Судова реформа: бути чи не бути?

18 березня буде проведено парламентські слухання «Про стан правосуддя в Україні». Мабуть, цим можна пояснити активізацію у ЗМІ полеміки з проблем розвитку судової системи. У «Голосі України» опубліковано статті С. Ківалова (№ 32 за 21.02 2009 р.) і В. Маринченка (№ 39 за 4.03 2009 р.) — представників депутатського і суддівського корпусів. Багато в їхніх поглядах спільного, але є й принципові відмінності. Парламентські слухання мають шанс консолідувати зусилля політиків, суддів, науковців, громадських діячів заради ефективного реформування судової системи.

Сьогодні лунають дві пропозиції щодо майбутнього судової реформи. Перша — схвалити новий Закон України «Про судоустрій і статус суддів», що дасть можливість розпочати широкомасштабну реформу. Друга — готувати нову концепцію судової реформи, зокрема щодо змін до Конституції та нового законодавства про судоустрій і статус суддів. Зважаючи на нагальну необхідність проведення комплексної судової реформи, друга пропозиція видається неприйнятною. Адже фактично вона означає, що в найближчі років десять жодних вагомих змін у системі правосуддя годі й чекати. Вочевидь, на це й спрямована така пропозиція.

По-перше, уже є Концепція вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, затверджена Президентом ще в 2006 р. Вона готувалася не кулуарно — на догоду окремим політичним силам, а з залученням широкого кола фахівців у рамках Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Перед схваленням вона була доопрацьована після направлення на експертизу до Ради Європи, а також до кожного (!) національного суду та одержання відповідних висновків, зауважень і пропозицій. По-друге, надмірне захоплення розробкою різних концепцій з одних і тих самих питань, а не механізмів для їх реалізації веде до того, що жодна з них не буде втілена в життя, суди залишатимуться злиденними, а люди нарікатимуть на них.

Саме на реалізацію Концепції вдосконалення судівництва підготовлено законопроекти, що були внесені Президентом у кінці 2006 р. Сьогодні вони зведені у Верховній Раді в один проект і винесені на друге читання.

Попри прогресивність законопроекту, деякі новели, що з’явилися при доопрацюванні в Комітеті з питань правосуддя, не відповідають Конституції і Концепції вдосконалення судівництва. Саме ці новели дають підстави для справедливої критики і виступають сильним аргументом противників прийняття проекту як закону.

Кадрові призначення і незалежність судді

Сумнівні новели, що з’явились у допрацьованому проекті, стосуються призначення голів судів та кола їх повноважень. Так, положення проекту про призначення голів судів та їхніх заступників Президентом України за поданням Вищої ради юстиції не відповідає Конституції. Конституційний Суд однозначно висловився, що «повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження», та що «із змісту положень Конституції України не випливає належність до відання Вищої ради юстиції внесення подань про призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції та про звільнення їх з цих посад».

Тому, на наш погляд, необхідно повернутися до варіанта, прийнятого в першому читанні, — призначення на адміністративні посади в судах здійснює на конкурсних засадах Рада суддів України, але за умови, що до її складу не входять судді, які обіймають адміністративні посади (сьогодні ж у Раді суддів лише 4 судді апеляційних судів, які не обіймають адміністративної посади, із 77 членів і жодного «рядового» судді місцевого суду!). Саме такий варіант випливає з Концепції вдосконалення судівництва: «Слід запровадити порядок, за яким адміністративні посади в судах займатимуть судді, призначені органами суддівського самоврядування».

Насправді питання, хто призначає голову суду, не настільки принципове, якщо позбавити голів судів повноважень, з якими вони можуть втручатися у здійснення правосуддя. Але в проекті, підготовленому до другого читання, передбачено зберегти широкі адміністративні повноваження голів судів, зокрема через використання формули «здійснює організаційне керівництво діяльністю суду». Існування такого розмитого формулювання в чинному законі дає можливість головам судів розподіляти справи, формувати колегії суддів для розгляду справ, впливати на добір і кар’єру суддів, вирішувати питання про розподіл квартир для них, затверджувати графік відпусток і навіть... не давати печатки для скріплення «неправильного», на їхній погляд, судового рішення. Водночас голови судів при вирішенні питань матеріального забезпечення потрапляють у залежність від місцевої влади та комерційних структур. Особливо це небезпечно для адміністративних судів, які створюються протягом останніх років, — голови цих судів змушені йти прохачами до місцевих органів влади, щоб вони надали приміщення для суду, квартири суддям тощо.

