Деякі проблемні питання статусу юридичних осіб публічного права

Варто звернути увагу на визначення поняття «установчі документи», яке існує в чинному законодавстві в декількох вимірах. По-перше, ГК розкриває сутність установчих документів у сенсі управління підприємством як самостійним суб’єктом господарювання, що створений компетентним органом державної влади або органом місцевого самоврядування, або іншими суб’єктами для задоволення суспільних та особистих потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, науково-дослідницької, торговельної, іншої господарської діяльності в порядку, передбаченому самим ГК та іншими законами. Згідно з п. 2 ст. 65 власник здійснює свої права щодо управління підприємством безпосередньо або через уповноважені ним органи відповідно до статуту підприємства чи інших установчих документів, зміст яких не уточнюється. Водночас структурний склад установчих документів юридичної особи, створеної в організаційно-правовій формі господарського товариства, законодавством регламентується більш детально. Стаття 4 Закону України «Про господарські товариства» прямо вказує на те, що установчі документи повинні містити відомості про вид товариства, предмет і цілі його діяльності, склад засновників та учасників, найменування та місцезнаходження, розмір та порядок утворення статутного (складеного) капіталу, порядок розподілу прибутків та збитків, склад та компетенцію органів товариства, включаючи перелік питань, стосовно яких необхідна кваліфікована більшість голосів, порядок внесення змін до установчих документів та порядок ліквідації і реорганізації товариств.

Державна реєстрація юрособи здійснюється на підставі Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців», що поширюється на відносини, які виникають у сфері реєстрації: а) юридичних осіб (без посилання на їх публічну або приватну правову природу);

б) фізичних осіб-підприємців. Відповідно до п. 3 ст. 8 згаданого вище профільного вітчизняного закону, установчі документи (установчий акт, статут або засновницький договір, положення) юридичної особи повинні містити відомості, передбачені законом (можна припустити, що маються на увазі спеціальні закони стосовно діяльності окремих видів юридичних осіб як за способом створення, так і за сферою діяльності).

Питання юросіб публічного права

На перший погляд, весь процес створення юридичних осіб є врегульованим та унормованим цілим комплексом нормативно-правових актів і не породжує жодних теоретичних чи практичних проблем, що насправді виявляється зовсім не так. Основні суперечливі питання виникають у зв’язку з порядком створення саме юридичних осіб публічного права, щодо яких законодавець обмежився, за великим рахунком, лише загальним визначенням та відсилочними цивільно-правовими нормами. Відповідно до п. 2 ст. 81 ЦК юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента, органу державної влади, органу влади АР Крим або органу місцевого самоврядування, а вже наступний пункт статті встановлює, що цей кодекс регулює порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичних осіб приватного права. Єдиною спеціальною нормою ЦК про юридичних осіб публічного права є положення, що міститься у ст. 82 стосовно поширення сфери дії ЦК на участь зазначеного виду юридичних осіб у цивільних відносинах, якщо інше не встановлено окремим законом про юридичних осіб публічного права. Відсутня в чинному ЦК і чітка класифікація юридичних осіб публічного права. Частково відповідь на запитання, які саме суб’єкти слід відносити до зазначеного виду, можна до певної міри знайти у статтях 167, 168 і 169, що встановлюють форми участі держави, АРК та територіальних громад відповідно у цивільних правовідносинах та відносять до таких форм, зокрема, створення юридичних осіб приватного та публічного права, називаючи як приклад останніх «державні підприємства, навчальні заклади і т. п.», що створюються у випадках та порядку, визначених Конституцією України і законом. Таке формулювання вже саме по собі породжує численні проблемні питання, адже спеціальний закон про правовий статус юридичних осіб публічного права в Україні відсутній, а Конституція не згадує навіть про розподіл права на публічне та приватне як такий.

Водночас серйозний аналіз законодавчих прогалин та наявної правозастосовної практики змушує поставити на порядок денний ще одне вкрай актуальне правове питання про порядок призначення керівника юридичної особи публічного права. Зважаючи на недосконалість українського законодавства, абсолютно безперспективним на сьогодні вбачається дискутувати про те, чи відносяться до юридичних осіб публічного права держава або адміністративно-територіальна одиниця, а якщо так, то в якій спосіб їх потрібно створювати (зокрема, як реєструвати). Натомість навіть на основі чинних цивільно-правових та господарсько-правових норм цілком реальним є вирішення питання про особливості правового статусу державних та комунальних підприємств і установ, які через розпорядчий спосіб їх створення відносяться до юридичних осіб публічного права (тобто на підставі акта компетентного органу або посадової особи).

