Корупції оголошено війну

Сьогодні боротьба з корупцією залишається одним з першочергових завдань з причини глобального масштабу її поширення практично в усіх сферах нашого життя. Розмови про боротьбу з цим ганебним явищем ведуться постійно, приймаються закони, втілюються в життя антикорупційні програми. Усі вони спрямовані на те, щоб, образно кажучи, «надавати по нечистих руках чиновникам», які, використовуючи службове становище, отримують неправомірну вигоду для себе чи інших осіб. Інша справа, як ці закони працюють. Формально «роздаванню царських подарунків бюрократії» оголошено війну. Але чому тоді Україна стабільно посідає «почесні» місця серед найкорумпованіших країн у різноманітних рейтингах? І як ми збираємося потрапити в Європу, маючи репутацію затятого корупціонера? Які заходи законотворці вважають оптимальними для подолання корупції і чи можна змінити ситуацію в Україні? На ці та інші запитання відповідає народний депутат України, заступник голови Комітету Верховної Ради з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією, автор низки антикорупційних законопроектів Микола ДЖИГА.

На моє глибоке переконання, корупція — основна загроза соціально-економічному розвиткові суспільства, і певною мірою саме за станом корумпованості системи, ставленням суспільства до цього ганебного явища світова спільнота оцінює рівень цивілізованості держави та демократії в ній.

Ставлення до корупції в нас досить неоднозначне. Від абсолютного неприйняття до підтримки її як єдиного засобу обійти бюрократичну тяганину і вирішити проблеми з владними органами. Та найстрашніше те, що з корупцією в суспільстві змирилися. Корупція в бюджетній сфері, у сфері приватизації та розподілу землі, в системі освіти, медицини, будівництва, правоохоронних органах та судочинстві, де сьогодні особливо відмічається значний вплив якоїсь однієї політичної сили на їх діяльність і розгляд справ. На превеликий жаль, в судах, а це категорично неприпустимо з позиції і закону, і моралі, дедалі частіше закон трактується, як дишло: куди повернеш, туди й вийшло...

Окрема тема — дружба, кумівство, що дозволяє призначати родичів на вузлові посади в системі управління, отримувати дозволи на реконструкції міст, площ, житлових комплексів, музеїв тощо на вигідних для себе умовах. Варто нагадати і про кризову корупцію, коли предметом купівлі-продажу стають рішення офіційних органів, які можуть призвести до великих політичних зрушень або навіть змін у країні.

Перелік можна продовжувати. Не помилюся, якщо скажу, що в корупції захлинаються всі гілки влади. Наявність та процвітання корупції усіх видів в Україні є свідченням того, що українська корупція є системною. Такий стан справ дає змогу одним ледве виживати, а іншим, як ви розумієте, значно меншій частині нашого суспільства, продовжувати своє збагачення. Групою держав Ради Європи проти корупції (GRECO), членом якої з 2006 року є Україна, на пленарному засіданні розглянуто і затверджено оціночний звіт по Україні. В оприлюдненому звіті наголошується, що «Україна сприймається як держава, уражена корупцією, при цьому дана проблема поширена практично у всій країні та у всіх державних установах, як на центральному, так і на місцевому рівнях... Поточний рівень корупції становить реальну загрозу принципам демократії і верховенства права». Ми давно стали посміховиськом в очах світу.

Ми опинились у світовому рейтингу нижче від Сальвадору, Колумбії, Танзанії. Я б сказав, перспектива з такими цифрами не дуже райдужна. А точніше, ніякої перспективи, якщо влада в нашій країні буде вподібнютися персонажам із байки Глібова — Лебедю, Ракові й Щуці...

Причини поширення корупції в Україні відомі

Більшість наших співвітчизників (про це свідчать соціологічні опитування) переконані, що саме зловживання службовим становищем посадовцями, недосконала система контролю і протидії корупції, а також прогалини в сьогоднішньому законодавстві провокують системність явища. І хоч сьогодні в державі є національна програма боротьби з корупцією, президентські укази, законодавчі акти, прийняті Верховною Радою України, ця робота, на жаль, і досі не знаходить практичного відображення нашої дійсності, не відповідає реальному стану поширення цього негативного явища. На превеликий жаль, як би ми не пнулись, «та тільки хура й досі там». Багаторічний досвід такої, я б сказав, неефективної протидії корупції свідчить про її безплідність або тимчасовий успіх.