Тому доцільно повернутися до редакції першого читання, яка повністю імплементувала вимогу Концепції про те, що: «Потрібно, зокрема, позбавити голів судів повноважень, які вони можуть використовувати для втручання у здійснення судочинства. Функції голови суду мають бути обмежені представницькими повноваженнями і контролем за діяльністю апарату суду». Слушною є пропозиція В. Маринченка про те, що за господарське забезпечення суду має відповідати не голова суду, а керуючий справами. Саме таку ідею було закладено у проекти, прийняті в першому читанні: суд як орган державної влади представляє голова суду, а господарські питання вирішує керівник апарату як представник суду — юридичної особи.

Спеціальна підготовка суддів чи привілей для вузів?

В Україні відсутня спеціальна підготовка тих, хто претендує на посаду професіонального судді. Фактично юрист вчиться бути суддею уже працюючи на цій посаді, вчиться на своїх помилках, на долях людей.

Концепцією вдосконалення судівництва передбачено: «З метою забезпечення судових органів висококваліфікованими кадрами та належного опанування специфікою професії необхідно запровадити спеціальну підготовку кандидатів на посаду судді в Академії суддів України».

Після опрацювання законопроекту у профільному комітеті було вилучено положення про Академію суддів. Натомість передбачено, що підготовка суддів здійснюється «спеціалізованими юридичними вищими навчальними закладами четвертого рівня акредитації». Неважко здогадатися, що це, по суті, означає ліквідацію Академії суддів на користь двох вищих навчальних закладів в Одесі й Харкові, які готують магістрів права. Тобто спеціальну підготовку претендентів на посаду судді фактично зведено до здобуття загальної вищої юридичної освіти у вищому навчальному закладі, що спотворює ідею стосовно необхідності проходження такої підготовки в Академії суддів, яка є не вищим навчальним закладом, а спеціальним закладом для підготовки кадрів для судової системи.

Справа в тім, що магістерська освіта означає поглиблене вивчення теоретичних дисциплін, підготовку фахівців до наукової і викладацької діяльності. Така освіта далека від напрацювання практичних навичок судді, чого найбільше потребують кандидати на цю посаду.

Тому потрібно повернутися до редакції, схваленої в першому читанні, яка передбачала Академію суддів як спеціалізований заклад підготовки суддів поза системою вищої юридичної освіти.

Система судів: чи справді все так заплутано?

Опоненти законопроекту постійно наголошують на заплутаності системи судів, що визначена проектом і начебто погіршує доступність правосуддя для громадян. Однак неважко переконатися, що це не так. По-перше, проектом запропоновано відмовитися від Апеляційного суду України, який передбачений чинним законом про судоустрій і фактично не створений, а також від військових судів, котрі справ майже не розглядають. До існуючих судів додаються лише Вищі цивільний і кримінальний, а також окружні кримінальні суди.

Створення перших зумовлюється необхідністю забезпечити право на касаційне оскарження у цивільних та кримінальних справах і право на розгляд справи впродовж розумного терміну. Сьогодні особливо гострою є ситуація в цивільних справах — Верховний Суд хронічно не встигає розглядати касаційні скарги. Створення вищих судів приведе до того, що, по-перше, з’явиться можливість більш ефективно й у коротший термін розглядати справи. По-друге, Верховний Суд зможе нарешті присвятити себе виконанню своєї основної функції: через перегляд справ за винятковими обставинами забезпечувати однакове застосування законів. По-третє, одні й ті самі судді не будуть брати участі в перегляді своїх же рішень, як це є сьогодні у Верховному Суді в цивільних та кримінальних справах.

