Непідконтрольність спокушає,або На чому заробляє Національний банк України

Відповідно до Конституції нашої держави (ст.99) основною функцією НБУ є забезпечення стабільності національної грошової одиниці — гривні. Закон України «Про Національний банк України» (ст.2) визначає НБУ «особливим центральним органом державного управління».

Суперечності між Конституцією та Законом України «Про Національний банк України»

У нас є всі підстави стверджувати, що закон про НБУ наповнений таким змістом і побудований редакційно таким чином, що, з одного боку, його «особливості» як «центрального органу державної влади» зведені до абсолюту і є безпрецедентними, з другого боку, положення про те, що діяльність центрального банку України визначається «іншими законами», не взято до уваги в принципі, тобто фактично знехтуване. За змістом прерогатив та привілеїв, набором функцій і повноважень законодавець вийшов за межі, визначені й окреслені змістом статей 99 і 100 Конституції України. Нині НБУ володіє безпрецедентним, з точки зору світової практики, правовим статусом.

Про це свідчить, зокрема, ст. 53 закону про НБУ «Гарантії невтручання», яка гласить: «Не допускається втручання органів законодавчої та виконавчої влади (підкреслено мною. — А. К.) або їх посадових осіб у виконання функцій і повноважень Ради Національного банку чи Правління Національного банку інакше, як в межах, визначених цим Законом». А відповідно до закону (ст.9) Рада НБУ розробляє, не узгоджуючи ні з парламентом, ні з Кабінетом Міністрів, Основні засади грошово-кредитної політики і вносить їх Верховній Раді України лише для інформування. Рада НБУ сама розробляє і сама здійснює контроль за виконанням Основних засад грошово-кредитної політики. Якщо в цивілізованих країнах центральні банки перебувають у прямій підпорядкованості міністерству фінансів або державному казначейству, то в Україні центробанк володіє абсолютною незалежністю.

Саме через це грошово-кредитна і валютна політика центрального банку є настільки закритою і непрозорою, що фактично являє собою «чорну скриньку», розшифрувати яку недоступно ні парламенту країни, ні Кабінету Міністрів, не кажучи вже про офіційні контролюючі органи держави (Рахункову палату, Контрольно-ревізійне управління України).

Законодавчо встановлені пільги та преференції НБУ

Відповідно до ст. 5 «Одержання прибутку не є метою діяльності Національного банку». Аби достатньою мірою уявити, якими унікальними можливостями щодо отримання прибутку володіє НБУ і якими при цьому користується правами, пільгами й преференціями, просто перелічимо те розмаїття діяльності та фінансових операцій, якими НБУ вправі займатися і, щодо яких, у відповідності до статті 42 закону про НБУ, «має право встановлювати плату». У нас є всі підстави вважати, що скрупульозним аналізом внесених у закон різновидів діяльності та операцій (комерційних за своєю суттю), які активно і, необхідно визнати, з користю для себе здійснює наш центральний банк, досі ніхто не займався.

Вельми важливо звернути увагу на пункт 7 статті 42: «НБУ торгує на внутрішньому і зовнішньому ринках без квотування і ліцензування пам’ятними й інвестиційними монетами із дорогоцінних металів, також без ліцензування й за межами будь-яких квот купує та продає банківські метали, дорогоцінні метали й каміння та ін. дорогоцінності». У такому ж вільному режимі НБУ відкриває власні кореспондентські й металічні рахунки в закордонних банках, купує і продає валютні цінності «з метою монетарного регулювання».

Досить показовою, за ознаками повної безконтрольності (читай — безвідповідальності), якою «законно» користується центральний банк, є стаття 50 закону про НБУ «Позареалізаційні валютні доходи та збитки». Процитуємо її ключові позиції для того, щоб уявити ті колосальні можливості і свободи, якими наділив себе центральний банк держави: «Доходи та збитки Національного банку, пов’язані із зміною оцінки активів і пасивів, представлених у вигляді банківського золота та іноземної валюти, спеціальних прав запозичення (СПЗ), у зв’язку із змінами курсу іноземних валют та ціни золота ... не враховуються при розрахунку річного доходу Національного банку».

