У контексті розв’язання нагальних проблем сьогодення, що стосуються кожного в нашому суспільстві, здійснення ефективного функціонування інститутів влади заради забезпечення сталого розвитку регіонів і держави загалом ми маємо з повною відповідальністю підійти до питання визначення ролі місцевого самоврядування.

Питання влади в історії становлення і розбудови країни завжди актуальне, а час пошуку істини відповіді може бути тривалий і охоплювати періоди політичних та економічних злетів і падінь у суспільному та економічному житті держави.

Від моменту проголошення незалежності України до наших днів, з точки зору державотворення, за історичним виміром минуло не так уже й багато часу. Але, з огляду на сьогодення, час вичерпано. Необхідно якнайшвидше розв’язувати проблеми і приймати рішення. Наша країна чітко визначилася у своєму розвитку як суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. А носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування.

Здійснення народом влади через органи державної влади зрозуміле. Проблемним залишається питання здійснення її через місцеве самоврядування. І, як вбачається, з урахуванням аналізу нормативно-правових актів з цього питання, маємо більше запитань, аніж відповідей.

Закони містять різні визначення одного поняття

Визнання місцевого самоврядування, гарантія на конституційному рівні його функціонування не є запорукою успішності та ефективності його здійснення. Нині не знято з порядку денного визначення поняття місцевого самоврядування. Необхідно віднайти змістовне ядро, яке за правовою природою, з урахуванням державного устрою, історичних, національних, географічних особливостей відкрило б сутнісне наповнення термінологічного праворозуміння місцевого самоврядування.

Така постановка питання спричинена передусім тим, що в Конституції, законі про місцеве самоврядування в Україні, Європейській хартії місцевого самоврядування містяться різні за змістовним розумінням норми-приписи щодо визначення поняття місцевого самоврядування.

У науці конституційного права також відсутня єдина думка з цього питання.

Співіснують три виважені базові підходи до визначення зазначеного поняття. Перший із них полягає в залученні діяльності органів місцевого самоврядування до сфери реалізації процесів державного управління; другий, навпаки, вилучає таку діяльність із сфери державного управління, а третій підхід базується на тлумаченні місцевого самоврядування як виду діяльності, яка не є ні державною, ні громадською діяльністю.

На підтримку останнього В. Кампо пише: «За своєю природою воно (місцеве самоврядування) виступає як специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної і від державної, і від об’єднань громадян. Воно втілює корпоративні інтереси територіальних громад, тоді як держава — загальнонаціональні інтереси, а політичні партії чи громадські організації — політичні, культурні та інші інтереси своїх членів».

На захист іншої позиції щодо визначення місцевого самоврядування стає В. Борденюк, який визнає органи місцевого самоврядування як складові елементи механізму (системи) здійснення виконавчої влади. Спираючись на положення законодавчих актів, можна зазначити, що місцеве самоврядування як основа конституційного ладу виступає одним з основних принципів організації і функціонування влади в суспільстві й державі, є головним чинником демократії в розумінні того, що демократія — це «влада народу». А отже, достатньо правильним є твердження, що специфіка управління полягає в його здійсненні народом відповідно до принципу народного суверенітету.

Самоврядування, згідно з енциклопедичним визначенням, передбачає самостійність в управлінні власними справами.

У статті 140 Конституції закріплено, по суті, право територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Основного та інших законів.

Таке право здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. До органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, Конституція відносить районні та обласні ради.

Діяльність органів місцевого самоврядування зовні досить схожа з державним управлінням, вона спрямована на задоволення потреб територіальної громади і соціально-економічний та культурний розвиток регіону. Отже, можна погодитися з І. Голосніченком, що і державному управлінню, і управлінню органів місцевого самоврядування притаманні ознаки публічності, імперативності, тобто визначені в законі в межах діяльності статті 19 Конституції. Однак ці види управління відрізняються один від одного за суб’єктним складом і характером джерел їх регулювання.