Окружні кримінальні суди передбачено створити на базі відповідних палат апеляційних судів. Адже сьогодні вироки, винесені апеляційними судами в першій інстанції у деяких категоріях кримінальних справ, не можуть бути оскаржені в апеляційному порядку за відсутності відповідної ланки в судовій системі. Передати ці справи районним судам означало б збільшити і так високе навантаження на суддів цих судів. Окружні кримінальні суди зможуть перебрати на себе розгляд цих та деяких інших категорій кримінальних справ, зокрема й тих, де підсудна особа перебуває під вартою. Такі зміни дадуть змогу забезпечити право на апеляційне оскарження, зменшити навантаження на районні суди і навіть скоротити поточні видатки на конвоювання підсудних, на реконструкцію приміщень судів районного рівня, пов’язану з необхідністю утримувати підсудних до початку судового розгляду.

Таким чином, створення двох вищих судів та окружних кримінальних судів не лише не погіршить, а й покращить доступ до правосуддя.

Щоправда, під час підготовки до другого читання у проекті додалися ще й окружні цивільні суди, доцільність створення яких незрозуміла. Зараз усі цивільні справи розглядають місцеві загальні суди, і об’єктивної потреби в піднятті їх на вищий рівень немає.

Роль Верховного Суду

Сьогодні Верховний Суд з його широчезною компетенцією і майже сотнею суддів не виконує своєї місії. По-перше, він не справляється з забезпеченням однакового застосування законів, оскільки навіть у межах однієї судової палати часто ухвалюються протилежні судові рішення в подібних справах, не кажучи вже про розбіжності в судовій практиці різних палат. На що тоді орієнтуватися судам нижчих інстанцій?

По-друге, в цивільних та кримінальних справах він уповноважений розглядати скарги на свої ж рішення, тобто фактично виконує функції двох інстанцій в одній справі. У цивільних справах здійснення касаційної функції пробуксовує вже багато років.

Жаль, що В. Маринченко обґрунтовує діяльність Верховного Суду сумами, повернутими ним до державного бюджету. На наш погляд, суди не повинні виправдовувати свою діяльність рішеннями, ухваленими на користь держави. Показником якості судочинства є правосудні рішення, а не гроші, присуджені до бюджету. Чомусь завжди Верховний Суд опікується державним бюджетом більше, ніж органи, відповідальні за його наповнення. Варто згадати хоча б рішення Європейського суду з прав людини у справі «Проніна проти України», де Україна програла справу через те, що національні суди, зокрема й Верховний, просто проігнорували посилання пенсіонерки на норму Конституції, яка передбачає право на пенсійне забезпечення не нижче прожиткового мінімуму. Сумно, що суди доцільність інколи ставлять вище, ніж право.

Проектом Верховному Судові відводиться роль найвищої судової інстанції — однакове застосування законів забезпечуватиметься розглядом справ за винятковими обставинами, передусім у разі виявлення різнобоїв у судовій практиці, а також наданням роз’яснень. Касаційні функції перейдуть до вищих судів, як це сьогодні зроблено в адміністративній та господарській юрисдикціях. Зрозуміло, що тоді у Верховному Суді потрібно буде значно менше суддів, ніж сьогодні (конкретне число — це питання, що може дискутуватися). Перехідними положеннями проекту передбачено, що кількість посад буде зменшуватися до необхідної кількості поступово — тобто скорочуватимуться посади, що ставатимуть вакантними.

Пропозиції щодо підвищення ролі Верховного Суду для судової практики чомусь його керівництво називає руйнівними. Натомість Верховний Суд в одному з законопроектів, переданих Президентові, пропонує обмежити право на касацію, зберігши це право лише у справах, ціна позову в яких становить понад 100 мінімальних зарплат (більше 60 тис. грн.). Однак така ціна позову зустрічається найчастіше у справах, де сторони є доволі заможними і для них ці гроші часто можуть мати не таке життєво необхідне значення, як кілька тисяч гривень для більшості громадян. Таким чином, запропонований Верховним Судом підхід призведе до того, що більша частина громадян не матиме доступу до касаційної інстанції.

Ухвалення законопроекту «Про судоустрій і статус суддів» дасть можливість розпочати судову реформу, щоб принаймні через рік-два відчути перші ознаки покращення у сфері судового захисту. Рішенням, що об’єднає парламент на цьому етапі, може бути ухвалення проекту у другому читанні з винесенням на третє читання положень, що викликають найбільше дискусій.

Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ;

Роман Куйбіда, кандидат юридичних наук, заступник голови правління Центру політико-правових реформ.