А чому так виходить? Не секрет, що антикорупційні закони сьогодні є застарілими, недосконалими, часто містять ознаки ще радянських часів і, зрозуміло, не відповідають вимогам Конвенції ООН проти корупції та Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією. У правовому полі України досі бракує конкретного й прозорого визначення, хто, за що і як має відповідати, а терміни розслідування дуже короткі. Механізм конфіскації всіх активів, набутих корупційним шляхом, чітко не виписано. Чинний Закон України «Про боротьбу з корупцією» від 1995 року фактично скасував кримінальний характер діянь, визначених Кримінальним кодексом України, звівши їх майже до рівня адміністративних правопорушень, і сьогодні не відповідає реальному станові поширення корупційних явищ.

Аналізуючи причини поширення корупції в нашій державі, директор юридичного й економічного центру Роттердамського університету в одній зі своїх доповідей в 2007 році зазначив: «Україні бракує зовнішнього тиску для боротьби з корупцією. А якщо навіть такий тиск є, країна на нього не реагує. Наприклад, для ряду держав пострадянського простору, в тому числі й України, у 2003 році в Стамбулі в рамках щорічних міжнародних зустрічей Антикорупційної мережі було прийнято план антикорупційних дій. І коли в грудні 2006 року на нараді тієї ж мережі в Парижі було розглянуто моніторингову доповідь по Україні, після аналізу цієї доповіді з’ясувалося, що з 24 рекомендацій для усунення корупції Україна не виконала жодної!»

Досить істотним недоліком є те, що в Україні все ще немає спеціалізованого органу боротьби з корупцією. Варто нагадати, що Конвенція ООН проти корупції у ст. 6 вимагає обов’язкового існування органу (або органів) запобігання корупції, а в ст. 36 — обов’язкового існування органу (або органів чи осіб), які спеціалізуються у сфері боротьби з корупцією шляхом здійснення контролю за дотриманням законодавства. Експерти Ради Європи у висновку щодо проекту Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» зазначають: для забезпечення відповідності вимогам Конвенції ООН варто було б згідно з засадничими правовими принципами правової системи України створити спеціалізовану установу (установи), принаймні у сфері запобігання корупції. Це був би добрий приклад для інших країн регіону та Європи в цілому».

Нещодавно парламентським Комітетом з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією за участі міжнародних представників у рамках проекту Ради Європи «Підтримка належного урядування: проект протидії корупції в Україні—UPAC» вперше за всю історію нашої держави проведено слухання на тему «Антикорупційна політика і практика: проблеми законодавчого забезпечення». Дискусія була досить цікавою і, як на мене, продуктивною. Одне з головних завдань — усвідомлення криміналізації корупції водночас з якісно новим реформуванням процесуального законодавства та правоохоронних органів, налагодження плідної міжнародної співпраці, побудованої виключно на фахових ділових засадах, покращення антикорупційної освіти й розвиток відповідних інституцій тощо.

Учасниками запропоновано розглядати корупцію як транснаціональне явище. Вона не знає кордонів. Інша справа — запобігання та протидія цьому явищу. Безперечно, в різних країнах різні методики боротьби з корупцією. Деякі правопорушення, які вважаються злочинами в одних країнах, в інших не є такими. Тому чинні стандарти GRЕCО, ООН та ОБСЄ вимагають від держав-учасниць гармонізації їхніх національних законодавств. З приводу цього доктор Даніель Телескаф, виконавчий директор Базельського інституту урядування (Швейцарська Конфедерація), акцентував увагу на пакеті українських антикорупційних законопроектів: «Поданими на розгляд документами необхідно не лише гармонізувати українське законодавство відповідно до міжнародних норм і стандартів. Всі державні органи повинні мати повноваження щодо запобігання корупції. Хоча, звісно, при цьому мають існувати незалежні спеціалізовані структури, які займатимуться високопосадовцями й значними сумами при відмиванні коштів. Звичайно, це справа України, але простого декларування принципів і завдань діяльності недостатньо. У світі не існує абсолютно досконалих антикорупційних законів, їх потрібно переглядати кожні три—п’ять років. Із корупцією можна боротися за допомогою вже чинного внутрішнього законодавства, але треба звернути увагу й на міжнародний досвід».

Проекти законів «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення», «Про заходи запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень», які в 2006 році Верховною Радою прийнято за основу, саме й покликані гармонізувати українське законодавство з міжнародними правовими нормами, що регулюють усі аспекти запобігання та протидії корупції. Метою законопроектів є подальше вдосконалення вітчизняного законодавства щодо притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності осіб за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов`язаних з корупцією, встановлення кримінальної відповідальності юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень та порядок притягнення до відповідальності цих осіб. Вносяться суттєві зміни до Кримінального, Кримінально-процесуального кодексів України та Кодексу про адміністративні правопорушення. Варто зазначити, прийняття цих законопроектів не потребує додаткових витрат з державного бюджету, що в нинішній економічній ситуації дуже важливо.

