до сепаратизму. Не треба забувати, що більшість законів, а тим паче Конституція, розраховані на досить тривалий період — десятиліття і століття (як це бачимо в західних країнах). І що довше діятиме Конституція, то ефективніше реалізовуватиметься. Бо Конституцію треба поважати і виконувати! Щоб суспільство було стабільним і мало чіткі перспективи розвитку, щоб щодня не змінювалися «правила гри», тобто основи взаємодії держави і громадянського суспільства, громадян і бізнесу тощо, треба мати стабільну Конституцію і законодавство. Майдан не вимагав змін до Конституції, а децентралізації і демонополізації влади, що можна було вже давно зробити, внісши зміни до відповідних законів. Тим більше буде довіри до держави з боку громадян (особливо на Донбасі), світової спільноти, іноземних інвесторів. І це стосується не тільки Конституції, а й усього законодавства.

Закони треба виконувати, а приймати нові лише в міру потреби правового регулювання нових суспільних реалій. У нас є Закон України «Про національні меншини в Україні» 1992 року. До нього за всі ці роки не внесено жодної зміни. Попри всі зусилля науковців щодо прийняття нового закону, який би дав змогу врегулювати динамічні етнонаціональні відносини, і зокрема питання функціонування мов в Україні, в тому числі через запровадження інституту національно-культурної автономії (а не національно-територіальної, як цього домагаються кримські татари), парламент не спромігся за 22 роки прийняти новий рамковий закон чи хоча б концепцію державної етнонаціональної політики, розроблену провідними етнополітологами України. Натомість деякі заангажовані депутати «продавили» Закон «Про засади мовної політики», який надзвичайно збурив суспільство і який за попереднього політичного режиму легко було прийняти, нехтуючи думкою громадськості. А 4 червня 2014 року у Верховній Раді зареєстровано законопроект «Про офіційний статус російської мови в Україні» №4008-а (автори Ківалов, Фабрикант). То якого ще статусу бракує російській мові (офіційної, спеціальної), щоб нарешті «заспокоїлися» антиукраїнські сили?

По-четверте. Невже в органів місцевого самоврядування нема більш нагальних проблем щодо облаштування міст і сіл, крім надання статусу спеціальної російській мові? Децентралізація, про яку так довго говорили політики й президенти і якої вимагав Майдан (у тому числі Донбас), означає насамперед передачу повноважень із центру на місця 1) щодо автономності вирішення питань місцевого значення (стаття 140); 

2) фінансової спроможності це робити, через перегляд системи оподаткування, бюджетування. У жодній з європейських країн, які успішно здійснили децентралізацію і на досвід яких посилаються автори змін до Конституції, для передачі повноважень на місця не надавали статусу спеціальної якійсь із мов національних меншин. Вони просто наділили громади всіма необхідними повноваженнями.

По-п’яте. Щоб реально, а не віртуально, децентралізувати владу і щоб зробити це сьогодні, а не через щонайменше рік (з огляду на процедуру внесення змін до Конституції), треба внести зміни до 4 законів:

«Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.);

«Про місцеві державні адміністрації»;

Бюджетний кодекс України;

Податковий кодекс України.

І це цілком реально зробити швидко, на поточній сесії парламенту. В такий спосіб Президент і парламент засвідчать свою здатність виконувати обіцяне, свою волю і спроможність управляти країною по-новому. А не безкінечно розхитувати країну конституційними реформами, наслідуючи «попередників». Адже всім попереднім очільникам хотілося прийняти «свою» Конституцію, під власне бачення свого якомога тривалішого перебування «на троні». Для цього перманентно ставилося питання про повноваження, яких президентам було замало, створювалися численні й авторитетні конституційні комісії та колегії тощо. А насправді, як продемонстрував Президент Петро Порошенко, щоб жити по-новому, треба не красти, потрібні не нова Конституція, а нова команда управлінців, нове мислення і рішучі дії в рамках чинного Основного Закону!

Ірина КРЕСІНА, доктор політичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, завідувачка відділу правових проблем політології Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України.