На жаль, лише в Україні має місце фактичне привласнення центральним банком не лише всього золотовалютного резерву держави, а й найважливішого загальнонаціонального активу — гривневої емісії. НБУ займається рефінансуванням комерційних банків, маючи від торгівлі гривнею постійний і відчутний зиск. На сьогодні вся сума гривневої емісії не відображається на балансі НБУ як його фінансові зобов’язання перед державою. Навпаки, «новонароджена» гривнева маса (найважливіший національний актив) тут же фіксується в пасиві балансу НБУ, тобто в якості власних коштів. Безконтрольно, на свій розсуд, торгуючи земітованими грішми, центральний банк постійно отримує гігантські прибутки, не ділячись з державним бюджетом.

Кожна хоч трохи обізнана з економікою та комерцією людина, не кажучи вже про парламентаріїв та високорангових урядових чиновників, може оцінити ті колосальні легальні й тіньові можливості, якими нині ексклюзивно володіє центральний банк країни та його керівництво. Цим, очевидно, пояснюється жорстка боротьба серед парламентаріїв за право бути членом Ради НБУ.

Принципова заборона фінансово допомагати державі на випадок гострої потреби

Закон про НБУ було прийнято в той період, коли Україна після перенесеної гіперінфляції беззастережно підпорядковувалася порадам та вимогам МВФ і Світового банку. Саме під тиском цих останніх та за всебічного потурання парламентського лобі Україна законодавчо відмовилася від використання власних емісійних ресурсів для розв’язання загальнодержавних проблем. Це була принципова передумова надання так званої «допомоги» з боку міжнародних фінансових інституцій. Тому в чинному законодавстві закладена принципова заборона допомагати державі на випадок гострої потреби.

Так, закон про НБУ вміщує статтю прямої дії (с.54), яка забороняє центральному банку «надавати прямі кредити як у національній, так і в іноземній валюті на фінансування витрат державного бюджету України».

Для того, щоб узаконити подібне джерело свого додаткового фінансування (яке, по суті, обезкровлює бюджет держави), НБУ, в тісному партнерстві з МВФ, змусив українську владу прийняти нормативний акт вищої юридичної сили — Закон України «Про реструктуризацію боргових зобов’язань Кабінету Міністрів перед Національним банком України» (№ 1697-ІІІ від 20 квітня 2000 р.), який, на наше переконання, жорстко працює проти національних інтересів. З моменту прийняття цього закону (ст.1) заборгованість за відстроченими кредитами, наданими уряду за рахунок так званої «кредитної емісії», стабільно зараховується «на внутрішній державний борг України» (виділено мною. — А. К.).

Якщо виходити з того, що «державний внутрішній борг гарантується всім майном, що перебуває в загальнодержавній власності», то НБУ, здійснюючи так звану «кредитну емісію», таким чином набуває відповідні права на загальнодержавне майно. Виходить, що найбільший внутрішній борг українська держава накопичила перед своїм же Національним банком. За здоровим глуздом — це економіко-правовий нонсенс. Ось ціна недопустимої безпечності з боку законодавця.

Жодна країна не процвітатиме, якщо покладатиме надії на задоволення потреб власного народу за рахунок зовнішніх надходжень — як грошових, так і товарних.

Проблеми з розміщенням валютних резервів країни

У цьому сенсі логічним є запитання: де, врешті-решт, ті золотовалютні резерви, які держава за всіма правилами зобов’язана всіляко консолідувати і монопольно (з найвищим «ККД») використовувати в інтересах країни та суспільства? А нинішня фінансова криза якраз і потребує ефективного використання накопичених золотовалютних резервів для послаблення негативних наслідків для національної економіки.

Як виявилося, запитання є занадто складним для чесної відповіді з боку центрального банку держави, й інформація по ньому настільки закрита для українців, але не для МВФ та інших зацікавлених зарубіжних інстанцій, що не залишається нічого іншого, як звернутися до інтернет-джерел та інших ЗМІ.

Саме безконтрольне розміщення валютних резервів, вочевидь збитковий юридичний супровід цього вкрай важливого процесу призвели до того, що в 2008 р. з першими ж проявами світової фінансової кризи, як інформують деякі ЗМІ, щонайменше 12 млрд. дол. США валютних резервів НБУ виявились замороженими, тобто недоступними для української держави. Ця сума опинилася на рахунках збанкрутілого банку «Lehman Brothers». А на рахунках не дуже відомого американського банківського ритейлера «Wachovіa» (який невдовзі був поглинутий більш сильним конкурентом — «Wells Farqo») було сконцентровано 1,25 млрд. дол. українських валютних запасів.