У проекті закону «Про засади запобігання та протидії корупції» пропонується новий підхід до розуміння сутності корупції (поняття «корупція» визначається як «використання особою повноважень та пов’язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб, або відповідно обіцянка, пропозиція чи надання неправомірної вигоди такій особі, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй повноважень та пов’язаних з цим можливостей»), різновидів її проявів, розширено перелік суб`єктів корупційних правопорушень.

Згідно з проектом, крім державних службовців різних рангів до відповідальності можна буде також притягувати і посадових осіб суб`єктів господарювання всіх форм власності, фізичних та юридичних осіб за надання матеріальних та нематеріальних благ особам, уповноваженим на виконання функцій держави, та особам, прирівненим до них. По-новому формулюється також визначення таких термінів: «блага», «близькі родичі», «конфлікт інтересів», «корупційне правопорушення», «подарунок» (і визначається вартість одного подарунка, яка не може перевищувати 20% прожиткового мінімуму).

Окремими розділами законопроекту визначаються заходи щодо запобігання та протидії корупції, щодо усунення наслідків корупційних правопорушень, види відповідальності за корупційні правопорушення (кримінальна, адміністративна, дисциплінарна і/або цивільно-правова), питання контролю за виконанням законів у сфері запобігання та протидії корупції, міжнародного співробітництва тощо.

Законопроектом також пропонується передбачити, що «спеціально уповноваженими суб’єктами, які безпосередньо здійснюють у межах своєї компетенції заходи щодо виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень, є визначені законом підрозділи Міністерства внутрішніх справ і Служби безпеки України, а координацію діяльності з питань протидії корупції здійснює Генеральна прокуратура України». Водночас Міністерство юстиції визначено відповідальним за формування державної антикорупційної політики, реалізацію антикорупційної стратегії та координацію діяльності центральних органів виконавчої влади з цих питань. До моменту створення спеціального органу досудового розслідування корупційних правопорушень (антикорупційний орган) координація і контроль діяльності органів виконавчої влади щодо протидії корупції покладається на Раду національної безпеки та оборони України.

У проекті виписано положення, якими визначаються обмеження, спрямовані на запобігання та протидію корупції, процедура здійснення спеціальних перевірок осіб, що претендують на зайняття посад, пов’язаних з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, обмеження щодо одержання подарунків тощо. Скажімо, обмеження, спрямовані на запобігання та протидію корупції, полягають у забороні особам, зазначеним у цьому законі, з метою незаконного одержання будь-яких благ матеріального і (або) нематеріального характеру для них особисто чи для інших осіб, використовуючи своє службове становище, сприяти фізичним і(або) юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, одержанні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів або пільг, сприяти призначенню на посади особи, яка не має переваг перед іншими кандидатами на цю посаду, займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо або через посередників чи підставних осіб, крім наукової, викладацької, творчої роботи, а також медичної практики, які здійснюються в позаробочий час, тощо.

Законопроектом виписано, що в разі вчинення корупційного адміністративного правопорушення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, вона звільняється з посади і їй забороняється займати такі посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня їх звільнення. Якщо корупційне адміністративне правопорушення вчинено депутатом сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради, депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, народним депутатом України, щодо них застосовується дострокове припинення депутатських повноважень або вони звільняються з виборної посади. Таким особам забороняється балотуватися в депутати або на виборні посади в державні органи протягом 5 років з дня припинення депутатських повноважень або звільнення з посади, а також займати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня припинення депутатських повноважень або звільнення з посади.

Прийняття законопроекту сприятиме розробці та реалізації ефективної та скоординованої державної політики запобігання і протидії корупції, а також створенню умов для самостійності органів, які здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції, з метою виконання ними своїх функцій ефективно та в умовах незалежності від будь-якого неналежного впливу, а також підготовці відповідних фахівців для виконання покладених на них функцій тощо.

Варто зазначити, що цей законопроект отримав високу оцінку експертів Ради Європи. За основу оцінки згаданого проекту були взяті міжнародні правові інструменти. В експертному висновку щодо проекту Закону України «Про засади...» (експерт РЄ Драго Кос) зазначається: «Україна вдосконалила цей законопроект, який від самого початку вже був дуже добрий. Його ухвалення стане великим досягненням і для України, і для міжнародної спільноти, оскільки цей законопроект містить багато прекрасних рішень, ще не відомих у практиці інших країн...