Водночас управління з боку органів місцевого самоврядування майном, що є в комунальній власності (на практиці і в теорії більш уживаний термін «комунальне управління»), характеризується певними, властивими тільки цьому виду управлінської діяльності рисами.

Передусім це недержавний вид владно-управлінської діяльності. Зі змісту статей 5 і 6 Конституції випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до системи державної влади. Однак у положеннях статей 142, 143 Основного Закону зазначено, що держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування і фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою. Крім того, органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади, стан реалізації яких відповідно ними й контролюється.

Труднощі при здійсненні повноважень районними та обласними радами

В Україні діє принцип верховенства права, а Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на її основі й повинні їй відповідати. Однак норми Основного Закону є нормами прямої дії, і в законодавчому регулюванні є неузгодження правових положень законодавчих актів з нормами Конституції та закону про місцеве самоврядування. А це ускладнює їх практичне застосування.

Зокрема, зазначений вище закон і Бюджетний кодекс містять різне за правовим змістом визначення основних термінів, наприклад, бюджету місцевого самоврядування і місцевого бюджету. Крім того, визначення у Бюджетному кодексі (стаття 2) кошторису місцевого самоврядування як бюджетів територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань суперечить в частині розуміння «їх об’єднань» положенням закону про місцеве самоврядування (стаття 2) і Конституції (стаття 140).

Характерною і відмінною рисою комунального управління є наявність права комунальної власності на об’єкти, що становлять матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

Наявність комунальної власності, раціональне та ефективне здійснення правомочностей щодо використання об’єктів права комунальної власності — це головна запорука досягнення належного рівня соціально-економічного розвитку відповідної громади, регіону.

Для цього виконавчі органи сільських, селищних, міських рад відповідно до статті 29 закону про місцеве самоврядування наділені владними повноваженнями щодо управління комунальною власністю.

Повноваження районних і обласних рад як представницьких органів місцевого самоврядування визначено у статті 43 зазначеного закону. Однак у здійсненні повноважень районними і обласними радами є певні труднощі, зумовлені нечіткістю визначення об’єктів права комунальної власності, особливо в разі правозастосування, і правовою невідповідністю понять «представляють спільні інтереси» (стаття 140), «перебувають в управлінні районних і обласних рад» (стаття 142), «вирішують інші питання, віднесені законом до їх компетенції» (стаття 143) повноваженням, передбаченим у пунктах 19 та 20 статті 43 закону про місцеве самоврядування щодо вирішення питань про продаж, передачу в оренду, концесію або під заставу, а також управління об’єктами, що є у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах і перебувають в управлінні районних і обласних рад.

З правової точки зору, невиваженою видається можливість прийняття районними і обласними радами рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень відповідних рад (пункт 27 статті 43). Для досягнення позитивного ефекту у здійсненні представницьких функцій територіальних громад з боку районних та обласних рад необхідно зазначити доцільність створення виконавчих комітетів районних і обласних рад.

І це є ще однією ознакою, що характеризує систему владних суб’єктів, які здійснюють комунальне управління. Щодо системи місцевого самоврядування, визначеній у статті 5 відповідного закону, в частині структурного включення до неї сільського, селищного, міського голови і відповідного визначення їх правового статусу в статті 12 цього ж закону, а відтак, порівнявши поняття місцевого самоврядування (стаття 2), територіальної громади (статті 1 та 6), ради (стаття 10), органу самоорганізації населення (стаття 14), навряд чи матимемо систему місцевого самоврядування, можливо, систему органів місцевого самоврядування або суб’єктів.

Стосовно статусу, сільського, селищного, міського голови, з правової точки зору, не є правомірним визнання його посадовою особою територіальної громади, оскільки: територіальна громада — це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах самостійної адміністративно-територіальної одиниці (стаття 1 зазначеного закону), а посадова особа, згідно зі статтею 2 закону про службу в органах місцевого самоврядування, — «це особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету».