Отже, в частині порядку призначення керівника юридичної особи публічного права (державного або комунального підприємства чи установи) за відсутності спеціального закону слід звернутися до ст. 65 ГК «Управління підприємством», з якої випливає, що власник здійснює свої права щодо управління підприємством безпосередньо або через уповноважені ним органи відповідно до статуту чи інших установчих документів (у нашому випадку установчим документом є розпорядчий (установчий) акт)

(п. 2) та для керівництва господарською діяльністю підприємства власник (власники) або уповноважений ним орган призначає (обирає) керівника підприємства (що одночасно є і обов’язком власника, і однією з форм реалізації його права на управління підприємством відповідно до установчих документів) (п. 3). У свою чергу керівник підприємства без доручення діє від імені підприємства, представляє його інтереси в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, інших організаціях, у відносинах з юридичними особами та громадянами, формує адміністрацію підприємства і вирішує питання діяльності підприємства в межах та порядку, визначених установчими документами (п. 5). Отже, за своєю правовою сутністю керівник підприємства є необхідним структурним елементом його нормального функціонування як суб’єкта права, виконуючи одноособово на підприємстві, що не є господарським товариством той обсяг функцій та повноважень, який на підприємстві, створеному у формі господарського товариства, покладається на органи товариства (згідно з положеннями ст. 4 Закону України «Про господарські товариства»), управління товариством здійснюють його органи, склад і порядок обрання яких здійснюються відповідно до виду товариства; при цьому посадовими особами органів управління товариства визнаються голова та члени виконавчого органу, голова ревізійної комісії, а в товариствах, де створена наглядова рада товариства, — голова та члени наглядової ради товариства.

Важливі висновки

У контексті нормативного аналізу проблемних питань створення юридичних осіб публічного права можна зробити декілька важливих висновків:

а) в абсолютній більшості держав світу, національні правові системи яких використовують поділ юридичних осіб на юридичні особи приватного і публічного права, прийнято та є чинним спеціальний закон про правовий статус юридичних осіб публічного права, що детально регламентує поняття, види та порядок створення таких суб’єктів; б) в Україні відсутнє спеціальне законодавство про юридичних осіб публічного права, а тому порядок їх створення і функціонування регулюється різними нормативно-правовими актами: в частині дефінітивного визначення і класифікації — нормами ЦК; в частині порядку створення та функціонування — положеннями ГК, законів «Про господарські товариства» (для акціонерних товариств з 19.04.2009 р. — спеціальним профільним законом «Про акціонерні товариства»), «Про реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців», що є спеціальним законом у сфері державної реєстрації з поширенням в умовах відсутності закону про юридичних осіб публічного права на всі види юридичних осіб (що означає необхідність подавання для проведення державної реєстрації юридичною особою публічного права тих само документів, що й юридичною особою приватного права, а саме, відповідно до ст. 24 такими документами є: заповнена реєстраційна картка для проведення державної реєстрації юридичної особи; примірник оригіналу або нотаріально засвідчена копія рішення засновників або уповноваженого ними органу про створення юридичної особи у випадках, передбачених законом; два примірники установчих документів; документ, що засвідчує внесення реєстраційного збору за проведення державної реєстрації юридичної особи); в) установчим документом юридичної особи публічного права є розпорядчий акт Президента України, органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, що за своєю правовою природою є формою реалізації права української держави, АРК або територіальної громади на участь у цивільних і господарських правовідносинах; г) такий розпорядчий акт, що є установчим документом юридичної особи публічного права у формі державного підприємства або установи (саме на зазначені види юридичних осіб поширюються господарсько-правові норми), може містити не тільки розпорядче рішення компетентного суб’єкта про створення підприємства або установи, а й пункт про призначення керівника підприємства (установи), що прямо випливає зі змісту ст. 65 ГК, яка фактично унеможливлює нормальне функціонування суб’єкта господарювання без наявності призначеного у встановленому законом порядку керівника (більше того, якщо державне підприємство створюється в організаційно-правовій формі господарського товариства, відомості про склад органів товариства, як було показано вище, обов’язково заносяться до установчих документів такого підприємства), до того ж за чинної нормативно-правової бази, враховуючи цивільно-правове положення про аналогію закону (ст. 8 ЦК) та відсутність спеціального законодавства про юридичних осіб публічного права, безумовним вбачається те, що повноваження державного органу щодо утворення юридичних осіб, у тому числі, інших державних органів, завжди включає в себе повноваження щодо призначення керівників створюваних органів, тобто орган, який має право утворювати інший державний орган, має право призначати його керівника; д) чинне українське законодавство не дає змоги проаналізувати порядок створення таких особливих суб’єктів, як, наприклад, держава чи адміністративно-територіальна одиниця як юридичні особи публічного права, оскільки навіть питання про їх віднесення до самої правової конструкції «юридична особа» є не вирішеним та спірним, яке, швидше за все, має вирішуватися не цивільними чи господарськими, а конституційно-правовими нормами (обмежимося лише загальним зауваженням про те, що зазначені суб’єкти навряд чи можуть підлягати загальному порядку створення та реєстрації юридичних осіб як приватного, так і публічного права).

Отже, підсумовуючи, висловимо сподівання на відповідальне ставлення наших парламентаріїв до вкрай актуальної та практично важливої проблематики, що має знайти свій прояв у законодавчому врегулюванні спірних питань, пов’язаних із створенням та діяльністю юридичних осіб публічного права. Одним із бажаних положень перспективного законодавства про юридичних осіб публічного права повинна стати регламентація змісту установчого (розпорядчого) акта, який має містити рішення засновника (держави, АРК, територіальної громади в особі компетентного органу або посадової особи) про створення державного (комунального) підприємства чи установи та призначення керівника підприємства (установи).

Юрій ВОЛОШИН, кандидат юридичних наук, професор, директор Представництва Європейської організації публічного права в Україні, арбітр МКАС Європейської арбітражної палати (Брюссель);

Євген ГОДОВАНИК, науковий співробітник Представництва Європейської організації публічного права в Україні.