...Ми маємо дуже вагомий правовий документ. Сподіваємося, що цей законопроект та всі інші відповідні законопроекти будуть незабаром ухвалені та запроваджені».

Абсолютно новими, я б сказав, прогресивними, є положення, виписані в проекті Закону «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень», яким передбачається встановлення відповідальності юридичних осіб за корупційні правопорушення, необхідність чого прямо випливає зі ст. 26 Конвенції ООН проти корупції та зі ст.18 Кримінальної конвенції РЄ про боротьбу з корупцією. До речі, чинне законодавство України фактично вже передбачає щодо юридичних осіб санкції, співвідносні з кримінальною відповідальністю. Такі санкції передбачено, наприклад, законами України «Про захист економічної конкуренції», «Про особливості державного регулювання діяльності суб’єктів господарювання, пов’язаної з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування», «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про банки і банківську діяльність», «Про захист прав споживачів», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про ветеринарну медицину» тощо.

Таким чином, відповідальність юридичних осіб за вчинення ними правопорушень вже фактично існує. Але нормативні акти, які її регулюють, зазвичай відносять до адміністративного законодавства.

Прийнятий парламентом за основу законопроект передбачає, відповідно до законодавства України, встановлення кримінальної відповідальності юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень та визначає порядок притягнення до відповідальності цих осіб.

Законопроект містить 15 статей, в яких відповідно до Конвенції ООН проти корупції та Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією встановлюються:

підстави кримінальної відповідальності юридичної особи за корупційне правопорушення, незаконне надання або пропонування її керівником чи іншою уповноваженою особою від імені та в інтересах юридичної особи благ суб’єктам відповідальності за корупційні правопорушення (визначаються відповідно до ст.2 проекту Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції»);

Групою держав Ради Європи проти корупції (GRECO) визначено для України 26 рекомендацій, в тому числі рекомендовано «переглянути систему адміністративної відповідальності за корупцію з метою встановлення чіткої практики розгляду справ про корупцію як кримінальний злочин». Метою проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення» є саме вдосконалення законодавства щодо притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності осіб за вчинення корупційних діянь.

Немає сумнівів, що цей проект, так само як і інші законопроекти, внесені в антикорупційному пакеті, є вагомим внеском до створення нової технології протидії корупції — соціальному злу, що має здатність звести нанівець будь-які реформи й будь-які добрі наміри політичних партій, урядів, парламентів, загрожуючи стабільності й безпеці нашої держави й духовному здоров’ю нації.

Невідкладний розгляд згаданих законопроектів сприятиме також виконанню Плану дій Україна—ЄС в 2008 році, який, як відомо, у березні 2009 року буде замінено на новий практичний інструмент співробітництва.

У вересні цього року відбулося тристороннє засідання за участі представників української частини Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС, української частини Комітету з парламентського співробітництва між Україною та ЄС та парламентського Комітету з питань європейської інтеграції. Учасники засідання схвалили перелік законопроектів, в тому числі і проекти антикорупційних законів, прийняття яких сприятиме виконанню цього плану. Від того, наскільки якісним буде виконання Плану дій Україна—ЄС в останній рік його дії, залежить зміст нового спільного документа, важливого для нашої держави.

Та поки що Україна — рай для корупціонерів. Причин корупції — максимум, протидії їй — мінімум, і лише на декларативному рівні. Немає потреби повторювати про важливість узгодженого й послідовного законодавства у сфері запобігання корупції.

Корупція загрожує верховенству права, порушує соціальну справедливість, сповільнює економічний розвиток та послаблює конкурентоспроможність України на міжнародних ринках. Вона підриває моральні основи суспільства і ставить під загрозу стабільність демократичних інститутів. Поширення корупції може виявитися фатальним, адже вона знищує віру в інститути влади. Саме тому боротьба з цим явищем повинна належати до пріоритетних напрямків діяльності влади, а запропоновані антикорупційні законопроекти мають бути розглянуті якнайшвидше. Сьогодні тільки спільними зусиллями всіх гілок влади та громадськості можна забезпечити ефективну реалізацію єдиної державної політики у сфері законодавчого забезпечення боротьби з корупцією, спираючись на висновки та рекомендації наукових досліджень, національний та міжнародний досвід.

Окрім перетягування ковдри — кожен у свій бік, верхівці української влади все ж таки треба попрацювати над тим, щоб гідно виглядати в очах українського народу та світового співтовариства.