Характерно, що угоди з розміщення золотовалютного резерву України були редакційно складені під диктовку зарубіжних консультантів (які вже тривалий час знаходяться в НБУ та Мінфіні), і відповідні права українського інвестора були підпорядковані зарубіжному законодавству. Саме тому, як виявилося, в силу юридичної «довірливості» керівництва НБУ до зарубіжних порадників і власного фінансово-правового невігластва валютні резерви української держави не можуть бути використані в Україні в час найбільш гострої потреби.

Наведені протиправні (навіть за критеріями здорового глузду) дії НБУ не є якимось поодиноким прецедентом. Український центральний банк не раз здійснював сумнівні, коли не сказати «злочинні», операції із золотовалютним резервом, які завдали шкоди фінансовій безпеці України. Згадаймо в цьому сенсі результати перевірки Спеціальної комісії Верховної Ради під керівництвом В. Суслова. Досить нагадати ризиковане розміщення майже всього державного резерву в маловідомому кіпрському банку 1997 року, коли на ці кошти було придбано українські ОВДП з прибутковістю близько 60 відсотків річних і не встановлені досі особи, котрі, придбавши боргові зобов’язання України за її власні кошти, привласнили не менш як 400 мільйонів чистого прибутку за рахунок вітчизняних платників податків.

У листопаді 1998 року у Верховній Раді України заслуховувалось питання щодо виявленого факту розміщення значної частини валютних резервів НБУ у банку «Креді Свісс Фьорст Бостон (Кіпр) Лімітед». Головне обвинувачення полягало в тому, що НБУ розмістив 700 млн. доларів зі своїх валютних резервів у ненадійному банку, розташованому в офшорній зоні (Кіпр). У доповіді представника СБУ на засіданні Верховної Ради зазначалося, зокрема, що з усього складу засновників цього банку є відомості лише про одного, якому належить одна акція, а капітал банку не перевищує мільйона доларів. Питання щодо того, для якої мети могли використовуватися ці кошти, які операції з ними дозволялися здійснити, який обсяг міг становити прибуток і кому має належати, не з’ясувалося. Висновків з цих прикрих фактів керівництво НБУ так і не зробило.

Оманливі надії на чергову позику МВФ

Оманливими є надії найвищого керівництва країни, в тому числі й НБУ, на «абсолютно нестандартну позику» від МВФ. Адже окрім «тіла кредиту» (16,5 млрд. дол. США) необхідно буде платити відсотки (за плаваючою ставкою, але не менше 4—5 відсотків річних), що виллється в величезну загальну боргову суму — щонайменше 100 млрд. грн. Водночас для надання консультаційних послуг як «правильно витратити гроші, отримані від МВФ», Україні пропонується підписати угоду з американською компанією Blackstone Group, за послуги якій впродовж року доведеться заплатити понад 300 млн. грн.

Щоб визначитися, наскільки український уряд і НБУ налаштовані захищати національні інтереси при отриманні кредиту МВФ, варто проаналізувати «Меморандум МВФ про грошово-кредитну та податково-бюджетну політику на 2009 рік», який (буквальний переклад з англійської мови) підписав український уряд. Важливо, з нашої точки зору, акцентувати увагу на такий запис: «Також ми маємо намір посилити незалежність НБУ. З цією метою проведемо реформу Ради НБУ, перетворивши її — згідно з оптимальною практикою — в орган з більш вузькою, технічною спеціалізацією; продовжимо строк, на який обирається Голова НБУ; а також забезпечимо більший ступінь фінансової гнучкості для НБУ (борг уряду до НБУ буде оформлено цінними паперами, усі операції з ліквідністю буде централізовано в НБУ, а угоду про перерахування до бюджету перевищення доходів НБУ над видатками буде приведено у відповідність до оптимальної практики». Не зрозуміло, про яку «оптимальну практику» йдеться, оскільки в переважній більшості цивілізованих країн з ринковою економікою центральні банки мають системно сформульовані обов’язки, зокрема, щодо регулярної звітності перед парламентом країни, обов’язкових перерахувань, щонайменше 50 відсотків отриманих доходів до бюджету, а також чітку підпорядкованість виконавчій владі.

Насправді український уряд не повинен був брати на себе такі зобов’язання, оскільки згідно з чинним законодавством він не має жодних реальних важелів впливу на НБУ; і про це керівні органи МВФ добре поінформовані. Інші коментарі — зайві.