Самостійність — запорука успіху громади

Наступне, на чому хотілося б загострити увагу, — це самостійність органів місцевого самоврядування. Самостійність матеріальна, фінансова, у здійсненні владно-управлінської діяльності на благо громади, регіону, а відтак і держави. Вона простежується в законодавчому регулюванні діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема спеціальних нормативно-правових актах з цього питання.

Так, стаття 61 базового закону про місцеве самоврядування містить гарантії самостійності місцевих бюджетів, а також положення стосовно права самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів. У статті 43 цього закону в розрізі повноважень районних і обласних рад серед питань, які вирішуються відповідними радами винятково на пленарних засіданнях, зазначено питання затвердження структури виконавчого апарату, його чисельності, визначення витрат на утримання ради та її виконавчого апарату.

Однак закон про державний бюджет на 2009 рік, зокрема стаття 57, передбачає пряме втручання в діяльність районних і обласних рад. Отже, має місце порушення приписів Конституції, норми якої є нормами прямої дії, і рішення Конституційного Суду від 22 травня минулого року № 10-рп/2008, яким встановлено, що Конституція не надає закону про державний бюджет вищої юридичної сили стосовно інших законів, цей закон через своє спеціальне призначення не повинен регулювати відносини в інших сферах суспільного життя, він є основним фінансовим документом і сфера його регулювання визначена у статті 92 Конституції як бюджетна.

Отже, розглянувши деякі аспекти, можемо констатувати: місцеве самоврядування порівняно з державним управлінням є більш демократичним, з точки зору управлінської діяльності, оскільки воно максимально наближає владу до потреб громади, кожної людини і встановлює між ними взаємний зворотний зв’язок стосовно реалізації прав і свобод людини і відповідальності влади.

Підсумовуючи вищезазначене, вбачаю необхідним окреслити основні напрями щодо подальшого ефективного розвитку місцевого самоврядування.

Передусім потрібно чітко визначитися з поняттям, місцем і роллю місцевого самоврядування у структурі влади в Україні. Законодавчі нормативно-правові акти з питань діяльності органів місцевого самоврядування потребують негайного їх переосмислення і приведення у відповідність до положень Конституції і за термінологічним, і за змістовним наповненням. Природно, що прийняття законодавчих актів з питань місцевого самоврядування чи внесення змін до чинного законодавства слід проводити з урахуванням думки ради органів місцевого самоврядування. Істотних змін потребує і виборче законодавство, є необхідність поєднання пропорційної, за відкритими списками, і мажоритарної систем виборів депутатів.

Необхідно також вжити дієвих заходів із перетворення районних і обласних рад на повноцінні органи місцевого самоврядування шляхом створення їх виконавчих комітетів.

Для забезпечення балансу державних і місцевих інтересів, потрібно покласти на відповідні державні адміністрації виконання представницьких функцій держави, в тому числі і контрольно-наглядових. Також необхідно забезпечити на законодавчому рівні організаційну, майнову і фінансову самостійність органів місцевого самоврядування.

Ми маємо переглянути бюджетне і податкове законодавство, щоб розширити фінансову базу місцевого самоврядування і створити для його функціонування належні фінансові умови. Потрібно встановити оптимальну систему розподілу повноважень за рівнем влади й механізм її коригування, а також забезпечити оптимальну систему централізації і децентралізації владних функцій місцевих рад за умови збалансування їх повноважень і відповідальності. Важливо створити дієву систему захисту порушених або оспорюваних прав та інтересів територіальних громад, органів місцевого самоврядування.

Якщо провести ґрунтовну правову експертизу чинного законодавства з питань місцевого самоврядування, врахувати накопичений вітчизняний і світовий досвід, надбання науки, ми зможемо говорити про можливість здійснення в Україні народовладдя і безпосередньо, і через органи місцевого самоврядування.

Сергій ЧЕРНОВ,голова Харківської обласної ради, кандидат наук з державного управління.