Значно краще й вигідніше (і цей висновок є беззаперечним, якщо виходити з національних інтересів) здійснити власну емісію на аналогічну суму, але мати при цьому можливості для маневру, істотно не збільшувати державний зовнішній борг, який уже сьогодні (з врахуванням боргів корпоративних структур та кредиту МВФ) перевищує 120 млрд. доларів.

Узагальнюючі висновки

Верховна Рада України, як єдиний законодавчий орган у країні, не може і не повинна залишатися надалі лише споглядачем та констататором такого «статус-кво» центрального банку, при якому він робить, що хоче, а відповідальність перед суспільством несе Верховна Рада і уряд. Виходячи з цього, необхідно:

1. Невідкладно внести принципово важливі зміни до Закону України «Про Національний банк України», першочергово скасувавши нині чинні ст.53 та ст.54.

Стаття 53 не допускає втручання органів законодавчої (Верховної Ради України) та виконавчої влади (Кабінету Міністрів України) в діяльність Правління та Ради НБУ. Це — безпрецедентно з огляду на практику ринково цивілізованих країн, центральні банки яких підпорядковані міністерству фінансів або ж державному казначейству.

Стаття 54 забороняє НБУ не лише фінансувати, а й надавати прямі кредити на фінансування державних бюджетних витрат. Отож змушує йти на зовнішні запозичення, ігноруючи загальнодержавні проблеми.

2. Посилити відповідальність НБУ перед главою держави і парламентом країни, вдосконаливши редакцію пункту 1 ст. 9 та пункт 5 ст.51, якими обумовлено лише інформування Верховної Ради та Президента країни щодо Основних засад грошово-кредитної політики, які розробляє Рада НБУ і сама ж контролює їх виконання.

3. Змінити редакцію пункту 8 ст. 42, яка дозволяє НБУ на свій розсуд (в тому числі й уповноваженим банкам), не узгоджуючи ні з Верховною Радою, ні з Кабінетом Міністрів, здійснювати зарубіжні розміщення золотовалютних резервів країни.

4. Звернути увагу на законодавчу некоректність пункту 7 (ст. 42), яким дозволяється фактично тіньова торгівля (без квотування та ліцензування) банківськими металами, дорогоцінним камінням, пам’ятними та інвестиційними монетами з дорогоцінних металів та іншими цінностями.

5. Змінити редакцію ст. 5 закону про Нацбанк, чітко записавши про обов’язок Центрального банку відраховувати до державного бюджету не менш як 50 відсотків одержаного за поточний рік доходу, як робить, наприклад, Центробанк Російської Федерації. За всі роки незалежності НБУ лічені рази справді вносив пристойний внесок до бюджету.

6. Доповнити ст.34, яка надає НБУ виключне право емісії гривні, положенням, яке чітко вказувало б, що первинна емісія є власністю держави, а не центрального банку. Принципово змінити емісійну політику НБУ, згідно з якою випуск гривні повністю обумовлюється лише притоком на український ринок доларів США.

7. Запровадити оподаткування на види комерційної діяльності та послуг, зазначених в статтях 7, 31, 42, 50, на які НБУ «має право встановлювати плату» та зняти ст. 4 і ст. 5, які гарантують НБУ (під прикриттям законодавчо формалізованою константи про неприбуткову діяльність) податковий імунітет навіть на його суто комерційні операції.

8. Нині, коли назріває відмова від долара як монопольного еквівалента в міжнародних розрахунках, на часі потреба узгодити та запровадити новий порядок фінансових розрахунків у світі (саме про це заявили окремі учасники саміту «Великої двадцятки»), стає зрозумілим, що сьогодні «Вашингтонський консенсус» (так звично називають МВФ) виявився стратегічним банкрутом. Відмову від ролі доларової системи розрахунків уже задекларували експортери енергоносіїв — Росія, Венесуела, Іран, Аргентина. У схожих роздумах перебуває Китай.

9. Тому національні інтереси України вимагають активно переходити до укладання зовнішньоторговельних угод не в доларах США, а в євро та інших перспективних валютах. Отже, є всі підстави для того, щоб золотовалютні резерви України, які нині утримуються переважно на зарубіжних теренах і в американських доларах, необхідно територіально переорієнтовувати і переводити в більш перспективні валюти. Цими процесами має невідкладно зайнятися Національний банк української держави.

Андрій КОВАЛЬЧУК,кандидат юридичних наук, доцент.